Le politiche di sviluppo rurale 2014-2020: un’analisi dei fattori che ne condizionano l’attuazione in Europa

Abstract

La riforma delle politiche di sviluppo rurale 2014-2020 non ha contribuito a ridurre tempi e costi di transazione di queste politiche, ma ne ha accentuato le complessità programmatorie e attuative in diversi aspetti.  Questo articolo analizza le principali fasi della complessa filiera attuativa delle politiche di sviluppo rurale, che richiede, per diventare operativa, una definizione applicativa non solo a livello europeo, ma anche nazionale e regionale. Gli aspetti da rivedere attengono all’eccessivo dettaglio con cui devono essere predisposti i programmi nazionali e regionali, soprattutto per ciò che riguarda la programmazione operativa. I Psr dovrebbero migliorare nella definizione dei risultati da raggiungere e nella concentrazione finanziaria e territoriale, perché dopo la riforma del 2013 sono divenuti una compilazione di misure e sottomisure senza alcun aggancio alla strategia complessiva. Meno dettaglio e più attenzione alla costruzione di una strategia coerente e mirata, con un serio sforzo alla quantificazione dei risultati da raggiungere: questo dovrebbe essere il principio chiave secondo cui riformare la programmazione dello sviluppo rurale. Inoltre, gli interventi da inserire nel Psr dovrebbero essere lasciati alla scelta del programmatore (nazionale e regionale) con una maggiore margine di libertà per individuare politiche realmente innovative, senza vincoli da parte del livello comunitario, se non quelli molto ampi di grandi categorie di misure di intervento. Infine le regole di funzionamento dei vari Fondi Sie dovrebbero essere rese realmente omogenee, per facilitarne un uso combinato nei diversi territori. Si tratta, in buona sostanza, di introdurre pochi cambiamenti significativi, ma senza alterare l’impianto complessivo delle politiche di sviluppo rurale.

Introduzione

Le politiche di sviluppo rurale vengono spesso additate come politiche complesse, difficili da implementare e per questo lente e poco efficienti. Se il termine di confronto è rappresentato dalle politiche di Coesione, finanziate dai Fondi Strutturali e di Investimento Europei come il Fondo di sviluppo regionale (Fesr) o il Fondo Sociale Europeo (Fse), l’affermazione va considerata totalmente priva di evidenze empiriche, anzi va ribaltata in quanto le misure dello sviluppo rurale vengono implementate con maggiore rapidità rispetto a questi fondi. Secondo le ultime informazioni fornite dal sito della Commissione europea [link], i pagamenti dello sviluppo rurale alla data del 31/12/2017 sarebbero più alti degli altri fondi (21% delle risorse programmate 2014-2020, mentre il Fesr e il Fse sarebbero rispettivamente il 9% e il 12%).
Se il termine di confronto è rappresentato invece dai pagamenti diretti, allora il confronto sembra un po’ improprio, per diversi motivi. Innanzitutto, perché i pagamenti diretti, come anche le altre misure che rientrano nel cosiddetto primo pilastro della Pac, non sono soggetti a due livelli di programmazione (nazionale e regionale), ma derivano da procedure di attuazione decise dall’amministrazione nazionale (con un decreto ministeriale) e, tutt’al più, concertate con i livelli regionali. Un processo certamente meno lungo e laborioso di quello che porta all’attuazione delle politiche di sviluppo rurale. In secondo luogo, mentre i pagamenti diretti vengono erogati sulla base dell’accertamento del possesso di requisiti di ammissibilità (superficie aziendale minima, caratteristiche che identificano l’agricoltore attivo), nel caso delle misure dello sviluppo rurale vi è una larga gamma di interventi che, comportando investimenti di vario tipo e essendo oggetto di una competizione in presenza di risorse scarse, richiede una valutazione e selezione sulla base di criteri di scelta. Processo certamente di per sé meno automatico e semplice di quello delle domande per i pagamenti diretti e che comporta risorse amministrative e tempi di certo incomprimibili oltre una certa soglia.
Premesso ciò, ci pare necessario evidenziare che la riforma delle politiche di sviluppo rurale 2014-2020 non ha ridotto tempi e costi di transazione, ma ne ha accentuato le complessità programmatorie e attuative in diversi aspetti. L’obiettivo di questo articolo è quello di analizzare le principali fasi della complessa filiera attuativa delle politiche di sviluppo rurale, che richiede, per diventare operativa, una definizione applicativa non solo a livello europeo, ma anche nazionale e regionale. Quest’ultimo passaggio è particolarmente importante, anzi diremmo decisivo nei paesi con competenze decentrate alle regioni. Nel paragrafo 2 esamineremo la struttura complessiva di questa filiera attuativa, mentre nel paragrafo 3 ci concentreremo sulla fase della programmazione strategica e operativa, cercando di capire in quali passaggi si sono registrati i principali ritardi attuativi e quali differenze esistano tra paesi e regioni. Nel paragrafo 4 invece cercheremo di esaminare la fase più operativa, di selezione e attuazione delle domande di finanziamento, con un approfondimento per alcune misure sulla base dei dati esistenti. Nel paragrafo 5, infine, cercheremo di analizzare la proposta della Commissione sulla futura governance della Pac, in particolare il Piano strategico nazionale della Pac e quali risposte fornisca alle problematiche emerse in questo lavoro.

