Sviluppo in montagna e nelle aree interne: apprendere dalle politiche e dalle esperienze progettuali

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione: qualche riflessione sulle politiche per le aree montane in Italia

La montagna e le aree interne sono state oggetto in passato di una ricca riflessione, in particolare sotto due profili. In primo luogo, queste aree vengono rappresentate fondamentalmente ai margini dei processi di sviluppo territoriale, processi che sono apparsi vieppiù concentrati intorno ai grandi agglomerati urbano-industriali 1. In realtà, pur riconoscendo questi processi di marginalizzazione, queste aree rappresentano anche rilevanti bacini di risorse inutilizzate (secondo l’accezione dell’economista dello sviluppo Albert O. Hirschman), che potrebbero essere sollecitate a divenire opportunità di sviluppo sostenibile. Il secondo profilo della riflessione su montagna e aree interne è quello delle politiche necessarie per sollecitare processi di sviluppo decentrato in questi territori. Operazione non semplice, soprattutto se guardiamo agli esiti non del tutto positivi delle politiche che a vario titolo sono state disegnate e realizzate nelle diverse fasi in Italia. Le politiche per la montagna e le aree interne in Italia hanno una lunga storia, che è basata oggettivamente su di un corpus legislativo piuttosto consistente e annovera, a nostro avviso, approcci e strumenti quanto mai differenziati, che a loro volta rispondono a visioni del ruolo di queste aree che sono via via mutate nel corso del tempo.
Questa storia si potrebbe grossomodo riassumere in quattro fasi distinte (Mantino, 2013), che in questa sede, per ragioni di brevità, sintetizziamo nel modo seguente:

• la prima fase è quella di una politica nazionale per la montagna (tra gli anni ’60 e gli anni ’90), che ha avuto alla base una definizione di zone montane e la messa a punto di una serie di strumenti di policy e finanziari. Come si è detto in precedenza, la produzione legislativa sulla montagna è piuttosto ampia, tanto che in uno studio realizzato da Nordregio (2004) per conto della Commissione europea sulle aree montane in Europa, l’Italia è annoverato tra i paesi europei, in un ristretto e avanzato gruppo (che include anche Francia e Svizzera), che adotta una politica di sviluppo multi-settoriale per la montagna. Ora, pur essendo indiscutibile lo sforzo legislativo in direzione della costruzione in Italia di un quadro normativo per le aree montane, appare evidente il fatto che, tutto sommato, pur con alterne vicende, la politica nazionale per la montagna ha registrato risultati alquanto limitati, sia sulla promozione di processi socio-economici, sia su un’evoluzione positiva della governance locale;
• la seconda fase è quella della politica per le aree interne nel quadro del più ampio intervento straordinario per il Mezzogiorno. Questa esperienza ha avuto luogo in particolare tra la fine degli anni ’70 e la prima metà degli anni ’80, con risultati rilevanti in termini di processi di industrializzazione di una parte del Mezzogiorno interno (in particolare l’Irpinia in Campania e l’area nord-ocidentale della Basilicata) (Cafiero, 1973), grazie anche ad un’intensa concentrazione di investimenti pubblici in aree limitate;
• la terza fase è riconducibile alla politica per le aree protette nel quadro della politica ambientale, realizzata sia con fondi nazionali sia con fondi strutturali europei. Uno degli esempi più rilevanti è rappresentato dai programmi di valorizzazione delle aree parco, promossi dal Ministero dell’Ambiente con il concorso delle Regioni tra la seconda metà degli anni ’90 e la prima metà degli anni 2000. Vi è una forte identificazione tra aree protette e aree interne, per questa politica, così come vi è una identificazione tra località e sviluppo sostenibile. Tuttavia questa esperienza, nonostante fosse sostenuta da una forte spinta politica in quel periodo anche grazie al supporto di importanti associazioni ambientaliste, ha prodotto risultati alquanto limitati sui processi di crescita di tali aree, avendo alla base dei meccanismi di governance multilivello particolarmente complessi e con rilevanti vizi di funzionamento;
• l’ultima fase, e anche la più recente, è quella che si è realizzata nelle ultime due decadi sotto la forma della progettazione integrata dello sviluppo locale, a partire dai patti territoriali e proseguendo poi con varie forme basate sul coinvolgimento di attori locali pubblici e privati. Tra queste forme, quelle dei progetti di sviluppo locale promossi da programmi comunitari (Pit e Leader) hanno avuto una notevole diffusione nelle aree montane e interne, generando anche interessanti processi di sperimentazione e di innovazione (Regione Emilia-Romagna-Nuval, 2009), tanto da emergere come significative anomalie nel quadro delle politiche più tradizionali (Mantino, 2009). Pur con risultati molto variabili da regione a regione e anche dentro le singole regioni, queste forme di progettazione hanno comunque generato effetti di capacità progettuale e di cooperazione ancora molto sottovalutati dalla policy community e dal mondo della ricerca nazionale.

