Condizionalità e riserva di performance: strumenti per un nuovo sistema di governance multilivello

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Condizionalità e riserva di performance: strumenti per un nuovo sistema di governance multilivello
Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

La futura politica di sviluppo rurale 2014-20 prevedrà un nuovo sistema di governance multilivello, maggiormente ancorato al pacchetto complessivo delle politiche di sviluppo territoriale, che implicherà la definizione di strategie comuni a livello europeo attraverso gli Orientamenti strategici comunitari e a livello nazionale attraverso il Contratto di partnership, da declinare comunque a livello regionale attraverso specifici programmi. In ogni caso, è chiaramente individuata la necessità che tutte le politiche concorrano sia agli obiettivi di Europa 2020, sia a quelli derivanti da impegni assunti in ambito internazionale (es. Cambiamenti climatici e protocollo di Kyoto). Il nuovo assetto di programmazione stimola quindi i diversi attori coinvolti nei processi di attuazione e gestione delle politiche (Commissione, Stati membri, Regioni, altri soggetti locali) a una maggiore integrazione verticale, ma ancor più a carattere orizzontale.
Per garantire che i finanziamenti dell'UE conseguano gli obiettivi generali e specifici della strategia Europa 2020, viene introdotto un nuovo principio – la condizionalità- in virtù del quale i finanziamenti sono concessi agli Stati membri “a condizione che” essi garantiscono una serie di condizioni di partenza (ex ante), effettuando una serie di adempimenti legati alle tematiche prioritarie per i fondi – condizionalità tematiche- e che raggiungano una serie di tappe e/o conseguano dei risultati prefissati in fase di programmazione - condizionalità ex post. Il concetto di condizionalità è quindi legato non solo alla presenza di determinate garanzie sulle condizioni di partenza al fine di evitare ritardi nella fase iniziale, ma prevede anche una serie di tappe intermedie di verifica del raggiungimento degli obiettivi dei programmi inclusi nel Contratto di partenariato connessi agli obiettivi di Europa 2020.
L’altra novità di rilievo prevista nelle proposte regolamentari è la costituzione di una riserva del 5% del bilancio da assegnare, durante una verifica intermedia, agli Stati membri i cui programmi hanno conseguito i risultati attesi, quindi una concessione vincolata alle performance dei Programmi.
L’introduzione di questi strumenti per tutti i fondi sposta sicuramente l’enfasi dall’efficienza finanziaria – oggi intesa come capacità di spendere “velocemente” le risorse, coerentemente con le scadenze fissate dal disimpegno automatico – all’efficacia della spesa e alla sua qualità. L'esperienza delle precedenti fasi di programmazione ha, da un lato, indotto la Commissione europea a ritenere che l'efficacia degli investimenti finanziati dalle politiche di sviluppo in molti casi è stata indebolita da strozzature presenti nei quadri strategici, normativi e istituzionali, che devono essere rimossi a monte. Dall’altro, ha prevedere dei meccanismi che stimolino le amministrazioni responsabili dell’attuazione a competere sulla base dei risultati ottenuti, cercando quindi di migliorare la qualità degli interventi finanziati.

