Le Organizzazioni dei produttori nella riforma dell’OCM ortofrutta

Le Organizzazioni dei produttori nella riforma dell’OCM ortofrutta

Introduzione

Fin dagli anni Sessanta la politica comunitaria ha prestato grande attenzione alle Associazioni (poi Organizzazioni) dei produttori, ritenendole i soggetti in grado di garantire, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, l’adeguamento dell’offerta ad una domanda in costante mutamento.
Diversi sono stati gli interventi normativi in tal senso che si sono susseguiti e che hanno interessato il settore ortofrutticolo, ma è con il regolamento (CE) n. 2200/96 che le Organizzazioni dei produttori (OP) vengono individuate come lo strumento chiave per un governo della produzione ortofrutticola, attraverso il quale accrescere il livello di concentrazione e di controllo effettivo dell’offerta e con ciò pervenire a un riequilibrio fra la domanda e l’offerta. Alle OP viene assegnato un ruolo strategico nella realizzazione, attraverso lo strumento del programma operativo, di quegli obiettivi auspicati dal regolamento per contrastare l’accresciuto potere contrattuale della grande distribuzione organizzata, ma anche per favorire un riorientamento al mercato della produzione ortofrutticola, accrescendone la competitività.
Dopo circa dieci anni l’Unione europea ha varato, con il regolamento (CE) n. 1182/2007 del Consiglio, una nuova riforma dell’OCM ortofrutta che riconferma, relativamente alle OP, l’impianto previsto dalla precedente regolamentazione e ne rafforza gli strumenti.

Alcune recenti informazioni sulle OP ortofrutticole in Italia

L’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 2200/96 ha consentito l’avvio in Italia di un incisivo e diffuso processo di crescita e di riorganizzazione del sistema produttivo che ha interessato, con dinamiche e caratteristiche differenti, le diverse aree del Paese. Dopo alcune difficoltà incontrate nelle prime fasi di applicazione della normativa, si è assistito a un’accelerazione del processo associativo della produzione ortofrutticola che ha portato a una presenza significativa di Organizzazioni riconosciute (391 alla fine del 2007 di cui 312 attive), per quanto la quota di produzione organizzata non sia riuscita ancora a superare, nella media nazionale, il 30-35% dell’intera produzione ortofrutticola. Questo risultato, ben al di sotto delle aspettative, nasconde in realtà notevoli differenze, tanto a livello territoriale (il Trentino-Alto Adige e l’Emilia-Romagna evidenziano, ciascuna, una quota che si aggira intorno all’80-90%; all’opposto, regioni a forte vocazione ortofrutticola come la Campania, la Puglia e la Sicilia non raggiungono, al loro interno, neanche il 20% di produzione organizzata), quanto di comparto produttivo, come nel caso delle mele o in quello del pomodoro da industria, pressoché interamente organizzati. Queste differenze coinvolgono soprattutto la dimensione economica ma anche le strategie d’impresa e un diverso modo di rapportarsi con il mercato. Basti pensare che il Mezzogiorno, pur essendo l’area che conta il maggior numero di OP (174 nel 2007, pari a più del 50% del totale nazionale), ricopre soltanto una quota che si aggira intorno al 25% in termini di valore della produzione commercializzata (VPC). Viceversa, nell’Italia settentrionale è localizzato il 23% circa delle OP cui corrisponde il 66% circa del VPC complessivo.
Oltre a una diversa dimensione economica della componente organizzata della produzione ortofrutticola fra le due aree, si segnalano, inoltre, una ben diversa dimensione media delle OP: in termini di produzione commercializzata, tale dimensione raggiunge circa 6,8 milioni di euro per le OP del Sud a fronte di circa 40-50 milioni di euro per le OP settentrionali. Si tratta di differenze che trovano spiegazione nelle radici profonde di una cultura cooperativa che, soprattutto nell’area Nord-orientale, ha influenzato non soltanto la crescita del sistema associativo, ma soprattutto una diversa dimensione delle OP e lo sviluppo di adeguate strategie competitive. L’esistenza di forme pregresse di organizzazione economica dei produttori sembra aver assunto un ruolo importante nello spiegare la diversa performance dei sistemi produttivi regionali. In altri termini, proprio laddove è già presente una qualche forma di organizzazione economica, l’OCM ortofrutta sembra aver trovato una sua più efficace applicazione.

