La politica della UE per l’aggregazione delle imprese agroalimentari

Introduzione

Venendo meno il diretto intervento della UE nel sostegno e nella difesa dei prezzi dei prodotti agricoli già con la riforma Fischler del 2003, la vera novità delle linee di politica agraria proposte dalla Commissione Europea per il periodo 2014-2020 è quella di affidare il sostegno e la stabilizzazione del reddito a tre strumenti1 già ben noti alla politica agraria: l’organizzazione dell’offerta, attraverso la concentrazione delle imprese in Organizzazioni di produttori (OP) diffuse in tutti i comparti, le Organizzazioni interprofessionali (OI) per regolare i rapporti all’interno della filiera e la contrattualizzazione. Quest’ultima misura consiste nella formalizzazione in contratti scritti dei negozi di scambio e nella regolazione dei rapporti di filiera attraverso l’estensione, per intervento dello Stato, dei contratti conclusi a livello interprofessionale a tutti gli operatori interessati, quando trovino il consenso, in organi democratici di rappresentanza, come le OP e le OI, della maggioranza degli operatori presenti nel territorio di riferimento (Danel et al., 2012).
I nuovi strumenti che la Commissione propone perché l’agricoltura europea possa vincere la competizione sul mercato globale non sono certamente i fondi messi a disposizione per gli aiuti al reddito o per gli interventi strutturali, che invece diminuiscono; né si vedono grandi novità nelle misure della politica di sviluppo rurale tarata, in gran parte, sulle politiche precedenti; né sulle politiche per la qualità, vero plus della produzione alimentare europea, che aggiungono ben poco alla normativa già vigente. Le vere proposte innovative della riforma della Pac per il periodo 2014-2020 sono contenute dall’art. 106 in poi del progetto di Ocm Unica, appunto la proposta di regolamento Com(2011) 626 definitivo, che modificano la posizione della Commissione Europea rispetto allo strumento dell’aggregazione, precedentemente promossa e sostenuta entro gli stretti limiti di alcune Ocm (luppolo, pomodoro, semi oleosi, ortofrutta, olio) e del rispetto delle norme sulla concorrenza, mentre ora le Organizzazioni di produttori (OP) e le Organizzazioni interprofessionali (OI) vengono estese a tutti i settori. E non più, prevalentemente come tramite per l’erogazione di aiuti comunitari, come sono state usate in gran parte degli Stati Membri (l’esempio più evidente sono i Programmi Operativi2 delle OP dell’ortofrutta), ma perché siano strumento per l’organizzazione dell’offerta, per disciplinare il funzionamento del mercato e per aumentare il potere contrattuale degli agricoltori.