Una politica dei trasferimenti condizionati

Le proposte della Commissione hanno, quindi, fatto proprio il principio definito dal Rapporto Barca (Barca, 2009) secondo cui “la valenza multisettoriale delle politiche di sviluppo territoriali esige un coordinamento orizzontale e l’impegno reciproco a ogni livello di governo. I ‘contratti’, sia verticali che orizzontali, e le ‘condizionalità’ (il pacchetto di condizioni) per la concessione di fondi sono una caratteristica fondante della governance multilivello” e assumono che la capacità delle istituzioni coinvolte nei diversi Stati membri di raggiungere gli obiettivi e le priorità delle diverse politiche sia dipendente dal soddisfacimento di alcune condizioni di partenza connesse all’assetto normativo ed organizzativo dello Stato membro nel suo complesso, interessando più livelli di governo, al di là della dimensione strettamente interessata dalla gestione di un fondo.
Viene, quindi, rilanciata una “politica dei trasferimenti condizionati”, per cui le scelte di programmazione e il trasferimento delle risorse avviene, da un lato, a condizione che si effettuino degli adempimenti per garantire che i fondi erogati abbiano le condizioni per esplicare il massimo beneficio, riducendo a monte il divario tra la condizione di partenza e l’obiettivo da raggiungere, condizionando gli attori istituzionali e locali ad esaminare i presupposti di partenza ed eliminare le eventuali carenze di contesto iniziali, dall’altro, una parte del trasferimento di risorse è legato al raggiungimento di determinati obiettivi.
Ne consegue che, nella futura politica di sviluppo rurale, i soggetti coinvolti nell’attuazione dei programmi dovranno superare la logica per cui l’efficienza e l’efficacia della proprie azioni viene misurata esclusivamente dalla capacità di spendere velocemente le risorse a disposizione ed evitare il disimpegno automatico, traendo insegnamenti sia dagli strumenti esistenti come il monitoraggio e la valutazione, ma anche da quelli nuovi come la condizionalità e la riserva di performance.
La ratio di questi strumenti è evidentemente diversa, infatti, con la condizionalità ex ante la volontà della Commissione europea è quella di garantire la presenza di alcune condizioni minime – per lo più di carattere normativo, amministrativo e organizzativo – che dovrebbero migliorare la possibilità di assicurare l’efficienza e l’efficacia delle diverse politiche di sviluppo territoriale, eliminando in partenza alcuni potenziali vincoli al raggiungimento dei loro obiettivi. L’assenza di una o più di queste condizioni mette lo Stato membro e le Autorità di gestione dei programmi nella necessità di definire un percorso con precisi impegni per il loro soddisfacimento, con il potenziale blocco nell’erogazione dei pagamenti comunitari se in fase di verifica ex post (nel 2019) venisse verificato il mancato rispetto degli impegni assunti.
La riserva di performance, invece, insiste sulla capacità dei programmi di raggiungere i propri obiettivi, stimolando le amministrazioni responsabili attraverso una “premialità” da assegnare ai programmi più virtuosi.
In questi termini, condizionalità e riserva di performance sono strumenti positivi e desiderabili, finalizzati al miglioramento della qualità della spesa. E’, tuttavia, necessario analizzarli con attenzione per evitare che da opportunità si possano trasformare in ulteriori oneri amministrativi nella gestione dei programmi o vincolo nella realizzazione dei progetti da parte dei potenziali beneficiari degli interventi, spostando l’attenzione dalla qualità progettuale alla necessità di evitare la perdita di risorse finanziarie.

Condizionalità e norme di riferimento

La condizionalità ex ante si basa principalmente su elementi per i quali esiste già una base a livello UE, con disposizioni giuridicamente vincolanti nelle direttive comunitarie, impegni condivisi da tutti gli Stati membri nelle decisioni e conclusioni del Consiglio o di impegni internazionali sottoscritti dall'Unione. La scelta di tali elementi e dei criteri per verificarne il soddisfacimento è stata effettuata sulla base della loro rilevanza rispetto agli obiettivi comunitari e della loro capacità di incidere sull'efficacia del contributo dei fondi rispetto alle priorità definite dalle diverse politiche. In particolare, le norme di riferimento sono definite in parte nell’articolato del Regolamento “ombrello” (CE, 2011b) e in quello sulla politica di sviluppo rurale, (CE, 2011c) in parte nei rispettivi allegati in cui sono riportate le condizioni di dettaglio. In particolare, sono previsti tre diversi livelli di condizionalità da rispettare:

  • “macroeconomici” (art. 21 del Reg. “ombrello”), finalizzati al rispetto del patto di stabilità e che possono comportare, da parte della Commissione, la richiesta di revisione del Contratto di partnership o dei programmi, ma anche la sospensione dei pagamenti nel caso siano ravvisate inadempienze da parte dello Stato membro (Commissione europea, 2011b);
  • “generali” (Allegato IV del Reg. “ombrello” e art. 10 del Reg.SR), finalizzati ad assicurare il rispetto di alcuni principi comuni dell’Unione Europea e/o della programmazione comunitaria (antidiscriminazione, parità di genere, disabilità, rispetto normativa su appalti pubblici, su aiuti di stato, valutazione di impatto ambientale, sistemi statistici e di monitoraggio) (Commissione europea, 2011b e c);
  • “tematici”, collegati alle priorità strategiche del Feasr (Allegato IV del Reg.SR), finalizzati ad assicurare il rispetto di alcuni elementi strettamente collegati al raggiungimento degli obiettivi dello sviluppo rurale e/o all’operatività di alcune misure specifiche (Commissione europea, 2011c). Ovviamente specifiche condizionalità tematiche vengono definite anche per gli altri Fondi strutturali.