Una maggiore flessibilità e nuovi strumenti per le OP

La recente riforma dell’OCM ortofrutta ribadisce la centralità delle Organizzazioni di produttori nel funzionamento dell’OCM, in quanto strumento fondamentale di governo dell’offerta, e ne conferma gli obiettivi: assicurare la programmazione della produzione e il suo adeguamento alla domanda; concentrare l’offerta e immettere sul mercato la produzione dei soci; ottimizzare i costi di produzione e stabilizzare i prezzi alla produzione.
La riforma riconosce che “la concentrazione dell’offerta continua ad essere una necessità economica per consolidare la posizione dei produttori sul mercato” e che le OP rappresentano lo strumento adatto per attuarla. Tuttavia, per superare alcune rigidità che il sistema aveva manifestato limitando di fatto il processo di aggregazione della produzione e per migliorare la capacità attrattiva delle OP, la nuova OCM introduce alcuni elementi di flessibilità riguardanti:

  • la gamma di prodotti coperta da ciascuna OP (specializzazione produttiva); la proporzione autorizzata di vendite dirette da parte dei soci (1);
  • l’estensione delle regole ai non aderenti (erga omnes) (2);
  • la delega di competenze o funzioni alle relative Associazioni (AOP);
  • la possibilità per le OP e le AOP di “esternalizzare” una parte delle attività, anche a proprie filiali, purché questa sia una soluzione adeguata al conseguimento degli obiettivi dell’organizzazione.

Per rafforzare inoltre l’azione delle OP nei confronti dei singoli produttori, la riforma contempla un ampliamento delle misure che possono essere gestite attraverso il programma operativo, includendo la prevenzione e la gestione delle crisi (3), ossia quelle misure consistenti “nell’evitare e nell’affrontare le crisi che sopravvengono sui mercati ortofrutticoli”. A tal fine è stato accordato un aumento della dotazione finanziaria a disposizione delle OP (4), portando il contributo comunitario al 4,6%, in luogo del precedente 4,1%, del valore della produzione commercializzata, a condizione che la quota aggiuntiva, pari allo 0,5%, sia utilizzata esclusivamente per le misure di prevenzione e gestione delle crisi (5).
Un altro importante livello di intervento che potrebbe produrre effetti positivi sul piano della concentrazione e della programmazione dell’offerta agricola riguarda l’innalzamento dal 50% al 60% della percentuale di contribuzione comunitaria accordata a forme di aggregazione superiore (Associazioni di OP, OP transnazionali, fusioni di OP, partecipazione di OP ad azioni svolte a livello interprofessionale).