Caratteri e ruolo delle OP e delle OI nella nuova Pac

Le OP e anche le OI, proprio perché già previste dalla regolamentazione nell’ambito di alcune Ocm sono già presenti e disciplinate anche dalle legislazioni nazionali di molti Stati Membri della UE.
Come si può leggere in un Rapporto del Ministero dell’Agricoltura Francese (Malpel et al., 2012) nelle OP si associano i produttori agricoli per concentrare e organizzare la commercializzazione dei loro prodotti ottenendo assistenza tecnica, disponibilità di strutture per il condizionamento, sostegno alla promozione e alla valorizzazione del prodotto. Le condizioni, che devono essere rispettate da queste forme associative per ottenere il riconoscimento di OP da parte dello Stato membro, sono: (a) raggiungere una dimensione economica adeguata per realizzare la concentrazione dell’offerta sul mercato di riferimento; (b) assicurare la programmazione dell’offerta in relazione all’andamento della domanda; (c) rispettare le norme sulla concorrenza, vale a dire le OP non possono raggiungere una posizione dominate sul mercato; (d) l’impegno dei soci di commercializzare in comune attraverso l’OP parte prevalente e definita della loro produzione; (e) ispirare la loro attività e quella dei soci a criteri di sostenibilità ambientale. Nel Rapporto si sottolinea che le OP non devono essere confuse con le cooperative, altro strumento societario per concentrare e organizzare l’offerta dei produttori, perché le stesse cooperative possono essere riconosciute come OP, se lo richiedono e ne abbiano le caratteristiche, e una volta diventate OP ne acquisiscono le funzioni che consentono loro di estendere, con il consenso dello Stato, ai non soci attivi nello stesso territorio le regole di commercializzazione dirette alla loro base sociale.
Elementi necessari per la nascita e lo sviluppo di Organizzazioni interprofessionali (OI) secondo Rio e Nefussi (2001) sono: la presenza di operatori che esercitano professionalmente delle attività legate tra loro nell’ambito di una filiera, che trattano lo stesso prodotto (o una famiglia di prodotti omogenei) in un territorio definito (regione o nazione), che elaborano delle strategie comuni a partire da una volontà democraticamente espressa e che beneficiano, per questo motivo, di un’ampia delega di poteri da parte dell’Autorità pubblica. Gli stessi autori precisano, che l’adesione individuale ad organismi interprofessionali non è possibile, perché si tratta di una organizzazione di filiera che riunisce più forme associative tra operatori che ne rappresentano verticalmente le diverse fasi.
Coronel e Liagre (2006) definiscono, a loro volta, l’interprofessione come un organismo privato, riconosciuto dallo Stato, che raggruppa gli operatori a monte e a valle di una stessa filiera, con l’obiettivo di elaborare delle scelte di politica contrattuale che, garantendo equità di rapporti tra i membri, permettono di sviluppare le performance della filiera e di difendere i suoi interessi.
Nella definizione di Rio e Nefussi l’elemento più interessante, e assente in quella di Coronel e Liagre, è il riferimento al territorio come fattore essenziale per la costituzione di una Organizzazione interprofessionale, che deriva certamente dalla dimensione e dai legami di filiera che uniscono i diversi soggetti rappresentati, ma che è un riferimento necessario anche per dare concretezza alla delega di poteri concessi dalla pubblica Autorità che consente di estendere agli operatori non membri, ma attivi nello stesso territorio, le regole di politica contrattuale stipulate all’interno dell’organizzazione. Ne deriva che l’Organizzazione interprofessionale, pur riconosciuta dallo Stato, resta una istituzione di diritto privato, che esercita, grazie all’estensione concessa ai provvedimenti discendenti dagli accordi interprofessionali, un potere regolamentare avente valenza di diritto pubblico.
Attraverso gli accordi interprofessionali si concretizza la strategia comune decisa dai diversi partners della filiera, assumendo la natura di contratti collettivi destinati a regolare i comportamenti dei partecipanti nelle rispettive imprese e sul mercato per raggiungere gli obiettivi che l’interprofessione si propone. L’accordo interprofessionale rappresenta, infatti, lo strumento di pilotaggio dei rapporti di filiera imponendo una organizzazione gerarchica alla stessa, subordinata alla convenzione collettiva di cui l’accordo è espressione (Coronel et al, 2006).
Su queste basi, l’economia contrattuale interprofessionale (Valceschini, 1993) non può essere ridotta a un contratto destinato semplicemente a ridurre l’incertezza dei rapporti tra le parti, ma diventa una convenzione destinata a “creare valore” grazie al comportamento cooperativo indotto tra gli attori delle diverse fasi che possono così ripartirsi la “quasi-rendita” che il loro stesso comportamento crea3.
Se, come scrivono Perrier-Cornet e Sylvander (2000), le filiere Doc4 possono essere analizzate come dei processi di cooperazione economica su un territorio dato tra operatori che si organizzano ed elaborano delle regole condivise in vista di ottenere un vantaggio concorrenziale collettivo5, di cui ciascuno beneficerà anche individualmente, si comprende perché alcuni casi di successo dell’organizzazione di filiera in OP e in OI riguardino prodotti a denominazione e/o tipici. La denominazione di un prodotto (Dop, Igp, ecc.) è, infatti, il riconoscimento del diritto di proprietà collettiva di coloro che ne sono depositari nella filiera in base all’origine (territorio) e alla tradizione formatasi nel tempo di pratiche produttive per realizzarlo e tale proprietà non può che essere gestita collettivamente, per cui l’interprofessione sembra la migliore risposta in termini di struttura organizzativa (Giacomini et al., 2012b).