Il quadro di riferimento è tutt’altro che semplice e può essere ricco di insidie e rischi nel corso dell’attuazione dei programmi. In particolare, va in primo luogo evidenziato come la verifica delle diverse condizionalità sia subordinata al soddisfacimento di una serie di criteri, la cui valutazione non è sempre immediata e può presentare elementi di non univocità interpretativa.
Un secondo elemento da considerare è come, in una logica di governance multilivello, nella maggior parte dei casi il soddisfacimento dei criteri richiederà l’assunzione di responsabilità da parte di più livelli sia politici che tecnici, sia territoriali che settoriali, delle amministrazioni pubbliche. In particolare, con riferimento alle condizioni generali e tematiche, si può notare come molto spesso non dipendano direttamente dall’Autorità di gestione di un programma, ma siano riconducibili all’autorità politica, al Governo centrale o ad altri Dipartimenti regionali differenti rispetto a quello gestore del Psr. Ferma restando l’opportunità di collaborazione tra i diversi livelli sopra elencati, va anche considerato come l’assenza delle condizioni ex ante rischia di scaricare sull’Autorità di gestione del programma l’onere di doversi fare carico di specifiche attività non direttamente riconducibili all’attuazione, aumentando l’onere burocratico e distogliendo l’attenzione dagli obiettivi del programma stesso.
Inoltre, partendo dall’assunto che i fondi comunitari 2014-2020 perseguono obiettivi strategici complementari e sono coordinati all’interno di un Quadro strategico comunitario (Qsc) plurifondo, anche la stessa condizionalità prevista nelle proposte regolamentari (intesa nel complesso delle sue accezioni prima esposte) rispecchia un approccio multisettoriale, nel senso che il rispetto di alcune precondizioni viene previsto orizzontalmente per tutti i Fondi, anche laddove la coerenza con gli obiettivi specifici del Fondo appare più debole. Un esempio in questo senso può essere rappresentato dalla condizionalità relativa al “Recepimento nell'ordinamento nazionale della direttiva relativa alla gestione dei rifiuti”, che seppure evidentemente connessa a molti aspetti della politica di sviluppo rurale – trattamento dei rifiuti da parte delle aziende agricole e della imprse di trasformazione, qualità dei prodotti agroalimentari, uso sostenibile delle risorse naturali, tutela e valorizzazione del paesaggio – appare poco gestibile in tale contesto.
Dal punto di vista generale, si può osservare come per il Feasr le condizioni da rispettare non siano accompagnate da alcuni strumenti di semplificazione e flessibilità previsti per gli altri Fondi strutturali (applicazione del principio della proporzionalità dei controlli, introduzione di strumenti operativi semplificati - Joint action plans, adattabilità della regola del disimpegno automatico, possibilità di predisporre programmi tematici a livello nazionale), creando una discriminazione tra i Fondi che finanziano le diverse politiche di sviluppo dell’Unione europea.
In questo senso, un’attenta valutazione deve essere fatta sulla sostenibilità e sulla fattibilità di alcune specifiche condizioni, come ad esempio la capacità di “riduzione del tempo necessario per costituire un'impresa a 3 giorni lavorativi e del costo a 100 euro” o la “presenza di un piano di investimenti infrastrutturali nelle Next Generation Network (Nga)”. Anche in questo caso, ovviamente, non si discute sull’opportunità che un Stato o un suo territorio sia dotato di adeguati servizi e infrastrutture da mettere a disposizione dei cittadini e delle imprese, ma va altresì evitato che l’incapacità degli stessi di risolvere tali criticità, anche spesso collegata alla difficoltà nel mettere a disposizione ulteriori risorse fisiche e finanziarie, non si rifletta in un’ulteriore penalizzazione dei territori interessati.
Infine, un aspetto critico è collegato al possibile mancato rispetto della condizionalità macroeconomica, che ovviamente viene verificato a livello di Stato membro e non al livello territoriale in cui si applicano i programmi in un contesto di programmazione regionalizzata. Le azioni conseguenti previste dal regolamento rischiano però di riflettersi anche su programmi regionali per azioni che possono trascendere dalla capacità delle Regioni e sono da ricondurre alla responsabilità del Governo centrale.