L’evoluzione delle politiche che abbiamo cercato di tracciare fin qui fa emergere, in sostanza, tutti i limiti connessi alla definizione di una politica per le aree interne. In buona sostanza, se guardiamo complessivamente all’evoluzione delle politiche espressamente rivolte alla montagna e alle aree interne nel corso degli ultimi quarant’anni, a partire dalla legge sulla montagna del 1971, rileviamo che l’azione pubblica è stata caratterizzata da fasi alterne. Innanzitutto, quest’evoluzione è dominata dalla mancanza di continuità e/o dalla sporadicità delle azioni: con l’esaurirsi dell’esperienza delle Comunità Montane in gran parte delle Regioni e dopo la fine del Progetto Speciale per le Aree Interne del Mezzogiorno e dei programmi di valorizzazione delle aree parco, è venuta di fatto a mancare un’attenzione specifica su queste aree da parte delle politiche pubbliche. In secondo luogo, elemento critico ancora più rilevante, lo sforzo finanziario coerente con i bisogni di queste aree è stato episodico: possiamo dire che solo le politiche attivate dopo il terremoto dell’Irpinia hanno avuto un sostegno finanziario adeguato alla necessità dei compiti di sostegno allo sviluppo, sebbene proprio quello sforzo finanziario ingente non possa essere esente da critiche per aver generato, grazie al malfunzionamento delle istituzioni coinvolte, una serie di inefficienze e sprechi rilevanti. In terzo luogo, anche le politiche dirette alla montagna e alle aree interne presentano, in qualsiasi delle fasi prima descritte, diffusi problemi di funzionamento derivanti da forme di governance inadeguate: a) competenze distribuite in modo altalenante tra livello nazionale, regionale e locale; b) scollegamento tra politiche ordinarie e politiche aggiuntive comunitarie; c) meccanismi e procedure di governance eccessivamente complessi, che hanno rallentato o addirittura impedito l’avvio delle politiche programmate.
A partire da questo quadro generale, in questo articolo si vogliono approfondire i seguenti quesiti:

• quali condizioni e vincoli pone oggi la crisi economica e finanziaria alle politiche per la montagna e le aree interne?
• quali lezioni possiamo trarre dalle politiche sviluppate con successo negli anni più recenti in Europa e in Italia per promuovere processi di sviluppo in queste aree e, più in particolare, attraverso quali modalità operative?
• quali elementi delle esperienze sviluppate con successo vale la pena di ritenere per il futuro?