Una strategia nazionale per le OP

Per rendere più efficace l’azione svolta dalle OP attraverso i programmi operativi, la riforma introduce la possibilità per i singoli Stati membri di elaborare una Strategia nazionale in materia di programmi operativi sostenibili sul mercato ortofrutticolo. Essa si configura come un documento di indirizzo per l’intero settore ortofrutticolo e come un importante quadro di riferimento per i programmi operativi attraverso la cui azione è possibile affrontare le difficoltà e le sfide di un mercato sempre più globalizzato.
Richiamandosi nei contenuti alla Strategia nazionale per lo sviluppo rurale, il documento strategico per l’ortofrutta si fonda su elementi individuati dal regolamento (CE) n. 1182/2007 del Consiglio e poi esplicitati nel regolamento applicativo n. 1580/2007: partendo dall’analisi della situazione in termini di punti di forza e di debolezza e delle relative potenzialità di sviluppo, si definiscono priorità, obiettivi e strumenti dei programmi operativi rispetto ai quali si introducono indicatori che ne permettono la valutazione oltre che il monitoraggio.
Uno degli elementi più qualificanti della Strategia nazionale è rappresentato proprio dal sistema di monitoraggio e valutazione - fondato su di un set di indicatori comuni di rendimento - che ciascun Stato membro deve organizzare e attivare. Tale azione consente di migliorare il regime di aiuto ai programmi operativi, ma anche di verificarne e garantirne la coerenza con le misure d’investimento finanziabili attraverso i programmi di sviluppo rurale. D’altro canto, la durata pluriennale e l’articolazione complessa (obiettivi, azioni, risorse finanziarie) che caratterizza i programmi operativi e li rende analoghi agli interventi finanziati dai fondi strutturali, rende necessario porre in atto, alla stessa stregua dei programmi di sviluppo rurale, un’attività sistematica di monitoraggio e di valutazione dell’azione svolta dalle OP attraverso i programmi operativi (Bertazzoli, Petriccione, 2006, p.12-13). Oltre che per un’azione di coordinamento e di miglioramento della gestione dei programmi operativi, nonché di verifica dell’efficacia della spesa, per la quale lo Stato membro dovrà poi rendere conto in ambito comunitario alle Istituzioni a tal fine deputate (Commissione e Corte dei Conti), la Strategia nazionale rappresenta, se ben impostata, anche l’occasione per affrontare questioni più generali di governo della filiera.
Per il settore ortofrutticolo italiano – e soprattutto per la sua componente organizzata – si tratta di un’opportunità importante affinché sia messo in condizione di raggiungere quegli obiettivi di competitività e di orientamento al mercato auspicati dal regolamento comunitario e rispetto ai quali si gioca il suo futuro. Ma va anche colto il momento per stabilire un percorso coerente di sviluppo dell’ortofrutta italiana e per pervenire a un riequilibrio dei rapporti con gli altri soggetti della filiera attraverso il funzionamento di uno strumento valido, di cui il settore si è già dotato: l’Organismo interprofessionale.
Giungendo, infine, in un momento di riflessione dell’attuale funzionamento della PAC e dei relativi strumenti di sostegno, la Strategia nazionale si può rivelare determinante nel preparare e accompagnare il settore ad affrontare i cambiamenti che più in generale interesseranno in futuro il quadro politico-istituzionale nonché i nuovi scenari che si andranno a delineare dopo il 2013 per le politiche comunitarie.