Una filiera complessa

Per capire i fattori che condizionano l’andamento degli interventi per lo sviluppo rurale, occorre ricostruire innanzitutto quali sono i passaggi fondamentali. La filiera organizzativa dello sviluppo rurale, dal momento in cui i regolamenti comunitari sono approvati, è piuttosto lunga e articolata. Si possono distinguere quattro fasi fondamentali (Figura 1): la programmazione strategica, la programmazione operativa, la selezione delle domande di finanziamento, l’attuazione con l’erogazione dei pagamenti. Le fasi sono in sequenza logica e temporale, ma in realtà, in una qualche misura, si possono anche sovrapporre, come vedremo meglio più avanti.
La programmazione strategica coincide con la definizione dei principali obiettivi, generali e specifici, per le politiche di sviluppo rurale e si conclude con l’approvazione formale, prima da parte delle autorità nazionali, poi della Commissione Europea, del documento strategico nazionale nella programmazione 2014-20 (Accordo di Partenariato sui Fondi Sie-AdP)1. Nei paesi a struttura regionalizzata, come il nostro, questa fase si svolge con un’ampia consultazione di amministrazioni regionali e di stakeholder nazionali e regionali: le organizzazioni del mondo agricolo, le associazioni ambientaliste, le rappresentanze di comuni e province, ecc. Questa consultazione è estremamente importante per acquisire un consenso ampio e meditato sulle principali scelte strategiche che il paese deve assumere in merito alle politiche che derivano da tutti i Fondi Strutturali e di Investimento Europei (Sie). Anche il Fondo Europeo per l’agricoltura e lo sviluppo rurale (Feasr) rientra in un unico quadro per tutti i fondi. Questa fase affronta temi rilevanti come l’allocazione delle risorse tra gli 11 obiettivi tematici, tra gli obiettivi specifici dello sviluppo rurale e tra le regioni e province autonome. Riguarda anche i modi di coordinare le diverse politiche, in particolare sviluppo rurale e coesione, ma non solo (si pensi ad esempio a tutto il tema del coordinamento tra politiche europee e politiche nazionali in agricoltura e nell’ambiente). Una delle funzioni principali dell’AdP è, infatti, quella di facilitare il coordinamento degli interventi UE e di promuovere il contributo di tutti i Fondi Sie alla strategia di Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Nelle intenzioni, questa fase, come vedremo meglio più avanti, rappresenta un passaggio molto ambizioso, ma che in realtà si è rivelato molto al di sotto delle aspettative in fatto di obiettivi comuni e modi di coordinamento.
Con l’approvazione dell’AdP diviene possibile, dato il quadro di priorità e l’allocazione delle risorse, definire la programmazione operativa (Psr regionali e, eventualmente, programmi nazionali). La programmazione strategica nazionale non è l’unica fase a condizionare la programmazione operativa. In realtà, nel periodo 2014-2020, la commissione Europea ha condizionato la definizione dei Psr con regolamenti attuativi che entravano nei dettagli della struttura e dei contenuti, definendo persino il modo di rappresentare e catalogare i fabbisogni, i collegamenti tra fabbisogni e obiettivi, e soprattutto la descrizione delle misure di intervento nei minimi particolari. Costruire un Psr non implica solo consultare i principali stakeholder e assicurare un confronto pubblico sulle cose da fare. Significa anche acquisire uno specifico know-how sulle regole comunitarie, che sono cambiate a seguito di ogni riforma che si è succeduta sinora. Questo richiede un certo periodo di apprendimento e di rodaggio delle nuove regole di programmazione, il che implica tempo per acquisire ogni volta il nuovo know-how.