Le aree montane e interne oggi, nella crisi economica e finanziaria

Il complesso delle politiche esaminate in precedenza ha contribuito, pur con tutti i limiti evidenziati, a creare in alcune zone un tessuto imprenditoriale e produttivo e, comunque, ha concorso a mantenere quel poco di agricoltura e agro-alimentare che è stato risparmiato dall’esodo delle forze lavoro, che – come vedremo più avanti – ha continuato ad agire anche nelle decadi più recenti. Se consideriamo le aree industriali create proprio nel Mezzogiorno interno grazie all’intervento straordinario degli anni ’70 e ’80, oppure a quei distretti industriali e agro-industriali che si sono consolidati anche grazie ad una politica nazionale o regionale di aiuti alle imprese, non possiamo non riconoscere come in questi casi le politiche abbiano manifestato un effetto positivo. Allo stesso modo, esistono consistenti pezzi del sistema agricolo e agro-alimentare delle zone interne che, senza il sostegno della Politica Agricola Comunitaria non riuscirebbero a mantenere livelli di redditività accettabili: si pensi, ad esempio, alla zootecnia estensiva del centro-Nord, o ad alcuni sistemi zootecnici intensivi come quello del parmigiano-reggiano, o infine alla stessa cerealicoltura del Mezzogiorno. Altri settori, pur beneficiando di un sostegno comunitario notevolmente più basso, hanno potuto beneficiare di risorse pubbliche per una non trascurabile riconversione qualitativa: un esempio tipico è quello del vitivinicolo che nelle decadi più recenti, e soprattutto nel Mezzogiorno, ha fatto notevoli passi avanti nella commercializzazione di qualità, grazie a forti investimenti di capitale pubblico e privato e ad un trasferimento di tecnologie e capacità tecniche provenienti dalle aree vitivinicole più evolute del Centro-Nord.
Le aree montane e interne sono caratterizzate in prevalenza da sistemi locali non specializzati. Anch’essi hanno beneficiato di politiche nel corso del tempo. Si pensi, ad esempio, ad alcune aree alpine caratterizzate da un forte legame tra agricoltura, zootecnica e turismo, con forme di integrazione economica e sociale che alimentano i redditi di tutte le imprese locali. Questa interdipendenza, ormai incorporata anche nella immagine di questi territori e nel paesaggio, è stata ed è tuttora sostenuta da politiche ad hoc, che hanno creato condizioni di favore per le imprese locali: tale è il caso di quelle forme di agricoltura e zootecnia di montagna delle province autonome italiane. Tuttavia, pur riconoscendo la dovuta importanza delle politiche pubbliche in alcune delle aree montane e interne, non va trascurato il fatto che in gran parte di esse, soprattutto nel Mezzogiorno, negli anni 2000 e più in particolare nel corso della crisi economica e finanziaria che ha preso le mosse nel 2008, le politiche pubbliche sono state notevolmente ridimensionate. Ciò vale sia per la promozione delle imprese e del tessuto economico-produttivo, sia soprattutto per una serie di politiche rivolte ai beni e servizi pubblici essenziali, quali quelle per la scuola, la sanità e i trasporti. I cospicui tagli operati ai bilanci delle regioni e degli enti locali territoriali hanno generato diffusi problemi di finanziamento di tali politiche per quegli enti locali che hanno minore capacità di procurarsi risorse proprie e, in particolare, quelli situati in montagna e nelle aree interne.
Anche i cambiamenti demografici recenti forniscono una dimensione della crisi che ha interessato molte aree montane. A questo riguardo, consideriamo le variazioni della popolazione residente nel periodo 2000-2010, nelle due grandi circoscrizioni del Centro-Nord e del Mezzogiorno e nei diversi sistemi locali del lavoro (Sll) utilizzati dall’Istat (tabella 1). Si può notare che le aree montane del Mezzogiorno sono quelle dove si continua a registrare un forte spopolamento, in quasi tutti i Ssl, fatta eccezione per i Ssl specializzati nel turismo e nell’agricoltura, che hanno svolto comunque un ruolo di attrazione di popolazione. Nel Centro-Nord, invece, quel processo di spopolamento montano che è seguito allo sviluppo industriale del dopoguerra sembra essersi arrestato, fatta eccezione per i Sll non specializzati, vale a dire laddove non si è insediato un minimo di tessuto produttivo capace di mantenere la popolazione in loco. Se il Mezzogiorno nel suo complesso e i Sll non specializzati del Centro-Nord continuano a perdere popolazione, ciò è dovuto, in termini demografici, non solo al progressivo sbilancio naturale (muoiono gli anziani, ma nascono pochissimi bambini), ma anche a un forte movimento migratorio in uscita. Questo avviene meno in quelle aree montane dove esistono Ssl più “attrattivi”, perché qui è proprio l’immigrazione a controbilanciare i saldi naturali negativi. Si tratta in piccola parte di immigrazione interna, proveniente dai centri urbani più grandi e dalle aree di fondovalle, ma in gran parte di immigrazione straniera, che trova condizioni di vita più accettabili e meno costose al di fuori dei grandi agglomerati urbani.