Analisi delle precondizioni richieste dalle proposte di regolamento

Alla luce delle considerazioni sovraesposte, nelle tabelle 1 e 2 sono messe a confronto le diverse precondizioni previste nelle proposte di regolamento, proponendo una prima valutazione qualitativa dello stato dell’arte del sistema Italia sulla base dei seguenti elementi: (a) grado di recepimento della condizionalità e rispetto ai diversi criteri di valutazione proposti dalla Commissione europea; (b) livello di coerenza con le priorità definite per la politica di sviluppo rurale; (c) centro di competenza (nazionale, regionale, ripartito tra più amministrazioni, direttamente legato all’attuazione del Psr); (d) grado di complessità nel recepimento di un adempimento non ancora soddisfatto o delle attività da soddisfare nelle more del recepimento. I segni nelle colonne indicano il livello di intensità (alto, medio, basso) rispetto alle diverse dimensioni analizzate e sono stati assegnati sulla base di giudizi formulati da esperti di settore e da referenti regionali delle politiche.
L’analisi dei due prospetti consente una prima classificazione delle precondizioni, suddivisibili in tre grandi gruppi. Un primo gruppo di condizionalità è coerente con gli obiettivi e con legami specifici per lo sviluppo rurale (es. consulenza e condizionalità ambientale, prodotti fitosanitari, ecc.): per queste si riscontra un alto livello di efficacia del sistema nel garantire il rispetto delle precondizioni, alcuni criteri o sono già soddisfatti o si tratta di un adeguamento da realizzare in sede di programmazione 2014-2020 al momento della formulazione dei nuovi programmi.
Un scondo gruppo di precondizioni sono orizzontali, nel senso che i criteri da soddisfare riguardano temi la cui attuazione interessa più centri di competenza e livelli gerarchici; in particolare sono le precondizioni a carattere ambientale (risorse idriche, energie rinnovabili) o relative alle tecnologie (banda larga) la cui attuazione è principalmente legata a livello nazionale. Per queste c’è un alto grado di complessità, il coinvolgimento di più centri di competenza e una tempistica elevata del sistema nel garantire il rispetto delle precondizioni, non dovuta peraltro a scarsa efficienza quanto piuttosto ad altri fattori che hanno ritardato il recepimento delle direttive comunitarie. L’adempimento delle precondizioni richieste non è immediato, è differito nel tempo, può essere rischioso legarlo all’avvio della programmazione, così come dipende da molteplici centri decisionali sia a livello nazionale che tra centro e periferia.
Un terzo gruppo, infine, è rappresentato da condizioni di carattere amministrativo, finalizzate a creare un contesto gestionale efficiente e a semplificare in partenza molteplici processi di gestione e aspetti influenti sulla programmazione. Per queste è opportuno, in fase di negoziato, chiedere una condizionalità "differenziata" facendo ricadere nella competenza e responsabilità del negoziato Feasr solo quelle legate all'ambito di competenza, prevedendo step successivi di adeguamento lungo la programmazione).
Il dibattito in sede di Consiglio europea sta mostrando come il tema delle condizionalità sia considerato delicato dalla maggior parte degli Stati membri, come dimostrato dalla proposta di compromesso della Presidenza danese, sul pacchetto legislativo sulla politica di coesione del 20 aprile 2012, nel quale si precisa che la condizionalità ex-ante è applicabile quando “un preciso fattore critico prestabilito costituisce un presupposto necessario, presenta un nesso diretto e concreto nonché effetti diretti in relazione al raggiungimento efficace ed efficiente dell'obiettivo specifico di una priorità di investimento o di una priorità dell'Unione.”

Tabella 1 - Condizionalità “generali” - Impatto qualitativo sul sistema sviluppo rurale

Legenda: +++ alto; ++ medio; + basso

Tabella 2 - Condizionalità “tematiche” - Impatto qualitativo sul sistema sviluppo rurale

