Introduzione
Health check (HC) è un termine vago, perché niente dice delle condizioni reali del paziente. Ci si può sottoporre ad un HC di routine in perfette condizioni di salute, semplicemente per avere la certezza che tutto sia in ordine. L’HC può però anche riguardare un paziente gravemente ammalato nel cui caso bisogna intervenire radicalmente. La differenza non è da poco.
Questo articolo ha lo scopo di riflettere sull’HC della PAC. Siamo in presenza, questa è la domanda, di una politica europea che dopo le riforme degli anni novanta, e soprattutto dopo quella del 2003, è in buona salute e capace quindi di resistere alle minacce esterne? per cui si tratterebbe semplicemente, o comunque prevalentemente, di curarne i difetti, semplificarla e completarne il quadro complessivo. Oppure, nonostante la riforma Fischler le abbia conferito un aspetto più accettabile, il suo quadro clinico è seriamente compromesso e la sua fibra, che pure ha dimostrato grande resistenza nel passato, è così invalidata da non riuscire più a far fronte alle nuove e future minacce interne ed esterne?
La roadmap della PAC (e dell’UE) dall’Health Check al 2013
Il 20 novembre scorso la Commissione europea ha ufficialmente avviato l’HC della PAC con la pubblicazione di un breve documento di undici pagine (1). Nelle intenzioni originarie, almeno in quelle dichiarate dalla Commissaria all’agricoltura e allo sviluppo rurale Marianne Fischer Böel, l’HC avrebbe dovuto limitarsi a completare la riforma Fischler avviata nel 2003, puntando ad una sua semplificazione e razionalizzazione. Questi alcuni passaggi dei suoi primi interventi in argomento: “L’Health Check non ha lo scopo di cambiare la sostanza della traiettoria della PAC” (2); “L’Health Check non è stato mai inteso come un’occasione per un’ulteriore sostanziale riforma [… si tratta di] un’opportunità per sintonizzare meglio la nostra strumentazione” (3). Questo approccio minimalista, pragmatico e a breve termine è stato ribadito dalla Fischer Böel anche nella conferenza di illustrazione del documento del 20 novembre: “il fatto che stiamo facendo un controllo dello stato di salute significa che il paziente è malato? Certamente no! E’ abbastanza normale che una persona perfettamente sana vada a farsi visitare dal medico per sapere se deve modificare qualcuna delle sue abitudini per rimanere in buona salute. Allo stesso modo, dobbiamo appurare se è necessario adeguare la PAC ad un mondo in rapida mutazione"(4). E’ comunque evidente che, al di là dei tatticismi e delle dichiarazioni tranquillizzanti, l’HC va inquadrato in una prospettiva di ben più ampio respiro che riguarda le ragioni d’essere e le funzioni dell’Unione Europea. Si tratterebbe in questo caso di un processo che, in termini temporali guarda ben oltre il 2013. Ne è avvertita la stessa Fischer Böel quando, in due altri passi della stessa conferenza di presentazione, precisa che l’HC è “un controllo dello stato di salute per rendere più efficiente la politica agricola comune e affrontare nuove sfide”, e che “si tratta di una messa a punto delle riforme del 2003 e di un contributo alla discussione sulle future priorità nel campo dell'agricoltura” (5). Il richiamo alle “nuove sfide” ed alle “future priorità” segnala che la Commissaria è consapevole che, se non altro per il notevole peso della PAC nella storia e sul bilancio dell’UE, il completamento della riforma del 2003 non può svolgersi al di fuori di un confronto su cosa dovrà essere la PAC dopo il 2013 e su come essa si inquadrerà nel complesso delle politiche dell’Unione. Non è un caso che una delle poche aggiunte al documento dell’HC nella versione finale, rispetto alle precedenti, è un richiamo, nel paragrafo conclusivo, al collegamento tra l’HC e la Revisione del Bilancio (o Budget Review) (6), il parallelo processo avviato dalla Commissione il 12 settembre "al fine di intraprendere una verifica complessiva e ad ampio spettro della spesa dell’UE, inclusa quella della PAC, […] per fare il punto della situazione nel 2008/9" (7).