L'estensione delle regole e le misure di prevenzione e gestione delle crisi

Il principio dell’estensione delle regole, cui la riforma dà particolare risalto e che vede nella Strategia nazionale il contesto adatto per poter essere disciplinato e trovare idonea applicazione, è importante non soltanto perché rafforza l’azione della componente organizzata del settore ortofrutticolo, rendendone effettivo il governo dell’offerta, ma anche perché con esso è possibile pervenire a quel livello di concentrazione della produzione, necessario per contrastare adeguatamente il forte potere contrattuale della GDO. Ciò permetterebbe di raggiungere un’auspicabile stabilità dei mercati, tanto più necessaria in considerazione dell’obiettivo di riorientamento al mercato delle produzioni ortofrutticole. Proprio a tal fine e attraverso dispositivi istituzionali, regolatori del mercato, quali le Organizzazioni e gli accordi interprofessionali, è possibile porre le condizioni necessarie affinché il mercato possa funzionare in maniera più efficiente, con una maggiore trasparenza e secondo una più giusta ripartizione dei rischi e dei redditi. Con questi strumenti, cui è demandato il coordinamento verticale della filiera, è possibile contrastare e ridurre i comportamenti opportunistici e pervenire a un riequilibrio dei rapporti di forza sul mercato, in un’ottica di coordinamento e concertazione tra gli attori della filiera posti in condizione di cooperare fra loro.
Un’immediata applicazione del principio dell’estensione delle regole è prevista con le misure di prevenzione e gestione delle crisi, le prime ad essere disciplinate nell’ambito della Strategia nazionale (6). A tal fine gli Stati membri sono autorizzati ad accordare un aiuto di Stato ai produttori non aderenti i quali devono sostenere il costo delle azioni stabilite dalle OP; ma per evitare che ciò entri in conflitto con l’obiettivo di favorire l’adesione di produttori ortofrutticoli alle OP, tale aiuto è condizionato alla sottoscrizione di un contratto con l’OP riconosciuta, della quale i non soci accettano di applicarne le regole, ed è concesso in via transitoria e in misura comunque inferiore (il 75% massimo) al sostegno comunitario ricevuto dai produttori soci dell’OP.
L’applicazione del principio dell’estensione delle regole diventa una condizione essenziale nell’esercizio della prevenzione, in caso di eventi prevedibili, nonché della gestione di crisi che, in quanto imprevedibili, sono invece già sopraggiunte. Questo perché gli effetti di una crisi non si limitano alla sola componente organizzata, che pure attraverso le azioni sviluppate nell’ambito del programma operativo mette in atto proprie strategie volte a migliorarne la capacità competitiva e, dunque, la relativa posizione sul mercato, ma coinvolgono un intero territorio o un intero comparto produttivo (Giacomini, 2008). Per questo è necessario, soprattutto nel caso di crisi prevedibili, che un’azione di prevenzione – nell’ambito della quale rientrano la raccolta in verde o mancata raccolta, la comunicazione e promozione, la formazione – per poter essere realmente efficace e produrre i propri effetti riducendo il rischio di crisi sul mercato, possa essere esercitata attraverso lo strumento dell’estensione delle regole. Allo stesso modo un’azione di gestione di una crisi sopravvenuta – essenzialmente il ritiro dei prodotti dal mercato – avrà maggior successo se, nel coinvolgere tutti i produttori interessati e non solo quelli associati, riuscirà ad attenuare l’impatto di tale crisi sul mercato.
Nondimeno, alcuni problemi si pongono per l’applicazione di questo strumento sia in ordine alla disponibilità di risorse finanziarie che a tal fine andrebbero destinate (7), sia per quanto riguarda la complessità procedurale che richiederebbe una sua attivazione. Non solo, l’erga omnes pone anche (o soprattutto) un problema di scelta politica, in quanto deve essere posto in atto nel rispetto di determinate condizioni e con la garanzia che esso non sia lesivo della libertà individuale e non contrasti con il dettato comunitario (8).
In ogni modo il problema della prevenzione e gestione delle crisi dovrebbe trovare, in prima istanza, una risposta nella programmazione dell’offerta da parte delle OP, tanto più importante anche in vista della caduta dell’ultimo vincolo all’uso dei suoli. D’altro canto, il riorientamento al mercato delle produzioni ortofrutticole comporta necessariamente una loro maggiore esposizione alla variabilità dei prezzi e, più in generale, all’instabilità dei mercati, cui è possibile porre rimedio attraverso una politica di intervento pubblico, volta a sostenere l’impiego di strumenti innovativi di prevenzione e gestione delle crisi di mercato.
Per quanto riguarda più specificatamente la situazione italiana, un’adeguata soluzione potrebbe essere individuata nel far ricorso agli strumenti di natura contrattuale che la nostra legislazione prevede e che, con il decreto legislativo n. 102 del 2005, mette a disposizione. Si fa riferimento alle cosiddette intese di filiera ma soprattutto ai contratti-quadro che le OP e le relative Associazioni possono stipulare allo scopo di favorire integrazioni di filiera e in funzione di un obiettivo più generale volto a perseguire condizioni di equilibrio e di stabilità dei mercati.

Alcune considerazioni conclusive

La riforma dell’OCM ortofrutta ha apportato, rispetto alla precedente regolamentazione, degli elementi essenziali per rafforzare l’azione di governo dell’offerta svolta dalla componente organizzata, investendo di fatto le OP di funzioni strategiche per migliorare la capacità competitiva del settore. Se questa è una condizione necessaria per innalzare su un piano non soltanto quantitativo ma anche qualitativo il percorso di sviluppo intrapreso dalle OP verso una maggiore concentrazione della produzione, essa potrebbe però rivelarsi non sufficiente, almeno per quanto riguarda la situazione italiana.
Gli elementi più qualificanti della riforma sono rivolti soprattutto alla componente organizzata più avanzata, quella che, rispondendo a una “missione di mercato”, svolge più opportunamente funzioni di valorizzazione del prodotto e che in questi ultimi anni è stata in grado di cogliere le possibilità offerte dall’OCM per crescere e rinnovarsi. Accanto a questa sussiste, però, una realtà numericamente rilevante di OP, localizzate soprattutto al Sud, le quali, nel rispondere prevalentemente a una logica di aggregazione, hanno funzioni più meramente di servizio, ossia di collocamento sul mercato dei prodotti dei soci. Si tratta di realtà caratterizzate solitamente da una scarsa dimensione economica e da una minore attenzione ai problemi del mercato; esse hanno sinora manifestato difficoltà nel processo di aggregazione, che non è riuscito a tradursi in un’adeguata concentrazione e programmazione dell’offerta.
In una tale situazione gli strumenti, pur validi, messi a disposizione dalla riforma potrebbero veder ridotta la propria efficacia nel rispondere all’obiettivo di migliorare la capacità competitiva del settore, se non si interviene sul fronte della politica nazionale incentivando il ricorso a quegli strumenti contrattuali cui si è fatto riferimento e favorendo un intervento più incisivo da parte dell’Organismo interprofessionale. Sarebbe altresì necessario accompagnare la riforma con altri interventi, sempre di politica nazionale, che agiscono su quei fattori di debolezza strutturale (ad esempio, la logistica e i trasporti) che ancora vincolano la crescita competitiva di importanti realtà produttive del nostro Paese.