Figura 1 – Principali fasi e attività della filiera organizzativa delle politiche di sviluppo rurale

Fonte: nostra elaborazione

La programmazione strategica e operativa

I fattori che condizionano la programmazione sono numerosi:

• Innanzitutto, i tempi in cui vengono predisposti e approvati i regolamenti generali e quelli attuativi, che nel caso delle politiche di sviluppo rurale assumono una rilevanza decisiva perché precisano contenuti e modalità di redazione dei programmi;
• La complessità, l’articolazione e il grado di dettaglio dei programmi;
• I tempi e l’ampiezza della consultazione pubblica, che, come abbiamo già sottolineato, è un elemento costitutivo della programmazione (sia strategica, sia operativa);
• La capacità tecnico-amministrativa e la visione politica delle autorità nazionali e regionali.

I primi due sono, per gli estensori dei programmi, fattori cosiddetti esogeni, mentre gli altri due hanno a che fare con le risorse endogene (capitale umano e capitale sociale) del paese e della regione. La programmazione 2014-20 presenta diversi elementi di maggiore complessità rispetto a quella 2007-13.
La discussione in Parlamento Europeo e in Consiglio del pacchetto legislativo sullo sviluppo rurale si è svolta in parallelo a quella del Quadro Finanziario Pluriennale (che definisce l’ammontare di risorse per i capitoli di bilancio, incluso quello dello sviluppo rurale). Questa discussione si è conclusa con l’approvazione del pacchetto di regolamenti e del quadro finanziario nel dicembre 2013 (Figura 2), un mese prima dell’avvio del nuovo periodo di programmazione. I regolamenti di attuazione, però, sono stati approvati solo nel luglio 2014, quando la preparazione degli Accordi di Partenariato e dei Psr era già in corso, con ovvi inconvenienti derivanti dalla mancanza di un quadro normativo completo ed esauriente. Questi inconvenienti non si erano invece verificati nel periodo 2007-13, dato che il pacchetto legislativo era stato già confezionato nella seconda metà del 2005 e i regolamenti di attuazione erano sufficientemente noti prima dell’avvio della preparazione dei Psr.
 Gli AdP sono stati presentati e approvati in Europa tra aprile e novembre 2014, mentre i Psr tra aprile 2014 e novembre 2015, così che gli ultimi Psr sono stati approvati quasi alla fine del 2015, ben due anni dopo l’inizio ufficiale della programmazione.

Figura 2 – Tempi di preparazione/approvazione dei regolamenti e dei documenti di programmazione dello sviluppo rurale. Confronto tra due periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020

⁽¹⁾ Dalla proposta della Commissione fino all'approvazione
⁽²⁾ Dall'approvazione del regolamento CE-PE fino all'approvazione del regolamento di attuazione
⁽³⁾ Periodo dalla presentazione del primo Psr fino all'approvazione dell'ultimo Psr
Fonte: European Court of Auditors, 2017b

La fase di consultazione tra la CE e le autorità responsabili dei programmi ha richiesto tempi più lunghi e un’organizzazione più onerosa, sia per la stessa Commissione Europea, sia per i diversi paesi. La Commissione ha creato nel 2012 una task-force per assistere i singoli paesi nella preparazione dei Psr e assicurare un coordinamento interno nella stessa DG-Agri (Eca, 2017b). Nel 2014 ha integrato questa funzione con un “consistency board”, una sorta di comitato con la funzione di assicurare una coerenza generale tra regolamenti e interpretazione degli stessi. Inoltre, mai come in questo periodo, la DG-Agri ha prodotto una consistente quantità di linee-guida sui diversi aspetti della programmazione e dell’interpretazione delle misure di intervento: la Corte dei Conti Europea ha stimato una lista di 35 linee-guida per un totale circa di 1.500 pagine (Eca, 2017b). Per stimolare la condivisione delle regole, lo scambio di informazioni e la comprensione delle novità applicative, la Commissione ha fatto circolare e sottoposto a discussione tutti i testi dei regolamenti applicativi e delle linee-guida prima che fossero definitamente approvati. Si è trattato, in altre parole, di un processo teso a supportare la preparazione dei programmi, in varie forme.
Nonostante questi sforzi, tuttavia, i tempi per l’approvazione dei programmi non sono stati affatto contenuti. Gli stessi regolamenti hanno previsto un tempo limite per la presentazione delle proposte di programma (entro 3 mesi dall’approvazione dell’AdP), per le osservazioni della Commissione (entro 3 mesi dalla presentazione) e per l’approvazione finale (entro 6 mesi dalla presentazione). In realtà, come ha messo in evidenza la Corte dei Conti nella sua analisi di un campione di Psr2, questi tempi non sono stati rispettati. Già nel campione preso in considerazione dalla Corte dei Conti, i tempi limite risultano ampiamente superati (tabella 1): quasi 4 mesi per le prime osservazioni della Commissione e oltre 7 mesi dalle osservazioni CE all’approvazione finale. In totale si possono calcolare 11,3 mesi, quasi il doppio di quanto previsto dal pacchetto legislativo dei Fondi Sie e due mesi in più rispetto alla precedente programmazione 2007-13 per lo stesso campione di Psr.

