Le linee di indirizzo generale della Regione Piemonte per il PSR 2007-2013

L’adozione da parte della Giunta regionale del Piemonte delle Linee di indirizzo generale per la predisposizione del Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013 (Documento strategico regionale, Dsr), quale contributo della Regione Piemonte al Piano Strategico Nazionale (Psn), costituisce un atto politico importante nel percorso di definizione del nuovo periodo di programmazione ed un interessante elemento di verifica della congruenza fra indirizzi regionali e nazionali. Il documento si compone di 4 capitoli:

• analisi di contesto;
• obiettivi per la strategia regionale del nuovo Psr;
• integrazione programmatica, ovvero gli orientamenti su integrazioni e sinergie possibili tra Feasr, altri Fondi (Fesr, Fse, Fep) e programmi nazionale e regionali;
• problematica della governance del Psr.

Nell’analisi di contesto si evidenzia come negli ultimi anni il quadro economico sia diventato più critico. La produzione alimentare, tendenzialmente anticiclica, evidenzia anche in Italia numerosi segnali di difficoltà legati alla riduzione del potere d’acquisto di fasce ampie di consumatori, alla maggiore aggressività dei nuovi competitori esteri, tanto per le commodities, tuttora prevalenti nella produzione regionale, quanto per i prodotti tipici e di qualità (vini, formaggi, ecc.), qui ben presenti. Inoltre la grande distribuzione, molto sviluppata nella regione, ha un ruolo predominante rispetto agli altri attori nel dirigere il ciclo produzione-consumo per i beni a larga diffusione. Viceversa i temi della sicurezza alimentare e l’apprezzamento del territorio da parte dei consumatori costituiscono altrettante opportunità per i prodotti agroalimentari regionali.
L’agricoltura regionale è considerata come componente del sistema agroalimentare nel suo complesso e delle sue filiere, dato che le interrelazioni tra produzioni primarie, agroindustria e distribuzione sono sempre più strutturate, per quanto si noti una certa carenza di integrazione orizzontale e verticale in alcune filiere. L’aggregato del settore primario e dell’industria alimentare produce in Piemonte quasi il 5% del valore aggiunto regionale; al solo settore primario spetta il 2,2%, valori in linea con la media nazionale.
Sotto il profilo sociale, le Linee di indirizzo dedicano particolare attenzione al tema dell’elevata incidenza dei conduttori di età avanzata; quindi la questione del ricambio generazionale e della successione appare come un fattore critico. Sotto il profilo territoriale il Dsr individua, a fini di programmazione, tre grandi categorie di sistema locale, che peraltro corrispondono a quelle indicate dal Psn:

• aree ad alta densità insediativa (zone urbane e periurbane), dove permangono forme agricole vitali ma in crescente contrasto con i processi di urbanizzazione (dette aree sono collocate nell’area metropolitana torinese e nelle vicinanze dei principali nuclei insediativi del Piemonte);
• contesti ad elevata specializzazione agricola e agroindustriale dove sono concentrate le maggiori filiere agroalimentari territoriali, talora con caratteri di tipo distrettuale (tali aree sono generalmente collocate in pianura, con la sostanziale eccezione dell’area vitivinicola composta dalle Langhe e dalla porzione meridionale del Monferrato);
• territori rurali propriamente detti, tendenzialmente despecializzati ma ancora marcatamente segnati dalla matrice agricola e forestale (tali territori, spesso di difficile accessibilità, interstiziali rispetto ai principali poli di sviluppo della regione, registrano un diffuso malessere demografico ed uno scorso dinamismo, ma, tuttavia, custodiscono un ricco patrimonio locale, che può rappresentare una solida leva di sviluppo).

