Introduzione
L’orientamento politico della Commissione europea verso il settore agricolo ha subito nel tempo un’evoluzione che si è espressa nelle progressive riforme della Politica Agricola Comunitaria (PAC). A partire dalla riforma Mc Sharry, in particolare, la PAC è stata protagonista di un processo di smantellamento dei tradizionali strumenti di protezione dei mercati e di sostegno dei prezzi interni a favore di nuove politiche compatibili con i vincoli di budget comunitari, con il nuovo quadro normativo internazionale e con le emergenti esigenze espresse dalla società (Anania et al., 2009). In questo contesto, l’Unione europea ha sviluppato strumenti volti a incoraggiare la domanda dei beni alimentari, soprattutto di qualità, provenienti dalle filiere agroalimentari europee che si sono concretizzati nell’istituzione di una politica di finanziamento di azioni di informazione e promozione dei prodotti alimentari, sia sul mercato interno sia nei Paesi terzi. È probabile che, in futuro, queste politiche riceveranno una crescente attenzione e che la loro efficacia sarà determinante per continuare a garantire un reddito adeguato ai produttori, anche in virtù del progressivo orientamento al mercato perseguito a partire dalla riforma Fischler. In quest’ottica, la Commissione sta svolgendo una riflessione sulle strategie tese ad aumentare la domanda che potrebbe condurre a un rafforzamento della quota di bilancio per l’informazione dei consumatori e la promozione dei prodotti alimentari.
L’obiettivo di questo lavoro è di analizzare l’attuazione di tali azioni di informazione e promozione promosse dall’UE, con riferimento all’esperienza di tre Paesi membri, e di individuarne alcuni punti di forza e di debolezza, alla luce della richiesta di potenziamento del budget comunitario destinato ad esse avanzata dal Parlamento europeo nella “Relazione sulla proposta di regolamento del Consiglio relativo ad azioni di informazione e di promozione dei prodotti agricoli sul mercato interno e nei paesi terzi” del 2007.
Il Regolamento sull’informazione e la promozione dei prodotti agricoli
Dall’inizio degli anni Ottanta, l’UE attua e co-finanzia azioni di informazione e promozione dei prodotti agricoli. Fino al 1999, queste misure sono state gestite a livello settoriale dalle OCM mentre dall’anno successivo ha avuto inizio un processo di semplificazione dei riferimenti legislativi che ha condotto alla promulgazione del Reg. (CE) n. 2702/1999 e Reg. (CE) n. 2826/2000, il primo relativo alle azioni di informazione e promozione delle produzioni agricole nei Paesi terzi ed il secondo nel mercato interno. Nel 2008, è stato approvato il Reg. (CE) 3/2008 che costituisce oggi il riferimento unico per le politiche di informazione e promozione dei prodotti agricoli sia sul mercato interno sia nei Paesi terzi.
L'oggetto e il campo di applicazione del regolamento contemplano le misure di informazione e di promozione dei prodotti agricoli e del loro metodo di produzione, come pure dei prodotti alimentari a base di prodotti agricoli, realizzabili sul mercato interno o nei Paesi terzi. Tali misure sono finanziate alle condizioni stabilite nel regolamento e, in particolare, non devono essere brand oriented o incoraggiare il consumo di un prodotto in virtù della sua origine specifica, ad eccezione dei prodotti contemplati dalle denominazioni di origine.
Le attività di informazione e promozione includono: (a) le attività di pubbliche relazioni, promozione e pubblicità per comunicare le caratteristiche intrinseche e i vantaggi dei prodotti comunitari, in particolare la qualità e la sicurezza degli alimenti, i metodi di produzione specifica, gli aspetti nutrizionali e sanitari, l’etichettatura, il benessere degli animali e il rispetto per l’ambiente; (b) le campagne di informazione, in particolare sui regimi comunitari delle denominazioni di origine protette (DOP), indicazioni geografiche protette (IGP) e specialità tradizionali garantite (STG) e di agricoltura biologica, e di altri regimi comunitari relativi alle norme di qualità e di etichettatura dei prodotti agricoli e alimentari, nonché sui simboli grafici previsti dalla normativa comunitaria applicabile; (c) le azioni di informazione sul regime comunitario dei vini di qualità prodotti in regioni determinate (VQPRD), dei vini con indicazione geografica e delle bevande spiritose con indicazione geografica o indicazione tradizionale riservata; (d) la valutazione di impatto delle azioni di informazione e promozione.
La responsabilità della realizzazione di azioni di informazione e promozionali è attribuita alle organizzazioni professionali o interprofessionali rappresentative del settore o dei settori interessati ed è prevista una suddivisione delle fonti di finanziamento tra la Commissione europea (fino al 50%), lo Stato membro (fino al 30%) e le organizzazioni proponenti per il 20% del costo totale.
