Alla ricerca dell’integrazione perduta tra aiuti Pac, sviluppo rurale e politiche di coesione nella riforma 2014-2020

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Alla ricerca dell’integrazione perduta tra aiuti Pac, sviluppo rurale e politiche di coesione nella riforma 2014-2020
Istituto Nazionale di Economia Agraria

Il dibattito attuale

Dopo la pubblicazione del pacchetto di riforma della Pac (ottobre 2011), si sono moltiplicate le occasioni di dibattito e le prese di posizione degli attori istituzionali, dei rappresentanti di portatori di interessi e del mondo della ricerca. Questa riforma richiamava molte attese dei principali stakeholder, come è risultato evidente dalla Conferenza organizzata dalla DG Agri sulla “Pac post-2013” (Bruxelles, 19-20 luglio 2010). Tuttavia, dopo alcuni mesi di acceso dibattito sui contenuti della riforma e sulle incognite derivanti dalle future prospettive finanziarie, ci sembra che si possano rilevare almeno tre elementi critici di grande rilevanza:

  • in primo luogo, una forte discrasia tra la discussione sulle prospettive finanziarie 2014-2020, i cui esiti appaiono incerti, e quelle sui contenuti tecnici della riforma della Pac, in cui si danno per scontate le dotazioni future della Pac;
  • in secondo luogo, ci sembra che il dibattito sia estremamente focalizzato sulla partita dei pagamenti diretti e sulle diverse componenti che andranno a comporre gli “strati” al di sopra del pagamento base, trascurando l’organicità e la coerenza interna complessiva della riforma della Pac nelle sue fondamentali componenti (primo e secondo pilastro);
  • in terzo luogo, vi è una scarsa attenzione su opportunità e rischi dell’integrazione con la politica di coesione, che rappresenta una forte sfida e che ripropone l’esigenza di un maggior coordinamento tra sviluppo rurale e coesione. Ma con quali modalità e con quali possibilità di successo, stanti le attuali proposte di regolamento?

Vorremmo concentrare l’attenzione sulle problematiche della riforma e in particolare su quelle derivanti dai rapporti che si andranno a creare tra le diverse politiche, quali: (a) gli aiuti diretti del primo pilastro e gli strumenti di sostegno dello sviluppo rurale; (b) gli strumenti di integrazione tra sviluppo rurale e coesione.
Guardando più attentamente dentro la cassetta degli attrezzi messa a disposizione per il periodo 2014-2020, il sistema di coerenze tra i diversi strumenti risulta non privo di contraddizioni e lacune. Innanzitutto, occorre osservare che la ricostruzione delle coerenze tra le diverse politiche non è agevole, in quanto vanno esaminate almeno quattro fonti regolamentari:

Il quadro normativo che regola lo sviluppo rurale, pur avendo come base fondamentale il regolamento specifico, risente per molti versi delle disposizioni contenute anche negli altri regolamenti. Vedremo che ciò non semplificherà l’utilizzazione delle politiche in senso lato e creerà elementi di sovrapposizione/duplicazione aggiuntivi rispetto a quanto si verifica oggi, senza peraltro risolvere gli antichi problemi.