In questo caso, la difesa degli interessi di tutti gli operatori della filiera, uno dei compiti dell’interprofessione, si traduce, tra l’altro, nella costruzione di “barriere all’entrata” a difesa della proprietà collettiva del prodotto alimentare6 che ha ottenuto la denominazione, da cui deriva la quasi-rendita di monopolio7, in senso marshalliano, che gli operatori della filiera intendono mantenere e dividersi attraverso accordi condivisi, che non possono che assumere la natura di accordi interprofessionali.
Analizzando le filiere di prodotti a denominazione (Dop, Igp, ecc.) dal punto di vista della struttura organizzativa, Perrier-Cornet e Sylvander (2000) la collocano, in accordo con Williamson (1991), tra le forme organizzative ibride8, in quanto basate sulla cooperazione tra operatori della filiera, definita da relazioni contrattuali a lungo termine, che non intaccano la loro autonomia e i rispettivi diritti di proprietà. Nelle forme ibride, le relazioni tra le parti sono regolate, meglio “governate” secondo Williamson, dal principio di autorità, trasferendo parte dei poteri di decisione a una istituzione terza9. In conclusione, si può affermare che le forme ibride svolgono una funzione di mediazione tra il mercato e l’organizzazione integrata delle imprese che hanno affidato ad essa la governance di interessi collettivi risultato del sistema di relazioni sviluppatesi nel territorio ove queste operano.
Nel caso dei prodotti a denominazione, ma in genere in tutte le filiere dove l’organizzazione dei diversi soggetti risponde all’obiettivo di dar vita a una governance capace promuovere e difendere interessi collettivi, l’istituzione terza a cui vengono delegati questi poteri, come osservano Perrier-Cornet e Sylvander, potrebbe essere, appunto, l’Organizzazione interprofessionale (OI). Questa istituzione terza, oltre a svolgere nell’area di riferimento una funzione di mediazione tra gli operatori delle diverse fasi, orienta la programmazione della produzione per qualità e quantità, produce flussi di informazioni sui comportamenti delle imprese della filiera e sugli andamenti di mercato, sviluppa collaborazioni sul piano commerciale, tutela gli interessi della filiera nei confronti delle Istituzioni pubbliche e dei competitors e può attivare meccanismi di protezione all’entrata.
Le relazioni tra le imprese della filiera si concretizzano, quindi, in rapporti contrattuali che trovano il punto di riferimento e di mediazione in accordi interprofessionali che rappresentano il cuore dell’attività delle OI e assumono la natura di contratti collettivi, che possono intervenire sull’adeguamento dell’offerta alla domanda, sulle condizioni di vendita attraverso la definizione di contratti tipo, sui criteri e sulle procedure di controllo della qualità, sulla raccolta e sul trasferimento di informazioni relative all’andamento del mercato, sulla promozione e valorizzazione dei prodotti interessati.
Gli accordi interprofessionali sono destinati a regolare anche forme di agricoltura contrattuale risultato di rapporti di integrazione tra singole imprese agricole e industrie agroalimentari o imprese della grande distribuzione alimentare che agiscono spesso in posizione dominante rispetto alle prime (Eaton et al., 2002, Bijman,2008, Vavra, 2009).
In ogni caso, i rapporti di scambio tra imprese sono regolati da contratti formali o informali, ma l’interesse collettivo implicito nelle relazioni di filiera, tanto più se rafforzate dalla prossimità geografica delle imprese partecipanti, spinge queste ad organizzarsi e ad adottare regole di comportamento che, pur nella autonomia di ogni singola impresa, trovano riferimento in una autorità esterna di tipo “ibrido” da esse stesse espressa, quale potrebbe essere, appunto, l’Organizzazione interprofessionale (OI).
Par esemplificare, la Commissione Europea, intervenendo recentemente per evitare che si ripeta la crisi del mercato del latte del 2009, rileva nel Reg. n. 261/201210 che l’uso di contratti formali scritti contribuisce a rafforzare la responsabilità degli operatori della filiera e ad accrescere la consapevolezza dell’importanza dei segnali del mercato, a migliorare la trasmissione dei prezzi e ad adeguare l’offerta alla domanda, nonché a contribuire a evitare pratiche commerciali sleali. Per assicurare un equo tenore di vita ai produttori di latte rafforzando il loro potere contrattuale, la Commissione affida alle Organizzazioni di produttori (OP) il compito di negoziare con le latterie le condizioni contrattuali, compreso il prezzo, e alle Organizzazioni interprofessionali (OI) di regolare l’offerta dei formaggi che beneficiano di marchi Dop o Igp. Infine, la Commissione sottolinea come le Organizzazioni interprofessionali “possono svolgere un ruolo utile facilitando il dialogo fra i diversi soggetti della filiera e promuovendo le buone pratiche e la trasparenza dei mercati”, e auspica che gli Stati membri incoraggino tutti gli operatori interessati a partecipare a Organizzazioni interprofessionali.