Tabella 1 - Variazioni % della popolazione residente tra il 2000 e il 2010

In definitiva, dunque, la montagna e le aree interne italiane continuano a perdere risorse umane, soprattutto nel Mezzogiorno e in quei sistemi locali del Centro-Nord più privi di una qualche forma di tessuto produttivo e di servizi pubblici essenziali. Nel contempo, negli anni più recenti questi fenomeni si sono acuiti proprio a causa della crisi economica e finanziaria, che ha ridotto lo spazio di manovra delle politiche pubbliche che sotto varie forme e da vari centri di spesa (amministrazioni nazionali, regioni, enti locali) venivano erogate. Ciò vale soprattutto per le cosiddette politiche ordinarie di sostegno ai servizi pubblici. Questi rilevanti cambiamenti ci impongono due considerazioni: a) innanzitutto, una attenta analisi dei differenti percorsi che questo insieme eterogeneo di situazioni territoriali montane ha avuto nel corso degli ultimi anni; b) in secondo luogo, una riflessione accurata sulle esperienze di politiche di sviluppo in montagna e nelle aree interne che sono state realizzate in Europa e nel nostro paese. Da qui, infatti, possono emergere insegnamenti interessanti e utili per l’impostazione delle politiche future.

Cosa apprendere dalle politiche già realizzate? Alcuni approcci chiave

Nell’ultima decade si sono sviluppate, in generale in Europa e in particolare anche in Italia, diverse esperienze di politiche attive di sviluppo in zone montane e interne. Forti del sostegno e delle metodologie comunitarie, queste esperienze sembrano ormai aver acquisito, molto di più di quanto avvenga in campo nazione e/o regionale, due concetti fondamentali: quello dell’approccio intersettoriale allo sviluppo e quello del focus territoriale in luoghi delimitati, essendo il complesso dei territori che vanno sotto la classificazione di montagna e aree interne piuttosto variegati. Oggi che le aree interne sono finalmente tornate ad essere una priorità nazionale nello scenario dei Fondi comunitari 2014-2020 (Ministero Sviluppo Economico-Dps, 2013), queste esperienze possono fornire elementi di riflessione e insegnamenti molto attuali, anche rispetto alla storia delle politiche delineata in precedenza. Infatti, diverse tra queste esperienze presentano i caratteri tipici delle politiche di sviluppo locale inaugurate negli anni ’90, segno questo che, contrariamente a quanto si sostenga da qualche anno a questa parte in modo eccessivamente semplicistico e riduttivo, quella stagione non si è rivelata affatto infruttuosa nel generare approcci e strumenti innovativi e accumulazione di capacità a livello locale (Bottazzi, 2010). Se guardiamo alle esperienze maturate sinora, possiamo enucleare tre modalità di articolare una strategia territoriale nelle aree montane e interne:

• un approccio basato su aree vaste di natura interregionale;
• un approccio basato su specifiche aree di livello sub-regionale;
• un approccio basato su allocazioni finanziarie con finalità territoriali.