Le modalità di applicazione del Reg. (CE) 3/2008 sono definite nel Reg. (CE) 501/2008 del Consiglio che definisce l'elenco dei temi e dei prodotti coinvolti da questo programma.
Il bilancio indicativo annuale, che si aggira intorno a 46 milioni di euro, attribuisce al settore ortofrutticolo e al settore oleario e olivicolo il 37% circa del bilancio annuo complessivo (Tabella 1).
Tabella 1 - Budget annuo indicativo, suddiviso per settori
Fonte: Allegato III del Reg (CE) 501/2008
Un'analisi dei finanziamenti UE nel periodo 2005-2009
L’Italia, la Francia e la Spagna sono i principali beneficiari dei contributi UE per le azioni di informazione e promozione dei prodotti agricoli, aggiudicandosi quasi il 45% della spesa totale stanziata nel periodo 2006-2008 (Corte dei Conti europea, 2009).
In considerazione del ruolo preponderante svolto da tali Paesi, l’analisi che segue osserva i finanziamenti erogati all’Italia (IT), Francia (FR) e Spagna (ES) per i progetti di informazione e promozione, rivolti sia al mercato comunitario che extra-comunitario, nel settore ortofrutticolo, dei prodotti biologici, del vino e delle produzioni DOP, IGP e STG, per il periodo 2005-20091.
La legislazione di riferimento è rappresentata dai Regg. (CE) 1071/2005 e 1346/2005, che costituiscono i regolamenti attuativi rispettivamente del Reg. (CE) 2826/2000 e del Reg. (CE) 2702/1999, e dal Reg. (CE) 501/2008.
L'importo totale dei pagamenti ricevuti da FR, IT ed ES è di circa 100 milioni di euro per il periodo in esame. IT è il principale beneficiario, aggiudicandosi il 47% del sostegno UE, seguita da FR (18%), ES (17%) e da programmi promossi congiuntamente da più Paesi (17%).
Nella totalità dei casi, il finanziamento della Commissione ha coperto il 50% del bilancio complessivo. I programmi, la maggior parte dei quali della durata di tre anni, sono stati rivolti alla informazione e promozione nel mercato interno nella misura di circa il 73% (72,6 milioni di euro) e nei Paesi terzi del 27% (27,4 milioni di euro).
Il campo di applicazione dei programmi è ampio. Alcuni programmi sono mirati a un settore nel suo complesso (ad esempio, settore ortofrutticolo e settore del vino) mentre altri sono rivolti ad alcune specifiche produzioni (ad esempio, arance e clementine o ortofrutticoli trasformati) ed altri, infine, sono a carattere trasversale (prodotti biologici, prodotti di qualità, DOP/IGP, STG).
L'importo di 60,5 milioni di euro è stato previsto per la promozione dei prodotti francesi, spagnoli e italiani nel mercato interno, in accordo al Reg. (CE) 1071/2005, e di quasi 19 milioni di euro per la promozione nei Paesi terzi, secondo il Reg. (CE) 1346/2005. Dall'inizio del 2008, il sostegno all’informazione e alla promozione è regolato dal Reg. (CE) 501/2008, sia per il mercato interno sia esterno, in accordo al quale sono stati assegnati 20,6 milioni di euro ai Paesi oggetto di indagine, nel biennio 2008-2009.
L'analisi delle organizzazioni proponenti mostra che, per l'Italia, il 37% (quasi 18 milioni di euro) del sostegno UE è gestito dal "Consorzi di Tutela" dei prodotti DOP/IGP. Le altre organizzazioni sono riconducibili ad associazioni interprofessionali per la frutta e la verdura, associazioni di produttori biologici (Aiab, Bioagrocoop, Pro.Ber), imprese temporanee, associazioni che rappresentano il settore agricolo nel suo complesso (Confagricoltura, Coldiretti) oppure per prodotti o settori specifici (Italpatate, Unavini, Assomela, Uiv, ecc.) (Tabella 2).
Tabella 2 - Finanziamenti UE e organizzazioni proponenti rivolte al mercato interno e a Paesi terzi (Italia, euro, 2005-2009)
Fonte: elaborazione degli autori su dati Direzione Generale Agricoltura e Sviluppo Rurale, 2005-2009
Le osservazioni della Corte dei Conti europea
Nel 2009, la Corte dei Conti europea (CCE) ha pubblicato i risultati dell’analisi svolta per verificare l’efficacia dei finanziamenti in materia di azioni di informazione e di promozione e la regolarità delle spese sostenute dalle organizzazioni coinvolte (CCE, 2009).