Alcune considerazioni conclusive

E’ significativo che sia nei “considerando” che negli articoli della proposta di regolamento che fanno riferimento ad OP e OI nella nuova Ocm Unica venga richiamato spesso il “pacchetto latte” che, per la prima volta, concede alle OP di trattare e concludere il prezzo del latte crudo dei propri soci anche in assenza di conferimento diretto alla OP interessata. Mai era successo, infatti, che la Commissione concedesse alla OP di arrivare alla conclusione del prezzo attraverso un contratto collettivo impegnativo dei soci e della controparte, pur chiedendo le più ampie garanzie che l’OP non agisse in posizione dominante. Un caso precedente si trova solo per il pomodoro da industria (Reg. n. 2200/96) che prevedeva la conclusione di contratti d’acquisto tra industria e OP, con la garanzia, però, di un prezzo minimo fissato dalla Commissione a protezione della parità delle condizioni di concorrenza di tutti gli operatori del comparto.
Come si ricorderà, l’art. 42 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, rimasto invariato rispetto al testo originario di Roma, stabilisce che le disposizioni relative alla concorrenza sono applicabili alla produzione agricola nella misura determinata dal Parlamento europeo e dal Consiglio tenuto conto degli obiettivi enunciati nell’art. 39, vale a dire assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, stabilizzare i mercati, garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori. Questo obiettivo non è più perseguibile, come in precedenza, con la politica di sostegno dei prezzi e di protezione alle frontiere, ma attraverso la presenza sul mercato di un’agricoltura che voglia e sappia difendere il proprio potere contrattuale e, a questo proposito, la nuova Ocm Unica offre, attraverso il ruolo riconosciuto alle OP e alle OI, gli strumenti per organizzare l’offerta nelle filiere agroalimentari e, attraverso la contrattualizzazione, lo strumento per garantire la trasparenza e la certezza dei rapporti di mercato.

Riferimenti bibliografici

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• Williamson O. (1991), Comparative economic organisation: the analysis of discrete structural alternatives, Administrative Science Quarterly, n. 36, n. 2, pp. 269-296

• 1. A questi tre strumenti destinati a rafforzare il potere contrattuale degli agricoltori la proposta di regolamento sullo sviluppo rurale, Com(2011) 627 definitivo, all’art. 37, comma 1, punto (c), aggiunge la costituzione di fondi di mutualizzazione per il pagamento di compensazioni agli agricoltori che subiscono un brusco calo del reddito (Giacomini et al., 2012a). Si tratta di una misura che finalmente attua un indirizzo che la Commissione aveva dato fin dal 2005 nella comunicazione Com (2005)74.
• 2. Sono lo strumento attraverso il quale la Commissione Europea finanzia gli interventi strutturali nelle OP del settore ortofrutticolo.
• 3. In tema, la letteratura francese fa riferimento alla teoria dei contratti e alla teoria delle convenzioni. Tra i tanti si rinvia a Bessy et Faverau (2003) e a Brousseau et Glachant (2000).
• 4. La stessa affermazione può essere estesa a tutti i prodotti tipici.
• 5. Torre (2000) osserva che, nel caso di una Dop, i produttori impegnati a rispettare gli standard fissati dal disciplinare contribuiscono alla costruzione di un sistema localizzato, fondato su relazione di tipo cooperativo e da strategie comuni di valorizzazione del prodotto. Sulla relazione tra “système localisé de production et d’innovation” e produzione alimentare di qualità si veda anche quanto scrivono Allaire et Sylvander (1997).
• 6. E’ la reputazione il vero bene comune del prodotto Dop che appartiene alla collettività che ne è depositaria.
• 7. Nel caso di prodotti Dop si può parlare anche di rendita di qualità territoriale (Mollard, 2000) come rendita addizionale legata all’ “ancoraggio” territoriale di una produzione (Perrier-Cornet et al., 2000).
• 8. Le forme ibride si pongono tra il mercato e l’organizzazione (Williamson, 1991) e sono costituite da “strutture di governance” che assicurano la gestione delle transazioni, essendo caratterizzate dalla disponibilità di beni detenuti da unità autonome, senza che ciò porti alla unificazione in una impresa integrata (Menard, 1997).
• 9. Sul punto si veda l’articolo di Menard (1997) e con riferimento alla governance in “organizzazioni ibride” di filiere di prodotti a denominazione l’articolo di Raynaud e Suavée (2000).
• 10. Regolamento (UE) n. 261/2012 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 14 marzo 2012 che modifica il regolamento (CE) n. 1234/2007 per quanto riguarda i rapporti contrattuali nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.