Il quadro delle relazioni tra i due pilastri della Pac

Questo quadro presenta diversi punti alquanto controversi. Già il rapporto Ocse sulle più recenti riforme della Pac aveva sottolineato la necessità di orientare meglio questa politica verso il sostegno del reddito, migliorando la coerenza tra i due pilastri e con le altre politiche (Ocse, 2010). Questo concetto, peraltro non nuovo, è stato ripreso con grande enfasi dallo stesso Impact Assessment of Common Agricultural Policy towards 2020, laddove si constata in positivo che: “L’appropriata combinazione del pagamento annuale base del 1° pilastro a livello UE con le misure del 2° pilastro, adattate alle specificità locali in un approccio strategico, crea un mix di politiche che combina il supporto diretto con azioni mirate e assicura che le politiche acquisiscano una massa critica capace di fare la differenza su scala europea” (European Commission, 2011, p.14). Si tratta di una considerazione giusta, dove i concetti chiave di targeting e di massa critica vengono visti come condizioni chiave per assicurare efficacia alla politica agricola nel suo complesso (Euréval, 2008).
La semplificazione è un’altra grande questione considerata dall’Impact Assessment della Commissione Europea e fortemente ricorrente nel dibattito che ha preceduto la presentazione delle proposte di regolamento. In questo documento la Commissione sostiene che: “La Pac, sin dalla sua introduzione, ha messo in piedi un ampio quadro politico e giuridico per l’agricoltura europea, che richiede un livello significativo di gestione. La riduzione del carico burocratico nel settore agricolo attraverso regole più trasparenti, più comprensibili e meno gravose è quindi di grande importanza per ridurre i costi per le imprese e per assicurare che i cittadini europei abbiano un reale valore dal denaro speso” (European Commission, 2011, p. 31).
Le novità introdotte dalle proposte di riforma in entrambi i pilastri della Pac implicano indubbiamente una revisione e una riorganizzazione degli strumenti di sostegno. Tuttavia, mentre sono pensate per rendere più mirata la distribuzione del sostegno, procurano indubbiamente un notevole fabbisogno aggiuntivo di governance. Sotto il profilo delle relazioni tra i due pilastri, le novità di un certo impatto sono essenzialmente quattro:

  • l‘introduzione nell’impianto dei pagamenti diretti della componente “ecologica” (greening), che ha molte similitudini con le misure agro-ambientali dello sviluppo rurale;
  • l’introduzione, sempre nei pagamenti diretti, di una componente aggiuntiva (facoltativa) di aiuto per le aziende in aree con vincoli naturali (ex zone svantaggiate), che trova un corrispettivo nell’aiuto alle stesse aree nel menu dello sviluppo rurale, dove tradizionalmente era prevista come indennità compensativa per le zone svantaggiate;
  • l’introduzione, nei pagamenti diretti, di una componente di aiuto per i giovani agricoltori, che trova anche in questo caso un aiuto complementare nello sviluppo rurale sotto la forma di un premio specifico per i giovani;
  • infine, il trasferimento nell’ambito dello sviluppo rurale di un pacchetto di misure per la gestione del rischio in agricoltura, inteso sia come rischio per le produzioni, sia per l’instabilità del reddito agricolo. Questo tipo di misure, tuttavia, sinora sempre a carico del primo pilastro, potrà continuare ad essere finanziato anche in alcune Ocm (vino e ortofrutta) nell’ambito delle risorse stanziate per tali produzioni.

Ora, alla luce delle proposte di regolamento, sorge il quesito su quale governance dovrà essere immaginata per tipi di strumenti di policy che, pur avendo obiettivi molto simili se non addirittura identici, operano all’interno di sistemi finanziari e di gestione molto diversi e scarsamente comunicanti. Quali implicazioni si avranno sull’auspicata semplificazione del quadro regolativo e soprattutto sull’efficacia delle politiche nel loro complesso?
Vediamo in dettaglio come si configurano le relazioni di coerenza tra gli strumenti di policy e da ciò trarremo delle considerazioni sui problemi di governance e di efficacia.