L’Health Check e la Revisione di Bilancio
I due processi, l’HC della PAC e la Revisione di Bilancio, come si può osservare in tabella 1, si intrecciano, ma soprattutto si influenzano reciprocamente. L’HC, infatti, rispetto alla Revisione di Bilancio, si pone il compito di sostenere e validare il consistente impegno finanziario che l’Unione si presume debba ancora assumere verso l’agricoltura e lo sviluppo rurale. La Revisione di Bilancio, rispetto all’HC, costituisce la verifica di compatibilità e di coerenza della PAC nei confronti delle altre politiche europee e, nello stesso tempo, lo strumento che, attraverso gli stanziamenti della spesa, definisce quanta PAC è necessaria all’Europa, quali traguardi essa può darsi ed entro quali limiti la sua azione va circoscritta.
C’è comunque una differenza sostanziale. Mentre l’HC si svolge all’interno dei circoli agricoli, dove gli interessi che si scontrano sono essenzialmente appartenenti al settore primario, al sistema agro-industriale e alle filiere agro-alimentari, con limitate influenze esterne degli ambientalisti, delle organizzazioni dei consumatori e delle sparute rappresentanze rurali, la Revisione di Bilancio coinvolge tutti gli attori dell’Europa allargata. E’ da molto tempo che la PAC non si confronta sul terreno del bilancio con le altre politiche. Si ricordi, infatti, che nel 2003 l’accordo Chirac-Schröeder sulla spesa agricola ha preventivamente fissato le risorse per il primo pilastro fino al 2013, consentendogli di superare indenne il taglio, che ha investito tutte le altre spese a seguito del contenimento delle entrate, deciso nel dicembre 2005 nelle prospettive finanziarie 2007-2013.
Tabella 1 – Le scadenze nel futuro dell’UE, rilevanti per l’Health Check della PAC
Nella RD dunque la PAC dovrà confrontarsi con tutte le altre politiche dell’UE, tra i cui sostenitori non mancano gli oppositori alla spesa PAC. Le critiche non sono nuove e non mancano di autorevolezza. Si ricorda ancora la posizione di Tommaso Padoa Schioppa che, addirittura venti anni fa, affermava: “il bilancio della Comunità deve subire profonde riforme […] Alcune importanti funzioni vanno rafforzate; tra queste il finanziamento della ricerca e dello sviluppo nel campo industriale e l’assistenza al processo di convergenza e riconversione delle regioni arretrate e in declino industriale. Inoltre occorrerà pervenire ad un più fermo controllo della spesa agricola e alla soluzione di problemi di equità” (8). Nella sua qualità di ministro italiano dell’economia e delle finanze, lo stesso Padoa Schioppa sarà il principale protagonista italiano della Revisione di Bilancio. Più recentemente, nel 2004, il noto Rapporto Sapir, uno studio sul bilancio dell’UE svolto da un gruppo di eminenti economisti europei per conto del presidente della Commissione Prodi proponeva, senza mezzi termini, una drastica riduzione della spesa agricola allo 0,05% del Pil dell’UE (un taglio netto intorno all’80% rispetto ad oggi), affermando che “ci sono fondate motivazioni per decentrare agli stati membri le funzioni distributive della politica agricola comune”(9). Ad esso faceva significativamente eco, fresca di nomina nell’ottobre dello stesso anno, la Commissaria al bilancio, signora Grybauskaité, che, nella sua prima audizione al Parlamento europeo, dichiarava: “la PAC è antiquata ed obsoleta e fagocita una porzione delle risorse europee sproporzionata rispetto al peso reale dell’agricoltura […] Le finanze vanno indirizzate verso la spesa economica e sociale […] alcune priorità sono vecchie di decenni – inclusa la PAC nella sua forma attuale” (10). La stessa Grybauskaité ha ribadito questa posizione di recente, due giorni prima del lancio della consultazione pubblica in vista della revisione bilancio 2008-2009: il bilancio, ha detto, deve “diventare il centro nevralgico della politica europea. Questo non è tanto un problema di fondi, quanto di politiche. Bisogna