Tabella 1 – Tempi medi osservati nella preparazione dei Psr (campione Eca di 12 Psr europei)

Fonte: Eca, 2017b

Quindi, non solo si è cominciato più tardi a programmare per via della pubblicazione ritardata dei regolamenti attuativi, ma gli stessi programmi hanno richiesto un maggior lavoro di preparazione e di valutazione da parte sia della Commissione sia delle autorità responsabili nazionali e regionali. La dimensione dei documenti di programmazione è un indicatore immediato, anche se molto grossolano, del lavoro richiesto e del grado di dettaglio con cui i programmi sono stati confezionati: in media circa 800 pagine, contro le 460 della precedente programmazione (campione Eca, 2017b). Come sottolinea giustamente la Corte dei Conti, «la complessità e il volume, uniti all’accresciuto carico amministrativo, comportano il rischio di strutture tecniche eccessivamente focalizzate su aspetti burocratici». E, aggiungeremmo noi, non focalizzate sufficientemente sulla qualità del disegno strategico, che a stento si riesce a riconoscere in 800 e più pagine di Psr.
L’analisi svolta sin qui, supportata anche da lavori come quello della Corte dei Conti Europea, ha consentito di far emergere i problemi generali che hanno caratterizzato la programmazione 2014-20 per lo sviluppo rurale. In realtà, vi sono paesi che ne hanno risentito più di altri, evidenziando una situazione differenziata tra paesi e regioni dell’UE. In questo contesto appare importante comprendere quali performance abbiano caratterizzato le diverse regioni italiane.
Dopo l’approvazione del pacchetto legislativo della riforma dei Fondi SIE (dicembre 2013), la deadline per la presentazione dell’AdP viene fissata nell’aprile 2014. Viene rispettata da tutte le autorità nazionali, che peraltro avevano avviato la preparazione di questo documento già prima dell’approvazione definitiva del pacchetto di riforma (è il caso dell’Italia). Se guardiamo ai tempi di preparazione-approvazione dell’AdP nei vari paesi UE (Figura 3), notiamo che le classiche dicotomie (tra Nord e Sud-Europa oppure tra vecchi e nuovi stati membri) si adattano poco a interpretare le differenze. In media, sono occorsi 227 giorni per l’approvazione dell’AdP 2014-2020, con un folto gruppo di paesi che hanno avuto bisogno di 300 giorni (circa 10 mesi): tra questi l’Italia, il Regno Unito e il Belgio, tutti paesi che devono tener conto di una programmazione di livello regionale piuttosto complessa e spesso conflittuale.

Figura 3 – Tempi di preparazione-approvazione degli Accordi di Partenariato in Europa (n. giorni)