Qui di seguito procediamo con una analisi puntuale dei primi due approcci, con vantaggi e svantaggi relativi, lasciando il terzo al paragrafo successivo. Il primo approccio si è sviluppato in Francia, sulla base di una spinta proveniente da più regioni: viene applicato alla programmazione operativa dei Fondi comunitari per grandi massicci montuosi 2. Il concetto di massiccio montuoso, esistente in Francia sin dal 1973, ha dato luogo ad una delimitazione operativa solo nel 1995 nel quadro di una apposita legge sulla montagna che definisce massiccio un insieme di aree montane in un continuum che oltrepassa i confini regionali. La scala di intervento del massiccio richiede un forte partenariato interregionale (organizzato attorno ad un Comitato di massiccio), una strategia più ampia (lo schema interregionale di massiccio), un programma operativo interregionale di massiccio e un servizio di coordinamento assicurato dallo Stato centrale (il Commissario di massiccio e la Datar 3 come organismo tecnico). Questo schema è già sostanzialmente operante nella programmazione 2007-2013 e sarà confermato anche in quella del 2014-2020, nei singoli massici delle Alpi, dello Jura e nel Massiccio centrale. La programmazione interregionale su di area vasta come il massiccio richiede una convenzione tra tutti i partners pubblici coinvolti, che si impegnano a partecipare finanziariamente al budget del programma e al percorso di programmazione, animazione e sorveglianza degli interventi. Ad esempio, la Convenzione Interregionale del Massiccio centrale (Cimac) è significativa perché comprende il 15% del territorio complessivo francese e il 42% di quello montano (con 3,85 milioni di abitanti) e ben sei regioni (Auvergne, Limousine, Midi-Pyrènèes, Languedoc-Roussillon, Bourgogne e Rhône-Alpes). Articolata in tre assi e nove misure, rappresenta la base fondamentale del Programma Operativo Interregionale 2014-2020.
Questo approccio unisce vari aspetti positivi (ampia visione territoriale, mobilitazione congiunta di più Fondi europei, interventi plurisettoriali) con alcuni elementi critici che possono condizionarne pesantemente l’efficienza e l’efficacia. Il primo è sicuramente la governance, che richiede un forte coordinamento interregionale da parte dello Stato e una collaborazione tra regioni diverse. Il secondo è la coerenza tra gli ambiziosi obiettivi della programmazione e le risorse finanziarie messe in campo, che possono non essere adeguate rispetto al numero di assi e misure stabilite. Il terzo elemento critico è nel dispositivo di attuazione: su territori molto vasti occorrono modalità concrete di integrazione degli strumenti, altrimenti si ripetono gli errori dei programmi operativi nazionali o regionali che offrono delle «shopping list» cui attingono solo le imprese più dinamiche e/o le società di consulenza dei Fondi europei.
Il secondo approccio, basato su specifiche aree di livello sub-regionale, invece, si è diffuso negli anni ’80 e ’90 con la progettazione integrata territoriale. Rispetto al precedente, ha una visione meno chiara dei legami tra territori con problematiche omogenee, ma di converso ha sicuramente il pregio di un focus territoriale più spinto. Come si è detto in precedenza, esperienze di sviluppo locale di questo genere continuano ad essere promosse in varie parti d’Europa (attraverso il metodo Leader o la cooperazione territoriale). Lungi dall’essere completamente esaurita, l’esperienza della progettazione locale dello sviluppo attraversa attualmente quella che potremmo definire una fase di ripensamento, che implica non già il definitivo abbandono, ma piuttosto una rivisitazione degli schemi sui quali era stata precedentemente costruita e attuata. Un esempio in questa direzione ci viene fornito da alcuni strumenti che la Regione Sardegna ha introdotto (con legge regionale n. 3/2009) per contrastare gli effetti della crisi economica in alcune aree particolarmente colpite da declino industriale o in territori svantaggiati (Cadeddu, 2013). Tra questi strumenti vi sono i Progetti di Filiera e Sviluppo Locale (Pfsl), una riedizione della progettazione integrata per sostenere processi di risanamento e innovazione delle imprese, qualificazione e riqualificazione del capitale umano e varie azioni di contesto e di accompagnamento. La strategia di intervento è fortemente basata sulla partecipazione degli attori locali, presente in molti degli schemi già utilizzati in passato. Quello che caratterizza lo schema sardo è una forte azione centrale, svolta essenzialmente dal Centro regionale di Programmazione, di coordinamento e animazione della progettazione locale, che è un elemento chiave assente in molte delle esperienze passate. Inoltre, la strategia è qui più concentrata su determinate direttrici tematiche. In buona sostanza, la Regione Sardegna, nell’impostazione dei Pfsl, sembra aver fatto tesoro di due degli errori più ricorrenti della precedente progettazione locale, dando più impulso al presidio centrale dello sviluppo locale e nel contempo più concretezza alla progettazione tematica. Non ci paiono, invece, risolti con altrettanta chiarezza i temi della gestione decentrata e del rafforzamento di capacità dei partenariati locali.

A cosa servono le priorità territoriali senza risorse finanziarie dedicate?