Il Dsr ipotizza due scenari evolutivi per il sistema agroalimentare e rurale piemontese: la deriva inerziale, che avrebbe luogo nel caso in cui prevalesse un orientamento di difesa degli equilibri e dei metodi di intervento del passato; il rilancio di sistema (dematurity), nel quale si reagisce alla situazione di possibile declino attraverso una riqualificazione e riorganizzazione diffusa. Tale scenario si caratterizza con il riposizionamento verso l’alto dell’offerta (sia delle filiere agroalimentari che dei sistemi territoriali) per costruire maggiore valore attraverso innovazione, diversificazione produttiva e valorizzazione del patrimonio locale, accompagnati da interventi sul fronte organizzativo.
Gli obiettivi e strategie di intervento del PSR 2007-13, in linea con gli orientamenti europei (strategie di Lisbona e Göteborg) e nazionali (bozza del Psn), sono indicati come segue:

• sostenere le imprese agricole verso l’aumento della competitività settoriale e l’apertura ai mercati, attraverso l’introduzione di innovazioni di prodotto, processo e organizzative (lungo tutti i segmenti e a favore di tutti i componenti delle filiere);
• sostenere la competitività multisettoriale espressa dalla multifunzionalità, per rispondere alle nuove e crescenti richieste da parte della popolazione urbana di prodotti della ruralità e di servizi di manutenzione ambientale;
• consolidare e sviluppare i sistemi locali agricoli ed agroalimentari, cioè filiere e distretti agroalimentari (anche in attuazione della legge regionale sull’istituzione dei distretti rurali e agricoli di qualità), ma più in generale integrando in tutte le politiche di settore, l’orientamento alla costituzione e allo sviluppo di relazioni di filiera e di distretto;
• integrare l’agricoltura nelle economie locali delle aree rurali, migliorare la qualità ambientale e paesaggistica nonché l’attrattività degli agroecosistemi;
• ridurre ulteriormente l’impatto ambientale delle tecniche agricole, di allevamento e di trasformazione dei prodotti;
• promuovere la diversificazione delle attività economiche nelle zone rurali, in specie di quelle marginali;
• elevare la qualità della vita delle popolazioni rurali.