identificare le priorità e poi partire da quelle“. “Se la maggior parte del budget è speso per la PAC e la politica di coesione […] e solo il 15% è lasciato alla ricerca, alla formazione, alle relazioni esterne, […] non sarà possibile far fronte alle sfide della globalizzazione e della competizione o reggere il peso degli ulteriori allargamenti dell’UE" (11). Altri studi si sono aggiunti nel frattempo. Nella relazione di apertura alla Conferenza della Commissione europea su “Sussidiarietà e riforma economica in Europa” tenutasi a Bruxelles nel 2006 la relazione dedicata alla PAC rilevava che: “La natura economica dei pagamenti diretti è sostanzialmente cambiata: essi si sono trasformati da sussidi alla produzione a sussidi settoriali e personali al reddito. Ma le politiche di redistribuzione del reddito a livello settoriale o personale, […] sono generalmente definite e finanziate a livello di stato membro, non di UE. […] L’attribuzione a livello dell’UE della responsabilità e dell’onere del finanziamento dei pagamenti diretti è una sopravvivenza storica, in netto conflitto con il principio di sussidiarietà” (12).
Il posto della PAC nel tiro alla fune sul bilancio dell’UE
Nella riflessione sul posto della PAC in Europa pesano altri fondamentali fattori. Innanzitutto la non sopita polemica tra la Commissione, gli stati membri finanziatori netti (tra questi in prima posizione la Germania, con l’Italia subito dietro) e quelli beneficiari netti (cioè tutti i nuovi stati membri più Spagna, Irlanda e Portogallo). La Commissione sostiene la necessità di una maggiore contribuzione degli stati membri alle entrate, rilanciando la sua vecchia proposta dell’1,24% del reddito nazionale lordo (il compromesso fu trovato nel 2005 al livello dell’1,045%). Tra i contributori netti non manca chi vorrebbe invece contenere la propria partecipazione al bilancio comunitario al di sotto dell’1,00% del reddito nazionale lordo. La soluzione potrebbe trovarsi nella rinazionalizzazione di alcune politiche o nel loro cofinanziamento con risorse nazionali, come attualmente nel secondo pilastro della PAC (una soluzione che qualcuno ha suggerito possa essere estesa anche al primo).
Il compito della Revisione di Bilancio, sotto questo profilo, è anche di trovare un compromesso tra gli opposti obiettivi: a) del bilanciamento tra contributo e beneficio a livello di singoli stati membri e b) della solidarietà internazionale e della convergenza, specie a vantaggio dei nuovi stati membri.
Questi, d’altra parte, saranno per la prima volta coinvolti nella discussione sul bilancio dell’UE come protagonisti attivi. La riforma Fischler ha previsto per loro un lungo processo di phasing-in durante il quale hanno beneficiato di maggiori sostegni i più ricchi agricoltori dell’Ovest che i più poveri dell’Est. Man mano che le risorse destinate a questi ultimi crescono e si va verso il riequilibrio, è molto probabile che le risorse complessive del primo pilastro non siano più sufficienti e scattino i tagli previsti nella disciplina di bilancio. Questo potrebbe spingere le lobby agricole dei vecchi stati membri a dedicare maggiore attenzione di quanto fatto finora alle (probabilmente) crescenti risorse del secondo pilastro, dove peraltro la spesa PAC si moltiplica per effetto del cofinanziamento nazionale. Ma questa è una prospettiva meno attraente per i nuovi stati membri, sia per le oggettive maggiori difficoltà a trovare internamente, nei propri bilanci, le risorse per il cofinanziamento, che anche perché potrebbe apparire loro molto più allettante la soluzione di trasferire la spesa agricola alla politica regionale. Ad essi appartiene, infatti, grande parte delle regioni dell’ obiettivo “convergenza” (quelle con il Pil pro capite inferiore al 75% di quello medio comunitario) alle quali, nelle prospettive finanziarie, è riservato l’81,7% del crescente volume di risorse disponibili per la politica strutturale e di coesione.