Nel paragrafo precedente abbiamo menzionato l’allocazione finanziaria con finalità territoriali come uno degli approcci possibili alla programmazione degli interventi. In realtà, questo è uno dei temi classici delle cosiddette politiche «place-based», vale a dire ancorate ai «luoghi». Definire propriamente una politica per alcuni «luoghi», infatti, presuppone allocare verso questi «luoghi» una quantità adeguata di risorse finanziarie per evitare che essi entrino in competizione con altri, magari meglio dotati di risorse e/o più capaci in termini di progettazione e gestione delle risorse pubbliche. Per questo motivo i programmi operativi, nella misura in cui il decisore politico intende allocare delle risorse dedicate, dovrebbero pianificare per essi una riserva finanziaria adeguata agli obiettivi prefissati. Una scelta di pianificazione strategica che pochi sembrano seguire, non solo in Italia, ma anche in Europa. E’ quanto hanno fatto, invece, alcuni programmi come nel caso delle Highlands & Islands, aree particolarmente fragili della Scozia, caratterizzate dalla presenza di montagne e isole a bassa densità di popolazione distribuita su tutto il territorio, una struttura economica fino a poco tempo fa dominata da agricoltura e pesca, oggi invece caratterizzata da una certa presenza di Pmi.
Nelle precedenti programmazioni le Highlands & Islands sono state classificate nella definizione comunitaria “aree in ritardo di sviluppo” e come tali hanno potuto beneficiare di un programma ad hoc. Tuttavia, nel tempo, le autorità scozzesi hanno preso consapevolezza della necessità di un approccio strategico più mirato e di un maggiore focus territoriale nell’uso dei Fondi all’interno delle stesse Highlands & Islands, in particolare su alcune aree considerate più fragili e anche su specifiche aree di deficit occupazionale (rispettivamente in rosso le prime e in verde le seconde in figura 1) (Clarke, 2013). Il rafforzamento dell’integrazione tra i Fondi, non in termini generali, ma su specifici «luoghi» sembra essere la lezione principale da trarre dalla programmazione attuale per le autorità scozzesi 4.

Figura 1 - Definizione di priorità territoriali specifiche nel territorio delle Highlands & Islands (mappa tratta da Clark, 2013)

Da queste esperienze risulta chiaro che perché le priorità territoriali non rimangano una mera affermazione di principio, ma abbiano invece un profilo operativo, si devono riscontare due condizioni: a) una appropriata analisi e definizione dei «luoghi» su cui si intende orientare gli interventi; b) una qualche forma di riserva finanziaria per quei «luoghi» che si vuole privilegiare con le politiche. Il caso scozzese sembra andare in questa direzione. Guardando all’esperienza italiana, anche in alcuni Psr del periodo 2007-2013 si può rinvenire qualche esempio: la Regione Veneto ha orientato diverse misure a favore di aziende agricole di montagna oppure ad operatori di specifiche zone rurali meno sviluppate (come quelle C e D della classificazione del Psn 5). Le modalità con cui il Veneto ha applicato priorità territoriali verso queste aree sono essenzialmente due (tabella 2): a) attivando bandi con una riserva finanziaria esclusiva per le zone montane; b) stabilendo punteggi più favorevoli per beneficiari localizzati nelle aree che si intende privilegiare. 

Tabella 2 - Applicazione della priorità territoriale per singole misure nel Psr 2007-2013 della Regione Veneto

La prima modalità è stata applicata per un certo numero di importanti misure dell’Asse 1 Psr (investimenti aziendali, aiuti ai giovani, investimenti nella trasformazione e commercializzazione, infrastrutture rurali) o addirittura per tutte le misure dell’Asse 3. La seconda modalità è stata invece utilizzata per assicurare che i Pif (progetti integrati di filiera) potessero essere promossi anche in aree montane. Si tratta di due modalità chiaramente alternative e con diversa efficacia. La riserva finanziaria assicura una dotazione certa a favore di quei «luoghi» che la programmazione intende favorire, evitando che essi entrino in competizione con altri «luoghi». La seconda modalità, quella di punteggi più favorevoli nella selezione delle iniziative, invece, non esclude la competizione tra «luoghi» diversi. Offre semplicemente delle condizioni di accesso potenzialmente più favorevoli in un processo di selezione aperta a tutti. Il che implica che non è detto che l’accesso sia assicurato, perché nella selezione gli operatori di altre aree potrebbero collocarsi meglio anche sotto altri criteri e raggiungere così un punteggio complessivo più elevato. L’esito finale dipende, quindi, dal peso assegnato ai criteri che premiano la localizzazione nelle aree montane e, più in generale, nelle aree che si intendono favorire.
Nel caso del Veneto i punteggi attribuiti alle domande di finanziamento in montagna sono piuttosto elevati (si veda la tabella 2), il che dovrebbe assicurare una effettiva preferenza per l’accesso ai fondi da parte delle aree montane. Infine, nel confronto tra le due modalità, la riserva finanziaria implica ovviamente un vincolo di destinazione territoriale della spesa, che, in caso di scarsa domanda, può rappresentare un’arma a doppio taglio che conduce ad una sottoutilizzazione delle risorse finanziarie e di conseguenza alla necessità di una rimodulazione finanziaria. Ciò implica che quando si adotta la modalità della riserva finanziaria per alcuni «luoghi», l’esperienza pregressa dovrebbe indurre sempre a porsi il tema di come sollecitare la domanda latente che esiste in un dato territorio.

