La politica agricola comune e la sicurezza alimentare globale

La politica agricola comune e la sicurezza alimentare globale

Introduzione1

La PAC ebbe origine negli anni Cinquanta, epoca in cui i Paesi dell'Europa occidentale uscivano devastati da anni di guerra e il rifornimento costante di generi alimentari costituiva una priorità assoluta.
Gli obiettivi e i principi generali della PAC furono enunciati per la prima volta nel Trattato di Roma: incrementare la produttività agricola mediante l'incentivazione del progresso tecnico e l'ottimizzazione dell'utilizzo dei fattori di produzione, in particolare della forza lavoro; migliorare il tenore di vita della popolazione agricola; stabilizzare i mercati; garantire i rifornimenti di generi alimentari; assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori.
Allo scopo di raggiungere i suddetti obiettivi, l'allora Comunità Economica Europea (CEE) sviluppò i seguenti principi fondamentali della PAC: libera circolazione di prodotti agricoli a prezzi uniformi su tutto il territorio comunitario; preferenza comunitaria, in virtù della quale i prodotti agricoli della CEE erano da preferirsi a quelli importati; responsabilità finanziaria comune per le politiche di mercato e prezzi.
La CEE, attraverso la PAC, fu presto in grado di risolvere il problema della penuria di prodotti alimentari degli anni Cinquanta e allo stesso tempo di acquisire autonomia di produzione.
I cambiamenti intervenuti nell'agricoltura Europea e mondiale negli anni Ottanta portarono gli stati europei a individuare nuove priorità e misure finalizzate a tenere sotto controllo il budget di spesa.
Una serie di provvedimenti fu adottata dopo il 1992 con lo scopo di ridurre gradualmente il sostegno dei mercati a favore dello sviluppo di una "rete di protezione", attuata trasferendo parte dei fondi destinati all’innalzamento dei prezzi a favore di un sostegno diretto ai produttori scollegato dalla produzione; tale trasferimento doveva essere attuato in conformità a una serie di norme statutarie. Inoltre, si cercò di meglio bilanciare il sostegno diretto promuovendo lo sviluppo rurale.
L'ultima revisione della PAC, la cosiddetta Health Check, effettuata nel 2008, ha avuto come risultato l’ulteriore riduzione degli incentivi alla produzione di prodotti agricoli. Le misure introdotte nell’ambito della Health Check includono: l'abolizione dell'obbligo del "set-aside", l'incremento delle quote di produzione del latte in preparazione della loro definitiva soppressione, un ulteriore disaccoppiamento degli aiuti dalla produzione e l'abolizione dei sussidi a favore di coltivazioni atte a produrre energia. La maggior parte del sostegno all'agricoltura all'interno dell’UE risulta ora essere scollegato dalla produzione.
Sono attualmente in atto dibattiti sulla necessità di una riforma della PAC che dovrebbe entrare in vigore dopo il 2013. Quest'anno è stata lanciata una pubblica consultazione sul futuro della PAC, culminata nella Conferenza tenutasi a Bruxelles il 19 e 20 luglio 2010, la quale ha mobilizzato più di 600 esperti da tutti i paesi europei. Oggetto della discussione non è certo la necessità di una politica agricola comune, quanto piuttosto l'individuazione dei più opportuni strumenti di sostegno a favore dei produttori agricoli dell’UE nel contesto dell'attuale crisi economica e finanziaria (sostegno al reddito, politica di sviluppo rurale, misure di gestione del rischio, ecc.). Tali strumenti sono in corso di elaborazione da parte della Commissione europea e saranno oggetto di una Comunicazione da inviare al Consiglio e al Parlamento europeo prima della fine del 2010.
I principali temi in corso di valutazione sono le dimensioni territoriali come pure una produzione agricola sana e di alta qualità, che tenga anche in dovuta considerazione le sfide ambientali legate ai cambiamenti climatici2.