Legenda: +++ alto; ++ medio; + basso

La riserva di performance

Il corretto funzionamento della condizionalità è strettamente connesso alla riserva di performance (artt. 18-20 del Reg. “ombrello). Infatti, l’assegnazione della riserva sarà condizionata al raggiungimento dei requisiti imposti dalla condizionalità, oltre che al raggiungimento di alcuni risultati collegati agli obiettivi del programma (pietre miliari o milestone). La riserva dovrebbe essere pari al 5 per cento delle risorse assegnate a ciascuno Stato membro, che per il Feasr potrebbe essere integrata con le risorse rientrate nel bilancio comunitario al seguito del recupero di spese non ammissibili o per sanzioni. A differenza di altri strumenti, che tendono a penalizzare chi non rispetta determinate condizioni, creando talvolta dei meccanismi “difensivi” da parte di chi li subisce, la riserva di performance dovrebbe stimolare comportamenti opposti, essendo finalizzata a “premiare” chi dimostra di aver ottenuto dei buoni risultati.
Tuttavia, molti interlocutori intravedono dei rischi anche in questo strumento, in quanto la mancata assegnazione delle risorse finanziarie collegate alla riserva, può comportare un problema sia di carattere politico, sia di capacità programmatoria, in un contesto di risorse scarse e potenzialmente ridotte rispetto all’attuale periodo di programmazione (Commissione europea, 2011 a). E’ pur vero, che l’attuale formulazione dei Regolamenti sembra comunque assicurare che la mancata assegnazione della riserva per un programma, rimanga comunque all’interno dello stesso Stato membro, non alterando un questo modo i saldi netti di un Paese, che rappresentano un aspetto di particolare criticità per tutti quegli Stati che sono contributori netti al bilancio comunitario.
Un altro elemento di criticità potrebbe essere rappresentato dal metodo e dai criteri per la verifica del raggiungimento dei milestone del programma, fermo restando che nell’attuale proposizione la valutazione andrà fatta sulla capacità dei programmi di generare effetti coerenti con gli obiettivi e non in termini di avanzamento “istituzionale” (avanzamento nelle procedure o nella capacity bulding). Andranno, comunque, definiti idonei indicatori: (a) “pertinenti”, recanti informazioni essenziali sui progressi di una priorità; (b) “trasparenti”, con obiettivi verificabili oggettivamente e fonti di dati identificate e disponibili al pubblico; (c) “verificabili”, senza un onere amministrativo eccessivo; (d) “coerenti” tra i vari programmi operativi. Fondamentale da questo punto di vista potrà essere il ruolo della Rete rurale nazionale, sia nella fase di definizione delle “regole del gioco”, sia nella fase della verifica del raggiungimento degli obiettivi. E’ evidente che l’apporto della Rete potrebbe anche essere quello di individuare buone prassi in essere presso le Amministrazioni “virtuose”, da trasferire in quei contesti dove si incontrano maggiori difficoltà nel recepimento delle indicazioni regolamentari o nel raggiungimento degli obiettivi.
Guardando agli aspetti positivi e al ruolo di stimolo che può giocare nei confronti delle Autorità di gestione dei programmi, la riserva di performance potrebbe rappresentare una delle chiavi per favorire una maggiore integrazione tra i diversi programmi, sia finanziati da Fondi diversi che dallo stesso. La possibilità, infatti, di definire milestone comuni potrebbe e dovrebbe stimolare la definizione di azioni complementari finalizzate al raggiungimento di uno stesso obiettivo regionale o nazionale. Nello stesso tempo, in particolare, nel caso in cui venisse confermato che la competizione sulle risorse della riserva è solo tra programmi a livello nazionale, si potrebbero immaginare criteri volti a premiare non solo il raggiungimento di un obiettivo fisico, ma anche altri aspetti più istituzionali.

Conclusioni

Il negoziato tra Commissione europea e Stati membri sulle proposte regolamentari appare ancora lungo, in particolare per quanto riguarda la futura dotazione finanziaria dei programmi. Se, da un lato, non sembrano essere più in discussione l’articolazione strategica della futura programmazione, le principali caratteristiche degli interventi finanziabili e la presenza di nuovi strumenti, quali la condizionalità e la riserva di performance, dall’altro, si discute ancora molto su alcuni aspetti di dettaglio dei diversi strumenti proposti.
E’ evidente che il dettaglio del Contratto di partnership, i criteri da soddisfare per le singole condizionalità o i meccanismi per l’assegnazione della riserva di performance, così come altri meccanismi attuativi, condizioneranno le scelte future delle Amministrazioni nazionali e regionali. E’ però importante evidenziare come la discussione su questi nuovi strumenti abbia comunque stimolato una riflessione nei diversi interlocutori, su alcuni aspetti essenziali per il miglioramento della qualità della spesa. A nostro avviso, infatti, questi strumenti servono a far maturare il contesto di intervento e a rendere naturali alcuni processi, come quello di pensare se esistono vincoli alla riuscita del programma o quello di fissare obiettivi verificabili e raggiungibili.

Riferimenti Bibliografici

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