Qualche conclusione: apprendere dalle esperienze, ma per fare come e con chi?

Le politiche per la montagna e le aree interne realizzate in Italia, sia pure riassunte in forma sintetica, hanno messo in luce i fondamentali elementi critici di cui tener conto per il futuro. Tuttavia, oggi l’impostazione di una strategia territoriale per queste aree, necessaria per riequilibrare le opportunità di sviluppo dentro le regioni (e non solo tra le regioni), presenta vincoli, opportunità e sfide del tutto nuove, considerato che questa strategia nasce in un contesto caratterizzato da una crisi finanziaria ed economica che mette a dura prova la capacità progettuale degli attori locali, soprattutto degli enti territoriali.
Disegnare strategie di sviluppo locale nel futuro per le aree montane e interne, date per acquisite le motivazioni di fondo che stanno a monte di questa scelta strategica nazionale (Ministero per lo Sviluppo Economico-Dps, 2013), richiede che si rifletta con attenzione sul «come fare». A questo riguardo, sia la strategia nazionale per le aree interne, sia le opportunità offerte dai regolamenti comunitari per il periodo 2014-2020 aprono interessanti possibilità. Ma le stesse esperienze di policy, come abbiamo cercato di evidenziare nei paragrafi precedenti, rafforzano la convinzione che si può fare molto e, più in particolare, ci dicono due cose:

• per ragionare sul «come fare» non partiamo affatto dal nulla, dato che in Italia e in Europa si sono consolidati approcci che, se letti e analizzati attentamente, ci possono offrire lezioni preziose per apprendere le questioni cruciali e le modalità con cui affrontarle, evitando di ripetere errori già sperimentati in passato. Uno di questi errori, a nostro avviso, è quello che Hirschman identificava nella tendenza alla «fracasomania», un termine che indica «… il disconoscimento del bagaglio di esperienze tramandate dal passato; è la convinzione che tutto ciò che è stato fatto si è trasformato in fracaso, in fallimento» (Hirschman, 1994);
• in secondo luogo, proprio dalla lettura delle esperienze in atto, il «come fare» non può prescindere dall’entrare nel merito di tre questioni centrali:
• come definire una pianificazione strategica che non eviti, ma al contrario metta in primo piano il nodo dell’allocazione finanziaria verso la montagna e le aree interne;
• come assicurare una visione più ampia allo sviluppo delle aree in questione, che sia capace di guardare anche oltre i confini amministrativi regionali;
• come affrontare il tema della progettazione integrata territoriale in aree di livello sub-regionale, assicurando quelle condizioni che sono venute a mancare in molte delle esperienze promosse sinora e che ne hanno fortemente condizionato gli esiti negativi.

Evitando qui più che altrove la tendenza alla «fracasomania», ciò implica affrontare i nodi dell’accompagnamento “dal centro” della progettazione locale, della maggiore concentrazione tematica degli interventi per lo sviluppo e della gestione decentrata da parte dei partenariati locali.
Esistono oggi quelle coalizioni di forze, dentro e fuori delle istituzioni di programmazione, in grado di condividere tali scelte di fondo e le soluzioni sul «come fare» in linea con quelle che abbiamo tracciato sin qui? La discussione molto intensa e il lavoro che si sta svolgendo in preparazione della futura programmazione 2014-2020 e, più in particolare, intorno alla strategia per aree interne sembra piuttosto incoraggiante sotto questo profilo. Analogamente, anche la discussione intorno al ruolo delle politiche di sviluppo rurale sembra profilare una buona integrazione con le politiche di coesione.
Ma quale ruolo intenderà svolgere il mondo agricolo nella definizione e soprattutto nella gestione della strategia per la montagna e le aree interne? È ancora prematuro fornire una qualche risposta a tale quesito, ciò dipenderà molto dalla capacità che nei prossimi mesi i principali stakeholders agricoli dimostreranno nel comprendere le grandi potenzialità che questa strategia può avere per le aree rurali italiane, soprattutto per quelle con maggiori problemi di sviluppo. Non si tratta semplicemente di evitare le solite chiusure settoriali, ma anche soprattutto di comprendere una verità di fondo: senza una strategia che coinvolga tutti i Fondi europei, anche lo stesso tessuto produttivo agricolo della montagna e delle aree interne rischia di sparire per la fuoriuscita e l’abbandono da parte delle risorse umane ancora residue.