Coerenza delle politiche per lo sviluppo: il caso dell'agricoltura

Mentre le riflessioni sul futuro della PAC stanno raggiungendo la fase finale, il tema della Coerenza delle politiche per lo sviluppo (CPS) è tuttora oggetto di intense discussioni in tutti i consessi internazionali. L'adozione di una politica per lo sviluppo coerente consentirebbe all'UE di evitare, nel perseguimento degli obiettivi di settore nei 27 Stati membri, gli effetti negativi che potrebbero danneggiare le prospettive di sviluppo dei paesi più poveri. Questo implicherebbe la scelta di misure che non abbiano un impatto negativo sugli obiettivi delle politiche di sviluppo.
Nel novembre 2009, la riunione del Consiglio delle relazioni esterne ha raggiunto alcune importanti conclusioni sulla CPS. Una delle cinque priorità individuate nell'ambito del Programma di lavoro sulla CPS per il 2010-2013 è quella della sicurezza alimentare. Sempre nell'ambito dei dibattiti sulla CPS, anche l'impatto della PAC sui paesi in via di sviluppo è spesso oggetto di dibattito. Inoltre i paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico) e molte organizzazioni non governative (ONG) manifestano spesso le loro preoccupazioni circa l'impatto della PAC sul potenziale agricolo dei paesi in via di sviluppo.
Con un trasferimento di fondi a favore di pagamenti diretti disaccoppiati dalla produzione, la PAC non presenta più alcun effetto distorsivo sulla produzione agricola in Africa Occidentale o nei Paesi Caraibici. Inoltre si prevede che, per il 2013, almeno il 92% dei pagamenti diretti pagati nell'UE saranno completamente disaccoppiati dalla produzione. I sussidi all'esportazione, d’altra parte, hanno vissuto una fase di declino negli ultimi dieci anni e ora costituiscono soltanto il 2% della spesa totale per la PAC.
L'andamento dei prezzi all'interno dell’UE è sempre più guidato dai prezzi del mercato mondiale piuttosto che dai prezzi di intervento: infatti, l'intervento è stato fortemente ridotto o abolito in ogni settore. Dal 2005 al 2009, l'UE ha dimezzato la tariffa del sussidio all'esportazione di carne bovina. Dal settembre 2006 ha abolito i sussidi all'esportazione di cereali (ad eccezione dei prodotti lavorati) e da ottobre 2008 quelli all'esportazione di zucchero. Anche i sussidi all'esportazione di frutta, verdura e vino sono stati aboliti a seguito delle riforme di tali comparti.
La reintroduzione delle restituzioni all'esportazione dei prodotti caseari, decisa nel gennaio 2009, è da considerarsi una misura temporanea, in ottemperanza a regole internazionali e in risposta ad una drammatica caduta dei prezzi sul mercato mondiale, nonché al conseguente impatto sui redditi degli agricoltori. Inoltre i limiti posti, in termine di volume e prezzo, a questi sussidi all'esportazione, peraltro aboliti nel corso del 2009, sono stati fissati a livelli tali da non coprire interamente il divario tra i prezzi del mercato europeo e del mercato mondiale, ed hanno pertanto avuto un impatto limitato sui prezzi mondiali.
L'incremento della domanda di biocombustibili e la politica di promozione dell'energia rinnovabile nei trasporti sono spesso considerati tra le cause dell'incremento dei prezzi dei prodotti alimentari nel 2007-2008. La Commissione europea ha condotto numerosi studi sui prezzi dei prodotti alimentari e sulle ragioni che ne hanno provocato la fluttuazione. L'analisi ha evidenziato che la produzione di biocombustibili dell’UE e il nuovo obiettivo di raggiungere, entro il 2020, il 10% di biocombustibili per i trasporti, ha avuto scarso impatto sul prezzo globale dei prodotti alimentari. Ciò si deve al fatto che i biocombustibili utilizzano soltanto il 2-3% della produzione europea di cereali e circa il 5% della produzione globale di olio vegetale. Dunque, le politiche europee sui biocombustibili non sembrano aver influenzato in modo significativo il mercato dei cereali.
In risposta al problema del prezzo dei generi alimentari e al fine di prendere ulteriori precauzioni contro un possibile impatto negativo, la Commissione europea ha istituito una serie di monitoraggi e rapporti, incluso l'impatto del prezzo dei prodotti alimentari e della loro disponibilità nei paesi dell'UE e in quelli extra-UE (paesi terzi) e, in particolare, in quelli che risultano essere i principali esportatori di biocombustibili verso l'UE. La Commissione è inoltre impegnata in un continuo dialogo con i paesi terzi e nel proporre, se necessario, azioni correttive.
Uno dei temi principali di dibattito politico sul futuro della PAC è quello relativo al commercio (in negoziazioni multilaterali e bilaterali), soprattutto relativamente a quale tipo di relazione commerciale sia da privilegiare con i paesi sviluppati e quale con quelli in via di sviluppo.