Pagamento ecologico (greening) e misure agro-ambientali

Il pagamento ecologico è una delle maggiori componenti dei pagamenti diretti, subito dopo la componente base, e può assorbire fino al 30 per cento del massimale nazionale. Per beneficiarne, gli agricoltori devono rispettare contemporaneamente1 tre pratiche agricole: (a) diversificazione delle colture per le aziende a seminativo; (b) mantenimento di prati permanenti; (c) presenza del 7 per cento di aree di interesse ecologico (terreni a riposo, terrazze, aree di valore paesaggistico, fasce tampone, superfici oggetto di rimboschimento nell’ambito dei Psr).
Le prescrizioni del greening, nei fatti, conducono ad un ulteriore rafforzamento della condizionalità ambientale già in atto nel primo pilastro. Uno studio recente dell’Ieep (Keenleyside et al., 2011) evidenzia, dopo una attenta ricognizione, che le tre pratiche rientrano tra le condizioni richieste per l’applicazione delle misure agro-ambientali in un gran numero di Psr europei.
Nel caso dell’agricoltura biologica, anche questa interessata da una buona fetta di pagamenti agro-ambientali dei Psr 2007-2013, l’erogazione del pagamento ecologico 2014-2020 è esente dal rispetto delle tre pratiche prima elencate, in quanto si presume che la pratica biologica di per sé produca sufficienti benefici ambientali.
Di fatto, il modello di differenziazione delle condizioni di accesso agli aiuti Pac per la produzione di benefici ambientali è quello raccomandato in un rapporto della Corte dei Conti Europea (2011 e 2012), in cui si suggeriva alla Commissione di articolare le attuali misure agro-ambientali 2007-2013 in tre componenti: (a) una componente, più semplice e generalizzata, che comprende azioni agro-ambientali con una relativamente bassa intensità di aiuto; (b) una componente con azioni più rigorose e con un’alta intensità di aiuto; (c) una componente specifica di supporto per l’agricoltura biologica.
Di fatto, la prima componente si identifica proprio con l’attuale proposta di greening, mentre la seconda e la terza con le misure agro-ambientali e biologica previste dalla proposta di regolamento sullo sviluppo rurale.
Al di là delle problematiche intrinseche all’applicazione del greening in Italia, già segnalate in altri lavori (De Filippis, Frascarelli, 2012), quello che ci preme sottolineare qui sono le implicazioni negative per le misure agro-ambientali, che di fatto subiscono una sorta di effetto “spiazzamento”. Ciò deriva essenzialmente dall’innalzamento della soglia baseline per accedere ai pagamenti agro-ambientali, in quanto la nuova soglia includerà requisiti maggiori e più stringenti: la figura 1 mette in evidenza come della nuova baseline fanno parte non solo le condizioni precedenti della cross-compliance ambientale, ma anche i requisiti minimi per i fertilizzanti e i pesticidi ed eventuali altri requisiti obbligatori stabiliti da normative nazionali. A queste, infine, si aggiungono quelle che vanno a condizionare l’erogazione del pagamento ecologico.
Ciò implica un restringimento delle condizioni di accesso ai pagamenti agro-ambientali, con una presumibile riduzione di convenienza per gli agricoltori che dovranno dimostrare di subire rilevanti perdite di reddito o aumenti di costo in seguito al rispetto degli impegni agro-ambientali. Il sostegno delle future misure agro-ambientali, così facendo, diventerà più mirato e selettivo in quanto sosterrà quelle pratiche agricole più rigorose, ma nello stesso tempo è da valutare quanto i premi riescano a coprire realmente i minori redditi e/o i maggiori costi. Viceversa, chi pratica il biologico, non dovendo rispettare gli obblighi per accedere al pagamento ecologico aggiuntivo, potrebbe godere di una sorta di sovra-compensazione.

Figura 1 - Art. 29: Baseline per le misure agro-ambientali

Fonte: DG Agri

I pagamenti per le aree con vincoli naturali

Un’altra componente dei pagamenti diretti è l’aiuto per le aziende localizzate in aree montane o con vincoli naturali e/o specifici, così come definiti dal regolamento sullo sviluppo rurale (art. 33). Si tratta di un pagamento aggiuntivo a quello base, di tipo facoltativo, che può assorbire fino al 5% del massimale nazionale. Contribuisce di fatto a determinare una redistribuzione esplicita a favore delle zone svantaggiate di una quota, sia pure marginale, dei pagamenti diretti. Nel contempo,anche nei Psr 2014-2020 potrà essere inclusa una misura di aiuto diretto per queste zone, simile all’indennità compensativa tuttora vigente. Si tratta, in effetti, di due pagamenti cumulabili e complementari: l’importo massimo derivante dalla cumulabilità dei due pagamenti, tuttavia, non può eccedere l’ammontare per ettaro previsto da regolamento sullo sviluppo rurale. Il quesito che sorge è se valga la pena di sdoppiare in due tranche un pagamento che ha le stesse finalità (e che comunque non può superare un massimale comune), anche in considerazione del fatto che i due pagamenti fanno capo a due diversi budget (primo e secondo pilastro), con la conseguenza di duplicare i costi amministrativi di approvazione, gestione e controllo; e con la paradossale conseguenza che mentre uno è co-finanziato sotto lo sviluppo rurale, l’altro è totalmente a carico dell’UE, come tutti i pagamenti diretti.