Riferimenti bibliografici

• Borodine, G. (2013). Comment organiser le développement des montagnes à l’échelle d’un massif à cheval sur plusieurs frontières administratives?, relazione alla Conferenza europea organizzata dalla Rete Nazionale Rurale su “La vitalità delle montagne europee nella programmazione 2014-2020”, Roma, 6-7 giugno 2013.

• Bottazzi, G. (2008). È morto lo sviluppo locale: viva lo sviluppo locale! in “La Coesione e l’assistenza. Riflessioni sullo strumento”, edito da Promuovi Italia Spa, Roma.

• Cafiero, S. (1973). Le zone particolarmente depresse nella politica per il Mezzogiorno, Svimez, Roma.

• Cadeddu G. (2013). L’approccio integrato per lo sviluppo delle aree interne nella Regione Sardegna, relazione alla Conferenza europea organizzata dalla Rete Nazionale Rurale su “La vitalità delle montagne europee nella programmazione 2014-2020”, Roma, 6-7 giugno 2013.

• Clarke, R. (2013). A more integrated approach to territorial development in the next period. On-going reflections from the Highlands & Islands of Scotland, relazione alla Conferenza europea organizzata dalla Rete Nazionale Rurale su “La vitalità delle montagne europee nella programmazione 2014-2020”, Roma, 6-7 giugno 2013.

• Hirschman A. O. (1994). Passaggi di frontiera. I luoghi e le idee di un percorso di vita, Donzelli Editore, Roma.

• Mantino, F. (2009). L’anomalia nella Pac: eterogeneità e dinamiche del Leader in Italia, Quaderno della Rete Nazionale per lo Sviluppo Rurale, Roma.

• Mantino, F. (2013). Le aree interne: evoluzione del concetto e delle politiche in Italia, relazione presentata al Laboratorio «Le aree interne nella nuova programmazione dei Fondi Strutturali», organizzato dalla regione Toscana, Firenze, 22 marzo.

• Mantino, F. (2013). La montagna e le aree interne tra passato e futuro: una sfida per le politiche 2014-2020, in Rrn Magazine, Roma

• Ministero dello Sviluppo Economico-Dps, (2013). Le aree interne dell’Italia: una strategia di sviluppo, Roma.

• Nordregio, (2004). Mountain Areas in Europe: Analysis of mountain areas in EU member states, acceding and other European countries, Final Report, European Commission contract No 2002.CE.16.0.AT.136, January.

• Regione Emilia-Romagna-Nuval, (2009). Nati per combinazione. Risorse chiave e meccanismi generativi di beni pubblici locali nella montagna dell’ Emilia-Romagna, Nucleo di valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici, Bologna.

• 1. Per una recente disamina di queste evoluzioni si veda il rapporto prodotto da Nordregio (2004) sulle aree montane in Europa.
• 2. Cfr. la relazione presentata da Genevieve Borodine, rappresentante del Consiglio regionale di Rhône-Alpes alla Conferenza europea organizzata dalla Rete Nazionale Rurale su “La vitalità delle montagne europee nella programmazione 2014-2020”, Roma, 6-7 giugno 2013
• 3. Delegation interministérielle à l’aménagement du terroire et à l’attractivité règionale.
• 4. Si vedano le considerazioni sviluppate da Rob Clarke nella presentazione alla Conferenza europea organizzata dalla Rete Rurale Nazionale su “La vitalità delle montagne europee nella programmazione 2014-2020”, Roma, 6-7 giugno 2013.
• 5. Nel Piano Strategico Nazionale 2007-2013 la classificazione delle aree rurali include quelle definite “rurali con problemi complessivi di sviluppo” (aree D) e “rurali intermedie” (aree C). Questa classificazione è stata ripresa e adottata anche nel Psr della Regione Veneto.