L’audit ha riguardato principalmente il periodo che va dal 2006 alla fine del primo semestre del 2008. Poiché i programmi di promozione sono pluriennali, l’esame dei programmi selezionati per questo periodo ha comportato talvolta l’esame di documenti di periodi precedenti.
Il lavoro di audit si è basato principalmente sull’analisi della documentazione e sulla valutazione delle procedure e dei sistemi attuati dalla Commissione (selezione dei programmi, sorveglianza e controllo delle spese, monitoraggio delle realizzazioni e dell’impatto dei programmi) e dagli Stati membri (inviti a presentare proposte, preselezione dei programmi, controllo della selezione degli organismi incaricati dell’esecuzione, gestione e controlli relativi all’esecuzione dei programmi e al pagamento delle spese).
A conclusione dell’audit, la CCE ha formalizzato un rapporto dal quale emerge la difficoltà di misurare l’efficacia della politica UE e l’impatto dei programmi approvati e ha avanzato alcune osservazioni rivolte alla Commissione, riassumibili come segue: (a) difficoltà di misurazione dell’impatto della politica UE perché non corredata di obiettivi SMART2; (b) difficoltà di misurazione dell’impatto dei programmi; in relazione a questo punto, la Corte ha sottolineato che esiste un’enfasi eccessiva sugli esiti dei programmi basata su informazioni qualitative mentre è carente o, in certi casi, assente la documentazione necessaria ai fini della valutazione oggettiva dell'impatto del programma; (c) necessità di aumentare il rigore nella selezione delle proposte di programma, rafforzando soprattutto la preselezione attuata dai Paesi membri; (d) necessità di rinforzare la procedura di controllo per evitare che i programmi approvati non sono siano attuati o non siano portati a termine, (e) l’impatto misurabile della politica è limitato. Il bilancio comunitario destinato alle azioni di promozione e di informazione è, cioè, ridotto rispetto alla molteplicità dei prodotti, delle zone geografiche e dei temi da coprire. A supporto di tale affermazione, la CCE ha avanzato un confronto tra il budget destinato per tali azioni e i budget predisposti dalla Svizzera, dal Consiglio interprofessionale del vino di Bordeaux (CIVB) e dall’Italia (Tabella 3) per alcune produzioni agricole.
Tabella 3 - Il bilancio per le azioni di informazione e di promozione dell’UE: raffronti
Fonte: CCE, 2009
In seguito a tali raccomandazioni, la Commissione ha presentato il documento “Azioni di informazione e di promozione dei prodotti agricoli corredata delle risposte della Commissione”, contenente appunto le risposte della stessa alle osservazioni sollevate dalla CCE.
La difficoltà di misurazione dell’impatto della politica UE e, in particolare, l’assenza di obiettivi SMART è, a parere della Commissione, contestabile nel senso che il Reg. (CE) 3/2008 specifica quattro obiettivi che possono essere considerati SMART, vale a dire: 1. completare e potenziare le azioni condotte dagli Stati membri; 2. promuovere l’immagine di tali prodotti presso i consumatori all’interno della Comunità e nei Paesi terzi, imperniata soprattutto sulla qualità, sulle caratteristiche nutrizionali, sulla sicurezza dei prodotti alimentari e sui metodi di produzione; 3. contribuire all’apertura di nuovi sbocchi nei Paesi terzi; 4. avere un effetto moltiplicatore in relazione ad iniziative nazionali o private. Parallelamente, il Reg. (CE) 501/2008 definisce obiettivi specifici ed appropriati per ciascuno dei diversi prodotti interessati del mercato interno.
In merito all’osservazione relativa alla difficoltà di valutare l'impatto dei programmi a partire dalle informazioni disponibili, la Commissione ha confermato la presenza del problema nei programmi citati come esempio dalla CCE, ma ha anche informato di essere intervenuta per assicurare maggior spazio all’approfondimento dell’analisi delle informazioni ricevute dagli Stati membri.
Quanto alla necessità di maggior rigore nella selezione, la Commissione ha indicato nuovi criteri da utilizzare per la valutazione delle proposte dei programmi. Essi mirano sia a precisare quanto dettagliate debbano essere le proposte sia a definire il tipo di verifica da porre in atto. Tale processo è ancora in corso e la sua efficacia dovrà essere confermata nel tempo.
La Commissione ha anche dichiarato di avere rafforzato i controlli in alcuni Stati membri ed elaborato una griglia di valutazione uniforme che permette di effettuare una valutazione oggettiva di tutti i programmi. Per l’Italia e la Spagna, in particolare, la Commissione ha avviato indagini di controllo in seguito alle notevoli rettifiche imposte in merito alle spese sostenute.