Fonte: nostre elaborazioni su informazioni Commissione Europea

Anche i tempi di preparazione del Psr variano molto da paese a paese e da regione a regione (Figura 4). Per effettuare un confronto con l’Italia, abbiamo preso in considerazione un campione di regioni in paesi a struttura regionalizzata (Spagna, Germania, Regno Unito) o che recentemente hanno optato per Psr regionali (Francia). Nella media nazionale, l’Italia presenta 310 giorni, in una posizione non del tutto sfavorevole rispetto ad altri paesi europei. Colpisce, in particolare, la lunga fase di gestazione delle regioni spagnole (in particolare l’Extremadura con circa 450 giorni) e francesi (in particolare l’Alta Normandia con 475 giorni). Nel caso francese appare ovvio invocare l’impreparazione delle amministrazioni regionali, in un paese con una forte amministrazione centrale che fino al 2013 ha preparato e gestito un unico Psr nazionale. Nel caso spagnolo, invece, vi sono molte analogie con l’Italia, dove le regioni del sud sono tradizionalmente meno efficienti delle altre. Colpisce molto la capacità e l’efficienza degli stati inglesi, in particolare Inghilterra e Scozia, con un tempo tra 100 e 200 giorni, così come anche quella di alcune regioni forti dal punto di vista tecnico-amministrativo, come Catalogna e Baviera.
Se consideriamo la somma di giorni necessari per la preparazione-approvazione sia della programmazione strategica nazionale sia di quella regionale, perveniamo alla quantificazione del tempo complessivo per la traduzione in programmi operativi la riforma dello sviluppo rurale 2014-2020: in Italia si tratta in media di poco più di 600 giorni, mentre bisogna andare in Sassonia, in Baviera o in Inghilterra per avere una riduzione significativa a 350-400 giorni (Figura 5). È difficile dire se una preparazione più rapida dell’AdP abbia concorso a ridurre i tempi della preparazione e approvazione dei Psr, perché ciò che conta, oltre ai tempi, è il contenuto dell’Accordo di Partenariato e la sua efficacia nell’orientare le scelte dei Psr. In paesi come Germania, Francia e Spagna, si è approvato un AdP più “leggero” nei contenuti rispetto a quanto fatto in Italia, perché si è puntato, più che sull’Accordo di Partenariato, sul Quadro Nazionale per lo Sviluppo Rurale (National Framework), un documento di programmazione nazionale, che era opzionale per gli stati membri e in cui sono definite regole di dettaglio per l’applicazione delle misure Psr regionali. In quei paesi, dunque, l’AdP è stato depotenziato in quanto a contenuti e capacità di indirizzo dei Psr, perché si è scelto di adottare uno strumento di programmazione più forte e condizionante.

Figura 4 – Tempi di preparazione-approvazione di un campione di Psr in stati regionalizzati (n. giorni)

Fonte: nostre elaborazioni su informazioni Commissione Europea

Figura 5 – Tempi di preparazione-approvazione in un campione di Accordi di Partenariato e di Psr in stati regionalizzati (n. giorni)

Fonte: nostre elaborazioni su informazioni Commissione Europea

I tempi di preparazione medi italiani nascondono profonde differenze tra regione e regione (Figura 6): vi è infatti una grande variabilità tra un gruppo di testa (Emilia-Romagna, Veneto, Toscana, Bolzano), cui si aggiunge il programma nazionale della Rete Rurale, tutti approvati con un’unica decisione della CE 7 mesi dopo l’AdP (26 maggio 2015) e un nutrito gruppo di coda composto da quasi tutte le regioni meridionali (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sicilia), dal Lazio e dal Psr nazionale, approvati il tra il 13 e il 20 novembre 2015, quasi 11 mesi dopo la chiusura dell’AdP (Figura 6). Il fatto che tante regioni meridionali si collochino nella retroguardia delle regioni italiane nel portare a compimento il loro processo di programmazione si deve a due ragioni: i ritardi accumulati nel precedente periodo 2007-13, che le portano a concentrare le scarse energie nella fase di chiusura di questi programmi, da un lato, e dall’altro la sistematica sottovalutazione dei tempi e delle problematiche da affrontare nella preparazione della nuova fase. A queste due cause si aggiunge anche la minore capacità politica di contrattazione con Bruxelles delle regioni meridionali, derivante sia dalla debolezza delle proposte presentate sia dalla tendenza a ripetere le scelte passate, con timidi tentativi di innovazione. Tutto ciò si traduce, in poche parole, in una debolezza politica che incide molto nelle dinamiche del negoziato tra regioni e CE.