L’insistenza infine con cui la Commissaria al bilancio parla di “identificare le priorità” e di promuovere “cambiamenti radicali” lascia intravvedere la possibilità che si affermi e cresca nel bilancio dell’Unione una nuova grande componente, a fianco di quella agricola (in discesa) e di quella strutturale. Ci riferiamo al complesso delle rubriche del bilancio comunitario rivolte più esplicitamente al perseguimento degli obiettivi di Lisbona: quelli della società della conoscenza, della crescita del capitale umano, del miglioramento organizzativo e della governance, dell’implementazione della capacità di ricerca e divulgazione a sostegno dell’innovazione.
L’HC e le scadenze istituzionali del 2009
Nell’agenda dell’UE, il processo di consultazione dell’HC dovrebbe concludersi in primavera del 2008 e tradursi immediatamente dopo nelle proposte legislative, la cui approvazione finale è prevista entro il secondo semestre del 2008 sotto la presidenza francese. A questo riguardo, Sarkozy ha assunto impegni molto precisi. Ma è anche possibile che qualche proposta di regolamento relativa ai temi più delicati (di solito anche i più qualificanti) slitti all’anno successivo. Nella primavera del 2009, infatti, è previsto il rinnovo della Commissione europea. Subito dopo sono in calendario la ratifica del Trattato di Lisbona e l’elezione del Parlamento europeo. Si tratta di eventi particolarmente rilevanti che potrebbero influire sull’HC e la sua traduzione in atti legislativi, prolungandone i tempi e cambiandone sostanzialmente gli esiti.
Il Trattato di Lisbona gioca, a riguardo, un ruolo cruciale. Non soltanto perché la sua approvazione nei tempi previsti è un obiettivo che il presidente Barroso (che pare abbia intenzione di ricandidarsi) ha annunciato come “assolutamente prioritario” e comunque da realizzare prima della scadenza del mandato della attuale Commissione. L’iter non semplice del Trattato di Lisbona, potrebbe incontrare inattesi ostacoli nel suo cammino, tali da suggerire di ritoccare l’agenda dei lavori della Commissione e del Consiglio. Questo potrebbe ovviamente influenzare i tempi dell’HC e della Revisione di Bilancio.
Ma c’è anche un altro aspetto particolarmente rilevante. Nel testo concordato del nuovo Trattato di Lisbona, molti temi della legislazione agricola sono sottoposti ad una procedura di codecisione, che implica che il progetto di regolamento adottato dal Consiglio europeo sia seguito dal voto favorevole del Parlamento europeo perché acquisisca valore di legge. Attualmente invece è applicata la procedura di consultazione, che impone al Consiglio di raccogliere preventivamente il parere a maggioranza del Parlamento, ma gli consente poi di decidere in via definitiva, anche in dissenso con il Parlamento. In queste condizioni, l’unico potere effettivo in mano al Parlamento è di prolungare (anche indefinitivamente) l’iter di una decisione del Consiglio, semplicemente rinviando reiteratamente l’espressione del proprio parere.
Qualcosa di analogo riguarda le procedure semplificate della cosiddetta “comitologia” (del ricorso cioè al passaggio nei Comitati, a supporto delle decisioni della Commissione europea, senza coinvolgere il Parlamento) evitando la procedura legislativa ordinaria nella quale il Parlamento europeo avrebbe pieno titolo ad intervenire.
Il Parlamento europeo ha già adottato la tecnica del rinvio prima di votare contro l’orientamento del Consiglio (ad esempio in tema di modulazione volontaria). Non si può escludere che il Parlamento possa adottare lo stesso comportamento anche sugli aspetti più controversi dell’HC nella prospettiva, questa volta ben più concreta, di ritornare sull’argomento quando, approvato definitivamente il Trattato di Lisbona, i suoi poteri da semplicemente consultivi e non vincolanti, saranno diventati di codecisione e quindi di interdizione in caso di dissenso con il Consiglio.