Infine, la limitatezza del budget destinato a queste azioni è stata giustificata dalla Commissione con la natura delle stesse che sono state istituite come strumenti di completamento e di potenziamento delle azioni svolte dagli Stati membri.
Nonostante i limiti emersi, la Commissione ha riconosciuto molteplici effetti positivi alla politica adottata che non si circoscrivono al potenziamento dell’immagine dei prodotti promossi ma includono la capacità di svolgere un effetto moltiplicatore, cioè di agevolazione di altre campagne che non sarebbero state attuate in assenza dei programmi co-finanziati dall’UE. Non di meno, a fronte di un ventaglio molto ampio di strategie attuate dall’UE, tali azioni possono assumere un ruolo sinergico con gli strumenti predisposti da altre politiche, per esempio con le misure assunte per combattere l'obesità e promuovere l’educazione alimentare.
Dal lato dell’offerta, i finanziamenti comunitari rappresentano un importante incentivo per gli operatori ad accrescere la propria competitività, innescando meccanismi di innovazione lungo la filiera.
Conclusioni
L’attuazione della politica UE in materia di azioni di informazione e promozione dei prodotti agricoli ha rappresentato un passaggio importante nello sviluppo della PAC, rivolta, sempre più, a collegare la realtà agricola e agroalimentare europea con il “mercato”. Tuttavia, emergono dall’esperienza maturata, insieme ad alcuni fondamentali punti di forza, anche importanti elementi di debolezza.
L’analisi svolta dalla Corte dei Conti europea nei tre Paesi membri maggiormente coinvolti dai cofinanziamenti pone, in particolare, l’accento su uno degli aspetti più critici, vale a dire la limitatezza del budget disponibile. Nel contesto dell’Europa allargata, appare limitativa la marcata concentrazione di risorse verso tre soli Paesi membri e soprattutto che tali risorse siano, in valore assoluto, poco significative rispetto a quelle rese disponibili da altre iniziative avanzate, anche dal settore privato. Questo limite è da considerarsi ancora più critico se le azioni di cofinanziamento intendono rappresentare un supporto all’aumento della domanda dei prodotti agricoli europei e costituire un tassello della nuova politica europea, sostitutiva delle misure protezionistiche che hanno caratterizzato il mercato agricolo dell’Europa per alcuni decenni.
La reazione della Commissione a tale osservazione non è convincente. Per quanto sia in corso di valutazione un aumento delle risorse da allocare per tali misure, non esistono ad oggi strumenti in grado di garantire, da un lato, la complementarietà con le diverse politiche europee (ad esempio OCM vino, OCM unica, politica di sviluppo rurale) e le iniziative private in materia di promozione e, dall’altro, l’effetto moltiplicatore nei confronti di altre iniziative. La Commissione non dispone a tutt’oggi di informazioni complete e affidabili sul rapporto di causa-effetto delle diverse risorse di bilancio stanziate. Non sono chiari, inoltre, né i confini di applicazione delle diverse misure né, d’altra parte, le modalità con cui attivare interventi sinergici sia tra i programmi cofinanziati sia tra quest’ultimi e le iniziative avanzate dal settore privato.
Si manifesta, infine, perplessità circa il divieto posto dal Reg.(CE) 3/2008 di utilizzare le risorse comunitarie per promuovere specifici brand, anche se consortili. La possibilità di promuovere solo concetti generali di qualità, in larga parte loghi europei (biologico, DOP/IGP/STG), ma non i marchi privati limita l’impatto della comunicazione che, di nuovo, si presume dovrà essere potenziata da altre strategie di comunicazione e di promozione per guidare i consumatori verso specifiche produzioni. Si attende, a tal proposito, la versione definitiva del cosiddetto “Pacchetto Qualità”, applicativo dei principi espressi nel “Libro verde sulla qualità dei prodotti agricoli: norme di prodotto, requisiti di produzione e sistemi di qualità” del 2008, con il quale la Commissione europea concretizzerà i nuovi orientamenti in materia di comunicazione e promozione dei prodotti agroalimentari europei.
Riferimenti bibliografici
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Corte dei Conti europea (2009), “Azioni di informazione e di promozione dei prodotti agricoli corredata delle risposte della Commissione”, Relazione speciale n. 10/2009
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Parlamento Europeo (2007), “Relazione sulla proposta di regolamento del Consiglio relativo ad azioni di informazione e di promozione dei prodotti agricoli sul mercato interno e nei paesi terzi”, COM(2007)0268 - C6-0203/2007 - 2007/0095(CNS)