Figura 6 – Tempi di preparazione-approvazione dei Psr in Italia (n. giorni)

Fonte: nostre elaborazioni su informazioni Commissione Europea

La fase attuativa

In questa fase, in realtà poco esplorata negli studi di economia e politica agraria e persino nelle valutazioni ex-post dei programmi, si manifestano difficoltà e lentezze attuative che vanno ricondotte a due grandi categorie di fattori: a) problemi di efficienza della pubblica amministrazione regionale; b) problemi legati alla capacità di investimento e, più in generale, di risposta agli incentivi delle imprese agricole.
Nella prima categoria rientrano fattori quali le modalità di diffusione delle informazioni ai potenziali beneficiari, le maggiori o minori difficoltà applicative legate ai criteri di selezione, le caratteristiche del bando/avviso, l’efficienza tecnico-amministrativa nella selezione e nella definizione della graduatoria dei beneficiari, ecc. Nella seconda categoria invece rientrano fattori più legati alla capacità dei potenziali beneficiari di concorrere alla selezione, di cofinanziare l’investimento, di accedere a prestiti bancari, di presentare una domanda di finanziamento coerente con il bando e con i criteri selettivi che ne stanno alla base.
Molti di questi fattori, ma soprattutto quelli del primo tipo, si riflettono negativamente sulla durata della fase di selezione e approvazione delle graduatorie per le singole misure. In questo campo le indagini sistematiche e di ampio respiro, capaci di coprire più misure del Psr, sono veramente rare e comunque piuttosto datate (Ismea, 2005). Qui prenderemo in considerazione due tra le misure più importanti, quella di sostegno agli investimenti aziendali e quella per la trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli. Sfortunatamente, il campo di osservazione è limitato ad un certo numero di regioni, scelte essenzialmente sulla base dell’esistenza di un dato attendibile e comparabile nelle due programmazioni 2000-2006 e 2007-20133 (Tabella 2). Per il periodo 2000-2006 si fa riferimento alle regioni per cui esiste il dato nell’indagine Ismea del 2005, mentre per il 2007-2013 si è fatta una ricognizione nelle stesse regioni con un progetto della Rete Rurale Nazionale 2014-2020.
Il confronto tra i due periodi mette in evidenza una perdita notevole di efficienza nella valutazione delle domande e nell’approvazione delle graduatorie di entrambi i tipi di investimento: per gli investimenti aziendali addirittura i tempi si triplicano (nel 2000-2006 occorrevano circa 5,5 mesi per approvare i progetti, nel 2007-2013 ne occorrono quasi 15), mentre per i progetti di trasformazione e commercializzazione quasi raddoppiano. La numerosità delle domande da parte delle aziende agricole gioca certamente un ruolo negativo, mentre nel caso degli impianti di trasformazione le domande di finanziamento sono meno numerose. La variabilità tra le regioni del campione aumenta da un periodo all’altro, il che vuol dire che oltre al dilatarsi dei tempi, si accresce anche la differenza tra regioni più efficienti e regioni meno efficienti. La copertura territoriale del campione di regioni è tuttavia troppo limitata dalla disponibilità di dati per stabilire cluster di regioni sulla base dell’efficienza.
Vi sono tre motivi alla base del declino di efficienza nella selezione delle domande in Italia. In primo luogo, il fatto che nel periodo 2007-2013 l’interesse delle imprese per gli incentivi agli investimenti sia venuto meno per la crisi economica, che ha duramente messo alla prova la loro capacità di apportare la quota di co-finanziamento privato, il che ha avuto un effetto depressivo anche sul ricorso alle politiche pubbliche. In parte per la caduta della domanda di investimento, le amministrazioni regionali hanno in molti casi prorogato la scadenza dei bandi per consentire alle imprese più tempo per partecipare alla selezione e quindi non far fallire il bando. Un terzo motivo sta nella proliferazione di norme e criteri di selezione che le amministrazioni regionali introducono nell’applicazione delle misure, in aggiunta o in applicazione a regole generali stabilite dal pacchetto legislativo comunitario. Questo tema è stato posto con forza anche in studi sul carico amministrativo delle politiche comunitarie nei vari paesi (EC, 2016) e rappresenta un forte fattore di peggioramento della complessità amministrativa in un paese come l’Italia, caratterizzato dalla produzione di normative alquanto differenziate tra regione e regione, spesso non giustificate minimamente da fabbisogni territoriali specifici o da strategie territoriali. Di qui l’emergere di ricorsi che bloccano le procedure di selezione e/o di approvazione delle graduatorie da parte dei tribunali amministrativi regionali, che generano ovviamente forti ritardi attuativi. Il problema che si pone non è se utilizzare o meno i margini di flessibilità dei regolamenti per tarare meglio le politiche di sviluppo rurale nei diversi territori, ma è la capacità amministrativa di gestire appropriatamente questa flessibilità, senza sovraccaricare la debole macchina amministrativa regionale.