Commercio agricolo

Questa sezione è dedicata all’esame della connessione tra il commercio dei prodotti agricoli e la sicurezza alimentare. Il commercio è un elemento di fondamentale importanza nel perseguimento dell'obiettivo della sicurezza alimentare. Il processo di riforma della PAC ha generato un incremento della competitività dei prodotti agricoli europei e ha visto l'UE divenire uno dei maggiori esportatori, in particolare di prodotti di alta qualità.
D’altra parte, l'UE è anche uno dei maggiori importatori di prodotti agricoli. Infatti, l'UE importa più dai paesi in via di sviluppo che da Stati Uniti, Giappone, Canada, Australia e Nuova Zelanda congiuntamente. Inoltre, le importazioni europee di prodotti agricoli dai paesi in via di sviluppo mostrano una tendenza al rialzo. Come mostrato nella figura 1, nel 2008, le importazioni europee dai paesi in via di sviluppo hanno raggiunto 62.7 miliardi di euro, contro i 44.4 miliardi del 2005.

Figura 1 - Importazioni dell'UE dai paesi in via di sviluppo e dai paesi ACP (in milioni di €)

Fonte: Comext

Circa il 71% delle importazioni di prodotti agricoli dell'UE proviene da paesi in via di sviluppo. Questo è il risultato delle regole di accesso commerciali preferenziali che l'UE ha istituito per i paesi in via di sviluppo ormai da molti anni secondo una tendenza che si è andata intensificando nel tempo. Con l'iniziativa EBA - Everything But Arms (tutto tranne le armi), i paesi meno avanzati (PMA) hanno ottenuto un accesso al mercato europeo totalmente libero da dazi e da quote. Con gli Accordi di partenariato economico (APE), anche i paesi ACP fruiscono di un accesso al mercato europeo totalmente libero da dazi e da quote. Gli APE sono stati oggetto di numerose controversie negli ultimi anni ed accusati di: causare disgregazione a livello regionale; destabilizzare il mercato alimentare; interferire con la politica locale nell'ambito della produzione agricola interna.
Ciò nonostante, gli APE, consentendo ai paesi ACP di incrementare la produzione agricola, costituiscono un valido strumento per combattere la fame e l'indigenza. Per recenti analisi sugli APE, Anania (2010), Matthews (2010) e Muhammed et al (2010).
Inoltre, applicando il criterio dell'asimmetria, gli accordi per l'accesso al mercato tengono in considerazione le particolari esigenze di sviluppo dei paesi ACP3. Dunque l'UE ha aperto i suoi mercati all'accesso, totalmente esente da imposte e da quote, di prodotti agricoli provenienti dai paesi ACP (con una clausola di salvaguardia per lo zucchero fino al 2015). Inoltre l'UE acconsente ad escludere dalla liberalizzazione fino al 20% del commercio. I paesi ACP stessi hanno facoltà di decidere quali prodotti includere in questo 20%. Molti dei prodotti esclusi dalla liberalizzazione sono prodotti agricoli, compresi interi sotto-settori agroalimentari che i paesi ACP considerano strategici.
La percentuale dei consumi di prodotti importati dall'UE nei paesi africani sub-sahariani è molto bassa, anche prendendo in considerazione il latte e la carne, due prodotti che sono spesso citati dai Paesi ACP in relazione alla sicurezza alimentare.
Inoltre, una speciale clausola di salvaguardia dispone che i paesi ACP possano adottare misure per proteggere i loro mercati qualora fosse in qualche modo minacciata la sicurezza alimentare. Oltre alle ordinarie disposizioni di salvaguardia per controbilanciare gli effetti di un improvviso aumento delle importazioni, una clausola "industria nascente" consente ai paesi ACP di proteggere i settori in fase di avviamento.
Nel passato l'UE è stata accusata di esportare sottocosto parti di polli di scarsa qualità nei paesi dell'Africa Occidentale e di danneggiare pertanto il loro settore avicolo nazionale. Tuttavia, i dati mostrano chiaramente che non c'è alcun significativo spostamento nel potenziale produttivo nazionale, poiché la percentuale dei consumi di prodotti provenienti dall'UE nei paesi dell'Africa dell'Ovest è soltanto pari all'11-12%. Dal 2003, la PAC non prevede più alcun sussidio all'esportazione di pollame in Africa (ad eccezione dell'Angola). Per ovviare al problema, i governi dei paesi dell'Africa Occidentale dovrebbero adottare una serie di misure per supportare la produzione locale di pollame in modo da renderla più efficiente e da espandere la loro produzione nazionale.
I paesi in via di sviluppo hanno ampio margine politico per intraprendere le azioni atte a difendere i loro interessi, incluso quello della sicurezza alimentare, sia nel contesto dell’Agenda di Doha per lo Sviluppo (DDA) sia in quello degli APE.
L'UE si sta tuttora adoperando per favorire la conclusione delle negoziazioni della DDA nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio, che porterebbe alla totale soppressione dei sussidi all'esportazione, a condizione che anche altri paesi adottino discipline parallele sulle altre misure denominate "concorrenza all'esportazione". Questo consentirebbe di giocare ad armi pari nel settore agricolo mondiale.
Nello stesso tempo, i paesi in via di sviluppo possono aspettarsi una considerevole flessibilità che assicuri loro che la liberalizzazione del commercio non abbia impatti negativi sui loro mercati interni. In particolare, i PMA non dovranno applicare alcuna riduzione dei dazi, che sarà richiesta soltanto ai paesi in via di sviluppo ma in misura minore rispetto a quella richiesta ai paesi sviluppati e con periodi di attuazione più lunghi. La bozza della DDA include molte altre disposizioni, relative a trattamenti speciali e differenziati, destinate ai paesi in via di sviluppo. In particolare, verrebbe loro data la possibilità di designare “prodotti speciali”, ispirandosi a criteri di sicurezza alimentare, sicurezza del sostentamento e sviluppo rurale.