Note

(1) Il regolamento introduce una deroga al principio in base al quale i produttori soci di un’OP hanno l’obbligo di vendere tutta la loro produzione “per il tramite” dell’Organizzazione cui aderiscono. In base a tale deroga i produttori associati possono vendere direttamente una determinata percentuale della propria produzione che viene stabilita dallo Stato membro e comunque non inferiore al 10%.
(2) La possibilità di estendere ai produttori non soci ricadenti in uno stesso territorio le regole adottate da un’OP (in materia di produzione, commercializzazione e tutela ambientale) è prevista nel caso in cui l’OP sia considerata rappresentativa della circoscrizione economica in cui opera, nella misura almeno del 50% in termini di produttori e almeno del 60% in termini di volume della produzione.
(3) Oltre al tradizionale ritiro dei prodotti dal mercato, tali misure contemplano: la raccolta in verde o la mancata raccolta, attività di promozione e comunicazione, iniziative di formazione, l’assicurazione del raccolto, un sostegno finanziario alle spese per la costituzione di fondi comuni di investimento.
(4) L’aver affidato alle OP la prevenzione e la gestione delle crisi conferma un orientamento della Commissione europea già espresso in una sua Comunicazione del 2005 (COM (2005) 74) e ribadito, più di recente, nel documento sull’Health Check (2007).
(5) Il finanziamento di queste misure da parte delle OP può avvenire in via diretta oppure attraverso la contrazione di mutui a condizioni commerciali. Per il rimborso del capitale e degli interessi sui mutui, nonché per i costi connessi all’attivazione delle misure di prevenzione e gestione delle crisi, le OP possono destinare risorse pari a un terzo massimo della spesa prevista nel complesso per il programma operativo.
(6) La loro attuazione, a partire già dagli inizi del 2008, consente alle OP di avvalersi, sin da subito, del maggior contributo finanziario assegnato dalla riforma a queste misure.
(7) Un suggerimento in tal senso viene fornito dalla stessa Commissione europea (2005; 2007) secondo la quale le misure di prevenzione e gestione delle crisi troverebbero più adeguata collocazione nel secondo pilastro, dove potrebbero essere finanziate mediante una parte delle risorse (un punto percentuale) provenienti dalla modulazione.
(8) Si veda, in proposito, quanto scritto sull’argomento in Giacomini, Bonomi, Martorana (1996, pp. 63-64).

Riferimenti bibliografici

  • Bertazzoli A., Petriccione G. (a cura di) (2006), OCM ortofrutta e processi di adattamento delle Organizzazioni di produttori: materiali e metodi per la valutazione, Collana Studi & Ricerche INEA, Napoli, ESI
  • Commissione europea (2005), Comunicazione della Commissione al Consiglio relativa alla gestione dei rischi e delle crisi nel settore agricolo, COM (2005) 74
  • Commissione europea (2007), In preparazione alla “valutazione dello stato di salute” della PAC riformata, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, COM (2007) 722 def
  • Giacomini C. (2008), Prevenire e gestire le crisi di mercato nell’ortofrutta, draft.
  • Giacomini C., Bonomi B.M., Martorana G. (1996), L’esperienza italiana delle associazioni di produttori in agricoltura, Collana Studi & Ricerche INEA, Roma
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