Tabella 2 – Tempi medi (n. mesi) tra la presentazione delle domande e l’approvazione della graduatoria dei progetti nelle programmazioni 2000-2006 e 2007-2013

⁽¹⁾ regioni campione: Abruzzo, Basilicata, Calabria, Marche, Molise
⁽²⁾ regioni campione: Abruzzo, Basilicata, Emilia-Romagna, Marche, Puglia, Sardegna, Sicilia
Fonte: Ismea, 2005 per il periodo 2000-2006. Nostre elaborazioni su dati Rete Rurale Nazionale per il periodo 2007-2013

La filiera organizzativa nella Comunicazione della Commissione per la riforma post 2020

In questo lavoro abbiamo cercato di esaminare i diversi fattori che influenzano l’attuazione delle politiche di sviluppo rurale in ciascun paese. Abbiamo altresì concentrato l’attenzione non su un generico contesto istituzionale, ma in particolare su quei paesi, come l’Italia, con un forte decentramento della programmazione e attuazione nelle regioni. Si è cercato di evidenziare, in questo contesto, quanto sia articolata la filiera organizzativa legata a queste politiche, a partire dalla programmazione strategica, passando per quella operativa e poi per le fasi più propriamente attuative.
L’analisi condotta in questo lavoro ha cercato di mettere in evidenza come le politiche di sviluppo rurale non richiedano una riforma radicale, che riveda profondamente i meccanismi di funzionamento. Sarebbe necessaria invece un’azione combinata di revisione di alcuni aspetti per semplificarne l’applicazione, unita ad un forte impulso da parte della Commissione Europea per far funzionare meglio i meccanismi esistenti.
Gli aspetti da rivedere attengono all’eccessivo dettaglio con cui devono essere predisposti i programmi nazionali e regionali, soprattutto per ciò che riguarda la programmazione operativa. I Psr dovrebbero migliorare nella definizione dei risultati da raggiungere e nella concentrazione finanziaria e territoriale, perché dopo la riforma del 2013 sono divenuti una compilazione di misure e sottomisure senza alcun aggancio alla strategia complessiva. Meno dettaglio e più attenzione alla costruzione di una strategia coerente e mirata, con un serio sforzo alla quantificazione dei risultati da raggiungere: questo dovrebbe essere il principio chiave secondo cui riformare la programmazione dello sviluppo rurale. Inoltre, gli interventi da inserire nel Psr dovrebbero essere lasciati alla scelta del programmatore (nazionale e regionale) con una maggiore margine di libertà per individuare politiche realmente innovative, senza vincoli da parte del livello comunitario, se non quelli molto ampi di grandi categorie di misure di intervento. Infine le regole di funzionamento dei vari Fondi Sie dovrebbero essere rese realmente omogenee, per facilitarne un uso combinato nei diversi territori. Si tratta, come si può notare, di una proposta di riforma molto leggera, attenta ad introdurre pochi cambiamenti significativi, ma senza alterare l’impianto complessivo delle politiche di sviluppo rurale.
Un’azione più decisiva, invece, dovrebbe essere impressa dalla Commissione Europea per far funzionare meglio la macchina della programmazione e della gestione degli interventi, attraverso:

• un avvio tempestivo della nuova fase di programmazione, con l’introduzione, qualora necessario, di una maggiore flessibilità nel periodo transitorio tra la fine del periodo precedente e l’inizio del nuovo;
• un rafforzamento della capacità amministrativa delle strutture di programmazione e gestione, attraverso un programma straordinario di formazione e scambio di esperienze, al di fuori dei classici schemi dell’assistenza tecnica ai programmi, che di fatto si traducono semplicemente nel reclutamento di manodopera precaria e/o consulenze che non rappresentano una fonte di cambiamento strutturale e di capitale umano per la pubblica amministrazione;
• un potenziamento della capacità progettuale locale che consenta di migliorare l’informazione, la preparazione dei progetti e l’aggregazione dei soggetti in forme di partnership territoriali, come quelle introdotte nella riforma del 2013 (partnership per l’innovazione, progetti pilota, forme cooperative) o nelle riforme precedenti (progetti di filiera, gruppi di azione locale). L’esperienza acquisita negli ultimi anni ha messo in evidenza la difficoltà del tessuto locale di costituire partnership realmente innovative e, comunque, emerge sempre la tendenza, in una parte consistente delle proposte locali, a considerare queste nuove forme di aggregazione come espedienti strumentali per intercettare fondi pubblici. Pertanto, la ricerca di innovazione va sollecitata con cura, seguendo la costruzione dei progetti locali con forme di supporto pubblico diverse da quelle del tradizionale controllo amministrativo.