La strategia di intervento del Psr 2007-2013 vuole ispirarsi ai principi consolidati dello sviluppo rurale (approccio integrato, diversificazione delle attività economiche, ecc.), ai canoni della pianificazione strategica ed ai criteri della qualità della spesa (selezione delle misure e loro concentrazione settoriale e territoriale, selettività dei progetti singoli e collettivi, ricerca di equità, efficienza ed efficacia). Ora, proprio la necessità di concentrazione degli interventi e di integrazione degli strumenti affermata a più riprese dall’Unione Europea e le conclusioni riportate nella parte analitica riferita alla situazione piemontese, conducono il Dsr all’opportunità di individuare modalità innovative di applicazione del Psr 2007-2013, basate in primo luogo su Programmi finalizzati.
Il Programma finalizzato è costituito da più misure integrate da un punto di vista funzionale, spaziale e temporale, appartenenti anche a più assi ed è orientato alla soluzione di un problema specifico, che può avere carattere: di sistema, sia di tipo settoriale (filiere) che di tipo territoriale (distretti, aree rurali, aree periurbane, aree a elevata valenza naturalistico-paesaggistica); tematico, generalmente di tipo trasversale rispetto a filiere e sistemi territoriali e di carattere strumentale (programmi volti a favorire il ricambio generazionale, programmi a favore dell’associazionismo e della cooperazione, programmi di qualificazione e modernizzazione dei servizi di assistenza agricola ecc.).
L’elaborazione dei Programmi finalizzati avviene in due fasi: l’individuazione della strategia in appositi partenariati di concezione (a coordinamento regionale nel caso dei tavoli di filiera e dei programmi tematici e a coordinamento provinciale nel caso di programmi di tipo territoriale) e la successiva individuazione di strumenti e mezzi finanziari (con possibile integrazione di fondi comunitari, nazionali e regionali).
Per quanto riguarda il settore forestale, a livello territoriale gli obiettivi strategici sono così suddivisi: gestione sostenibile delle aree forestali, valorizzando quindi gli aspetti economici ma soprattutto quelli ambientali, oggi riconosciuti soltanto a livello vincolistico e non in modo premiante; incentivazione delle produzioni forestali nelle aree agricole, con la duplice finalità di diversificazione delle attività (produzione di legname di pregio e di biomassa per la produzione di energia) e di miglioramento ambientale (fissazione della CO2, ricostruzione delle reti ecologiche, ecc.).
A livello di strategia operativa si potrà agire sia tramite interventi “mirati”, a bando o a regia, sia attraverso la messa a punto di programmi finalizzati all’interno dei quali attivare e coordinare le varie iniziative.
Il Dsr contiene anche orientamenti sulla ripartizione delle risorse comunitarie (Feasr) fra i tre assi. All’asse 1 “Miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale” sarà destinata il 42/44% (rispetto al 33,5% del presente periodo di programmazione); all’asse 2 “Miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale” con maggiore finalizzazione della promozione dell’utilizzazione sostenibile dei terreni agricoli, una quota dell’assegnazione Feasr di circa il 42/44% (ora il 59%); all’asse 3 “Qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia rurale” sarà destinata la quota minima prevista dal regolamento CE n.1698/2005, pari al 10% dell’assegnazione Feasr (ora il 3,5%). Si prevede, infine, una dotazione dell’asse 4 – Leader pari ad un massimo del 7% delle risorse Feasr, di cui un 5% proveniente dall’asse 3 ed un 2% proveniente complessivamente dagli assi 1 e 2.
Il Dsr prevede meccanismi per l’integrazione del Psr 2007-2013 con gli altri documenti regionali di programmazione cofinanziati dai Fondi strutturali europei, anche nell’ambito dell’Accordo di programma quadro per la promozione dei programmi integrati di sviluppo locale, strumento attuativo dell’intesa istituzionale di programma sottoscritta il 22 marzo 2000 dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Presidente della Regione Piemonte. In quest’ultimo, fra gli interventi oggetto di cofinanziamento è compresa l’elaborazione di programmi integrati di sviluppo locale sul tema della “valorizzazione della filiera agro-alimentare, con particolare attenzione alla tracciabilità, identificazione e commercializzazione dei prodotti”. Infine, il Dsr considera le possibili integrazioni tra Psr e Fse, Fep, Piano Irriguo Nazionale, contratti di programma in agricoltura, altre politiche regionali e con gli interventi rivolti al credito ed alla ricerca.
In conclusione, si può affermare che le Linee di indirizzo costituiscono un importante passo in direzione del Psr 2007-13, che la Regione Piemonte ritiene di poter notificare entro il 30 giugno 2006 alla Commissione europea.
Ora, rispetto al nuovo Psr della Regione Piemonte, come ragionevolmente per i Psr di altre Regioni, si pongono il problema della scelta che la Regione Piemonte, in concertazione con enti locali e forze sociali, prenderà in ordine agli scenari evolutivi del sistema agroalimentare e rurale piemontese, cui conseguono modelli di intervento pubblico ampiamente diversificati (uno, per così dire, tradizionale ed uno innovativo, che privilegia l’approccio integrato) e per i quali possono essere avanzate ragioni a favore e contrarie.
Il Psn, nella versione del dicembre 2005, sembra scegliere un modello per così dire avanzato, costituito da pacchetti di misure per insediamenti giovani, qualità, ecc., da progetti di filiera, strumenti di integrazione verticale, da programmi di profilo territoriale. L’indirizzo del documento piemontese appare in sintonia con gli orientamenti del Psn ed alla forte enfasi che in esso viene data alla necessità di un approccio integrato. Forse anche dal dialogo tra Dsr e Psn, nonché tra Psr ed i Programmi operativi regionali di Fondi diversi dal Feasr, deriveranno elementi di approfondimento e confronto che porteranno la Regione Piemonte a scegliere con gli altri attori istituzionali e sociali il modello adeguato di intervento del Psr 2007-13.