Governo globale e sicurezza alimentare

Il dibattito sulla sicurezza alimentare globale ha dominato le testate giornalistiche internazionali nel 2007/2008, anni in cui i prezzi dei prodotti alimentari stavano subendo una forte impennata.
L’iniziativa sulla sicurezza alimentare de L’Aquila (G8, 2009) è stata una pietra miliare nei progetti in risposta alle sollecitazioni internazionali volte a dare priorità all’agricoltura e alla sicurezza alimentare nei paesi più vulnerabili. L’UE ha assunto il ruolo di maggiore donatore in questa iniziativa, particolarmente con la Food Facility. Anche le Nazioni Unite, e in particolare le tre agenzie di Roma: la FAO, il Fondo Internazionale per lo Sviluppo Agricolo (IFAD) e il Programma Alimentare Mondiale (PAM), hanno giocato un ruolo fondamentale nella nuova infrastrttura del governo globale. Il rinnovato e riformato Comitato sulla Sicurezza Alimentare Mondiale (CFS) è anch’esso promotore di iniziative coordinate finalizzate a combattere l’estrema povertà e l’indigenza. Uno dei suoi ruoli chiave è di “promuovere maggiore convergenza e coordinamento politico, incluso lo sviluppo di strategie internazionali e linee guida sul volontariato nella sicurezza alimentare e la nutrizione basate su buone norme, lezioni imparate da esperienze in loco, suggerimenti ricevuti a livello nazionale e regionale, e consigli di esperti e di diversi azionisti”. La prossima sessione del CFS, prevista per metà ottobre a Roma, farà il punto degli obiettivi raggiunti (FAO, 2010).