La proposta di riforma che viene presentata dalla Comunicazione CE sulla Pac post 2020 va molto limitatamente in questa direzione. Innanzitutto occorre rilevare che essa stravolge totalmente l’impianto creato sinora, in quanto introduce un Piano Strategico per tutta la Pac e non più soltanto per il secondo pilastro, che finalizzi l’utilizzazione di tutti gli strumenti disponibili (primo e secondo pilastro) al perseguimento di obiettivi comuni, dimostrabili e quantificabili, in una logica di programmazione pluriennale. Va precisato però che il testo della Comunicazione è piuttosto generico sullo strumento Piano Strategico. Dalle varie presentazioni che la Commissione ha fatto sinora si riesce a comprendere che: a) si tratta di un piano nazionale; b) non sono necessari piani regionali o piani di sviluppo rurale, e comunque l’organizzazione della programmazione in uno stato regionalizzato diventa un affare interno al singolo paese; c) la definizione operativa delle misure, almeno per ciò che riguarda lo sviluppo rurale, non sarà affidata a regolamenti attuativi e/o linee guida della Commissione, ma sarà una responsabilità del singolo stato membro. Sul piano della semplificazione della gestione, inoltre, la proposta prevede l’abbandono della verifica dei singoli interventi per passare alla verifica dei risultati, con una conseguente forte semplificazione dei controlli amministrativi e finanziari. Si tratta di un cambio sostanziale della governance nazionale della Pac, in quanto:

• si riporta fortemente al centro la barra del governo della Pac, dopo decenni di forte spinta alla responsabilizzazione delle istituzioni regionali di governo;
• si presuppone una forte capacità di coordinamento e gestione delle politiche a livello dell’amministrazione centrale, dando per scontato (o non interessandosi per nulla) che il livello centrale sia capace di reggere efficacemente il carico di nuove responsabilità, comprese quelle di mediare tra le spinte delle diverse regioni e di indirizzare con successo le strategie regionali;
• si finisce per mettere insieme politiche che, dentro la Pac, sono andate avanti in modo quasi indipendente e senza una strategia comune, ipotizzando che l’operazione di coordinare primo e secondo pilastro, subordinandoli al perseguimento di obiettivi comuni, sia un’operazione semplice e non una sfida molto complicata.

 In conclusione ciò che sembra emergere dalla proposta della CE è una nuova architettura che, a nostro parere, introduce nuovi elementi di complessità (un Piano strategico di tutta la Pac) senza fornire orientamenti concreti su come risolvere le problematiche che sono emerse nel corso di questi anni, in particolare nel periodo 2014-2020. Lo scenario che questa Comunicazione prefigura sembra essere quello di un passo indietro della Commissione Europea dalla programmazione dello sviluppo rurale (e non solo), per porre agli Stati membri una sfida ancora più alta: combinare politiche che sinora hanno marciato (anche per responsabilità della stessa CE) separatamente. La perplessità principale è se gli Stati membri siano realmente capaci di raccogliere questa sfida e mettere in campo una Pac più efficiente ed efficace.  

Riferimenti bibliografici

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• 1. Nella programmazione 2007-13 il documento che definiva la programmazione strategica si chiamava Piano Strategico Nazionale e riguardava solo il Feasr.
• 2. Il campione Eca comprende Belgio (Wallonia), Germania (Baden Württemberg), Irlanda, Grecia, Spagna (La Rioja), Francia (Lorraine), Italia (Campania), Austria, Polonia, Romania, Danimarca and Regno Unito (Inghilterra). In realtà il campione comprende casi in prevalenza virtuosi e sottostima le reali difficoltà incontrate dai Psr.
• 3. Per la programmazione 2014-2020 non esiste ancora una base dati consolidata, che consente di esplorare le differenze tra misure e regioni. La Rete Rurale italiana ha messo a punto da alcuni mesi un data base completo e riferito a tutte le regioni italiane, che contiene informazioni sui singoli bandi per regione e per misura, ma purtroppo no va oltre la scadenza del bando, per fornire informazioni su graduatorie, tempi, ecc. Si veda in proposito il sito della Rete Rurale: [link]. Ciò implica la necessità di una ricerca sistematica e di ampio respiro sull’esito dei bandi ben oltre la loro pubblicazione.