Il pagamento aggiuntivo per i giovani agricoltori e il premio per i giovani

Un’ulteriore componente dei pagamenti diretti è rappresentata dal pagamento aggiuntivo per i giovani agricoltori che abbiano diritto al pagamento base. Questo specifico sostegno ai giovani è finanziato obbligatoriamente, fino al 2 per cento del massimale nazionale, e viene calcolato sulla base di un valore corrispondente a un quarto del valore medio dei titoli all’aiuto, moltiplicato per il numero di titoli detenuti dal giovane agricoltore beneficiario. Il limite massimo dell’aiuto, nei paesi con una dimensione media aziendale inferiore a 25 ettari, è pari ad un massimale di 25 titoli2. Si tratta tuttavia di un aiuto aggiuntivo di portata molto limitata (stimabile in 1.300-1.600 euro annui), che appare dubbio possa rappresentare davvero un reale incentivo, soprattutto se confrontato con i 70.000 euro di premio quinquennale di cui i giovani agricoltori possono beneficiare dal Psr 2014-2020. Anche in questo caso il quesito è se valga la pena di sdoppiare un aiuto che ha le stesse finaltà in due componenti, con conseguente duplicazione di costi amministrativi, del tutto ingiustificati nella componente del primo pilastro per l’esiguità dell’aiuto.

Il quadro delle relazioni tra politiche di sviluppo rurale e politiche di coesione

Una delle maggiori novità del quadro di programmazione 2014-2020, da considerare senza dubbio positivamente, è la fine della separazione tra i Fondi strutturali e il Feasr. Una separazione che è stata giustificata dalla Commissione europea soprattutto con una esigenza di semplificazione amministrativa, ma che era già nei fatti all’epoca di Agenda 2000, in cui tutte le regioni al di fuori dell’area di ritardo di sviluppo operavano con fondi indipendenti l’uno dall’altro. Con questa programmazione è divenuto sempre più evidente, anche a seguito delle valutazioni intermedie, che Fondi strutturali e Feasr operano in terreni molto contigui tra loro. Inoltre, la pubblicazione del Rapporto Barca (2010) ha dato un ulteriore impulso alla riflessione sull’integrazione tra fondi, necessaria per quella politica strutturale più orientata ai risultati e ai “luoghi” (place-based).
Per valutare il nuovo quadro di relazioni che scaturisce dalle proposte di regolamento e le prospettive che si aprono, occorre distinguere i diversi livelli cui l’integrazione si andrà ad applicare:

  • il livello della definizione della strategia (Quadro strategico comunitario, Contratto di partenariato e Programmi operativi/Psr);
  • il livello locale, vale a dire il “luogo” (place) in cui politiche diverse si potranno integrare e i modi e gli strumenti con cui gli attori locali potranno farlo;
  • il livello delle regole di gestione, con cui tutti (amministrazioni e partenariati locali) dovranno confrontarsi per poter concretamente utilizzare le risorse senza sostenere costi di transazione troppo elevati e dettati dalla diversità amministrativa del funzionamento dei fondi.