Conclusioni

Un accurato monitoraggio dell’impatto della PAC sugli obiettivi di sviluppo e sicurezza alimentare continuerà nei prossimi anni. La discussione sul futuro delle politiche agricole nei paesi sviluppati e in quelli in via di sviluppo si sta facendo sempre più complessa. Il previsto impatto del cambiamento climatico sulla capacità produttiva agricola complica ulteriormente il dibattito, unitamente a temi come quelli del ruolo svolto dagli OGM nella catena alimentare, degli investimenti responsabili in agricoltura, dei diritti di proprietà intellettuale, del commercio dei prodotti agricoli, dell’opportunità di intervenire per regolare e limitare un’eccessiva volatilità dei prezzi.
Inoltre, bisogna tenere in considerazione la questione del diritto all'alimentazione e se tale diritto possa essere tradotto in un accrescimento del potenziale di produzione nei mercati alimentari locali e regionali. Tale diritto va salvaguardato anche attraverso un migliore accesso all'alimentazione in tutte le situazioni in cui la carenza di cibo non è il vero problema, ma piuttosto l'insufficienza delle risorse economiche dei singoli individui che impedisce di potervi avere accesso.
L'alimentazione e l’agricoltura rimarranno temi prioritari all’ordine del giorno della politica internazionale. Nel lungo periodo, le politiche agricole delle economie sviluppate, inclusa la PAC, dovrebbero tenere in considerazione le restrizioni imposte dalle misure atte a combattere il cambiamento climatico, i problemi aperti dall’andamento demografico, le fluttuazioni dei consumi e la progressiva riduzione delle aree di terreno disponibile per le coltivazioni. Nel complesso, nutrire la crescente popolazione mondiale (e soddisfare la domanda industriale) renderà necessario incrementare significativamente la produzione agricola entro il 2050, soprattutto in Africa. Un'agricoltura coerente e delle politiche globali per lo sviluppo renderanno possibile raggiungere tali obiettivi. Anche la ricerca applicata all'agricoltura dei paesi in via di sviluppo avrà un ruolo chiave nell'analisi delle opzioni per il coordinamento e la coerenza politica. Il tema è stato dettagliatamente discusso alla Conferenza Globale sulla Ricerca Agricola per lo Sviluppo del 2010 (GCARD, 2010 Montpellier, 28-31 marzo).
L'agricoltura è sicuramente parte essenziale della soluzione del problema della povertà rurale. Le politiche e i sistemi di governo devono necessariamente supportare l'agricoltura per garantire il massimo impatto positivo. L'UE continuerà a svolgere un ruolo attivo nel coordinamento delle politiche agricole e nei dibattiti internazionali, per assicurare che le politiche adottate nei vari settori interessati siano tra loro compatibili e coerenti.

Riferimenti bibliografici:

  • Anania, G. (2010) EU Economic Partnership Agreements and WTO negotiations. A quantitative assessment of trade preferences granting and erosion in the banan market, Food Policy, 35, 140-153
  • FAO (2010), il sito del Comitato sulla Sicurezza Alimentare Mondiale e i documenti relativi per il prossimo incontro a Roma [link]
  • G8 (2009, Presidenza Italiana) [link]
  • Global Conference on Agricultural Research for Development (2010) (GCARD) [link]
  • International Policy Council (2010) Horticultural Exports from AGOA countries to the US: challenges and considerations, July.
  • Kuhlmann, K. (2010) A new US-European approach to trade and development in Sub-Saharan Africa, German Marshall Fund of the United States
  • Matthews, A. (2010) Economic Partnership Agreements and Food Security, Institute for International Integration Studies Discussion Paper, No. 319
  • Muhammad, A., Amponsah, W.A, and Dennis, J. H (2010). The impact of preferential trade arrangements on EU imports from developing countries: the case of fresh cut flowers, Applied Economic Perspectives and Policy, Vol. 32(2), 254-274
  • 1. L'opinione espressa è dell'autore e non necessariamente rispecchia quella della Commissione Europea.
  • 2. Per ulteriori informazioni sulla PAC, si può fare riferimento al sito [link]
  • 3. Cf Kuhlmann (2010) e IPC (2010) per il ruolo di altri paesi, sopratutto gli Stati Uniti, nella politica di sviluppo e politica agricola.
Tematiche: 
Rubrica: 
Non cliccare su questo link in quanto e accentata per gli spammers e verresti messo nelle blacklist