Perché l’integrazione funzioni, è necessario che questi tre livelli operino in modo efficiente e non si creino, come è avvenuto nel recente passato, delle vere e proprie “zone di frattura istituzionale”, che hanno impedito, ad esempio, il corretto e efficace funzionamento delle varie esperienze di progettazione locale (Pit, Patti territoriali, Programmi Leader di sviluppo locale, ecc.).
Se guardiamo al primo livello, quello della definizione delle strategie, l’integrazione tra i Fondi ci appare molto ridimensionata rispetto alla retorica corrente e alle aspettative aperte dalla proposta di regolamento quadro. In primo luogo, infatti, il Quadro srategico comunitario si presenta, già nelle bozze di allegato al regolamento quadro, come un documento del tutto generico e privo di una reale efficacia sull’integrazione. Dal loro canto, i programmi a livello operativo (Por e Psr) continueranno a rimanere separati, confermando in ciò la scelta ormai assunta dopo Agenda 2000. Di conseguenza, la vera sfida per la ricerca di una possibile integrazione va affrontata nel Contratto di partenariato (Cdp), per la rilevanza di indirizzo nazionale che questo documento può avere per i programmi operativi. Il Cdp ha rilevanza per i programmi perché deve chiarire: (a) le modalità con cui le diverse politiche possono rispondere agli obblighi imposti dalla condizionalità ex-ante, nella specificità delle loro competenze; (b) quali politiche nazionali (intese sia nel senso statale sia regionale) si affiancheranno a quelle che compongono i programmi co-finanziati dall’UE, per perseguire obiettivi comuni di competitività, sostenibilità ambientale e sviluppo locale; (c) con quale sistema di target si confronteranno i diversi Fondi, sistema che in parte potrebbe essere comune, in parte specifico a ciascuno di essi.
Una riflessione altrettanto approfondita merita il secondo livello di integrazione, quello locale, che nella direzione già indicata dal Rapporto Barca (2011) sembra rafforzare l’approccio place-based. Questo approccio viene promosso sotto diverse forme (Figura 2).

Figura 2 - Il quadro dell'approccio territoriale nel regolamento quadro (place-based approach)

Come appare dallo schema, la forma del Community-led local development (art. 28-31) appare quella più capace di indirizzare i diversi fondi verso le aree rurali. In realtà, si tratta dell’approccio Leader, che ha riacquistato i suoi caratteri più originali di approccio decentrato e basato sul partenariato locale pubblico-privato. Nel 2014-2020 questo approccio potrà essere esteso alle aree urbane, con il contributo di tutti i Fondi. Desta, tuttavia, qualche perplessità il complicato meccanismo immaginato dalla Commissione Europea per la selezione dei Gruppi di azione locale (Gal) e dei progetti locali. Appare inoltre singolare il fatto che l’approccio Leader sia obbligatorio solo per il Feasr e non lo sia per il Fesr e il Fse. C’è il rischio, del tutto fondato, che questi due Fondi vengano utilizzati nei programmi nazionali e regionali unicamente per priorità tipicamente non rurali o per iniziative integrate, come gli Investimenti territoriali integrati (Iti), in aree urbane, con una logica che riproduce “spontaneamente” l’assenza di integrazione e la specializzazione territoriale dei singoli Fondi. Naturalmente la scelta se aderire al finanziamento dell’approccio Leader con tutti i fondi competerà agli Stati membri e alle Regioni, ma vi sono alcuni elementi di scenario che possono non rendere agevole tale integrazione e con cui bisognerà confrontarsi per trovare delle soluzioni adeguate: (a) innanzitutto la difficoltà tecnico-amministrativa di combinare i fondi e di coordinarne la gestione a livello locale, situazione questa diffusa in molte regioni italiane; (b) la relativa novità dell’approccio Leader per il Fesr e il Fse, più orientati verso una gestione più centralista dei programmi; (c) infine, le ristrettezze finanziarie in cui versa la finanza locale, anche a seguito delle manovre di riduzione della spesa pubblica, che metteranno in difficoltà gli enti locali nella partecipazione a progetti di sviluppo.
Salvo alcune realtà che hanno già sperimentato con successo l’integrazione dei fondi, si prospetta in generale una riproduzione di iniziative separate nelle aree rurali da un lato e in quelle urbane dall’altro, con la conseguenza di una netta demarcazione tra aree nell’attivazione dei Fondi.

Conclusioni

Questo paper ha esaminato il quadro delle relazioni che si verranno a determinare tra i due pilastri della Pac, da un lato, e tra sviluppo rurale e politiche di coesione, dall’altro. Nel dibattito che ha preceduto la riforma e negli stessi documenti preparatori (Impact Assessment) si è levata a gran voce una richiesta di maggiore coerenza, integrazione e semplificazione dell’assetto delle regole che governano il funzionamento dei Fondi europei. In questa sede si è cercato di esaminare, alla luce delle proposte dei diversi regolamenti (pagamenti diretti, sviluppo rurale, regolamento quadro dei Fondi, sviluppo regionale) se e in che misura sia stata data una risposta a tali esigenze.
Ne emerge un quadro estremamente contraddittorio, caratterizzato più da ombre che da luci, dove le opportunità esistenti rischiano di rimanere in gran parte non sfruttate se si guarda agli scenari futuri. Ci sembra pertanto necessario sottolineare che per ribaltare la tendenza spontanea alla non-integrazione sarà necessaria una forte governance nazionale e regionale. In particolare tale governance dovrà tradursi in linee di azione concrete sui seguenti punti:

  • la definizione da parte del sistema Mipaaf-Regioni di soluzioni più semplificate nel caso dei pagamenti diretti e delle diverse componenti di queste, con l’obiettivo di limitare al massimo le aree di sovrapposizione tra primo e secondo pilastro, evitare le sovra-compensazioni e le duplicazioni di aiuto, o addirittura gli effetti di spiazzamento (come nel caso delle misure agro-ambientali);
  • l’individuazione di modalità di coordinamento e integrazione più adatte tra Ministero dello sviluppo economico - Dipartimento politiche per lo sviluppo (Dps), Mipaaf e Regioni, sia nel Contratto di partenariato, sia nel disegno delle regole per la progettazione locale.

Sicuramente, l’ormai imminente avvio della fase preparatoria del Contratto metterà in agenda la tematica dell’integrazione. Tuttavia l’esito circa la quantità di integrazione e coerenza che si riuscirà a costruire dipenderà fortemente dalla volontà delle parti in gioco e non già dalle disposizioni dei regolamenti comunitari.

Riferimenti bibliografici

  • Barca F. (2009), An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A place-based approach to meeting European challenges and expectations. Independent Report prepared at the request of Danuta Huber, Commissioner for Regional Policy, April, Bruxelles

  • Euréval, Rambøll Management (2008),Meta-study on lessons from existing evaluations as an input to the Review of EU spending. Final Report,Evaluation for the European Commission, Contract ABAC-101930, January

  • European Commission, Dierctorate General for Agricultural and Rural Development (2011), Impact Assessment of Common Agricultural Policy towards 2020, Bruxelles

  • European Court of Auditors (2011), Is agri-environment support well designed and managed?, Special Report No. 7, Luxemburg

  • European Court of Auditors (2012), Opinion on certain proposals for regulations relating to the common agricultural policy for the period 2014-2020, Opinion No. 1/2012, Luxemburg

  • De Filippis F., Frascarelli A. (2012), Il nuovo regime dei pagamenti diretti, in De Filippis F. (a cura), La nuova Pac 2014-2020. Un’analisi delle proposte della Commissione, Quaderni Gruppo 2013, Edizioni Tellus, Roma

  • Keenleyside C., Allen B., Hart K., Menadue H., Stefanova V., Prazan J., Herzon I., Clement T., Povellato A., Maciejczak M., Boatman N. (2011), Delivering environmental benefits through entry level agri-environment schemes in the EU. Report Prepared for DG Environment, Project ENV.B.1/ETU/2010/0035. Institute for European Environmental Policy: London

  • Ocse (2011), Evaluation of Agricultural Policy Reforms in the European Union, Oecd Publishing, Paris

  • 1. La presenza congiunta delle tre pratiche non si applica invece nei casi di presenza di soli prati permanenti.
  • 2. Nei paesi con una dimensione media aziendale superiore a 25 ettari, il limite massimo è tra 25 e la dimensione media aziendale.
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