Naturalmente, ancora altre variabili giocano sullo sfondo, come gli andamenti delle trattative internazionali del Doha Round e le relazioni internazionali della politica di vicinato (tra queste quelle Euro-Mediterranee) (13) o l’andamento dell’economia e del cambio euro-dollaro.
Non si deve peraltro dimenticare che, nel quadro del nuovo periodo di programmazione che inizierà con il 2014, sono in agenda gli ulteriori allargamenti dell’UE. Finché si tratta di Croazia, FYROM-Macedonia, Albania o dei restanti paesi dell’ex Jugoslavia, i riflessi sulla PAC sarebbero circoscritti e digeribili anche con la PAC e il bilancio agricolo vigenti. Ma in agenda c’è anche l’ingresso nell’UE della Turchia, che per il suo peso agricolo e rurale imporrebbe una completa riconsiderazione della PAC, pena altrimenti un onere finanziario e politico insostenibile.
Qual è dunque lo stato di salute della PAC?
Coma sta allora la PAC? Le undici pagine dell’HC non offrono una risposta definitiva. Il documento, infatti, sceglie di non cimentarsi in una analisi a tutto campo sulla PAC nel quadro dell’Europa del futuro, ma di concentrarsi soltanto sul completamento del processo avviato con la riforma Fischler.
La scelta, infatti, è stata di avviare il confronto con un testo sostanzialmente prodotto all’interno della Direzione generale Agricoltura e rivolto ai responsabili agricoli e delle politiche agricole. Un testo che si pone l’obiettivo di completare il processo avviato dalla riforma Fischler gettando sul tavolo del confronto tra responsabili e interessi settoriali una serie di proposte complessivamente condivisibili, anche perché da tempo conosciute e discusse:
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l’estensione a tutte le produzioni del sistema dei pagamenti unici;
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la semplificazione dell’intervento e l’adozione di una OCM unica;
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l’eliminazione dei residui pagamenti accoppiati (salvo circoscritte eccezioni);
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la progressiva equiparazione del trattamento degli agricoltori attraverso la regionalizzazione;
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la semplificazione e la migliore taratura dell’eco-condizionalità;
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la fine delle misure di limitazione dell’offerta, come il set-aside e le quote latte;
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l’imposizione di limiti massimi e minimi ai pagamenti unici individuali;
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l’introduzione di misure finalizzate alla gestione del rischio;
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l’adozione di nuove misure per cambiamento climatico, bio-carburanti e gestione acqua;
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l’incremento della modulazione obbligatoria;
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l’integrazione tra le politiche di sviluppo rurale di alcune nuove funzioni.
E’ peraltro abbastanza singolare che il testo sia del tutto reticente nell’affrontare organicamente il tema del secondo pilastro. La Commissaria a riguardo aveva fatto dichiarazioni molto impegnative: “Il secondo pilastro è il futuro della PAC […] this is where music is playing” (14); “Lo sviluppo rurale deve fare parte del cosiddetto Health Check della PAC” (15). Invece, mancando una sezione che affronti organicamente la materia, alla politica di sviluppo rurale viene attribuita una funzione residuale. In modo disorganico si assegnano al secondo pilastro funzioni e ruoli più per risolvere i problemi del primo pilastro (come nel caso della gestione del rischio), che per spostare consistentemente verso di esso l’asse della politica. D’altra parte, la proposta del 2% aggiuntivo di modulazione all’anno dal 2010 cambia le proporzioni in misura relativamente modesta.
Non si entra, peraltro, nel merito della funzione del secondo pilastro, che pure avrebbe meritato di essere considerata anche in ragione della delicata fase di avvio dei Piani strategici nazionali (PSN) e dei Piani di sviluppo rurale (PSR) nella quale, in questo periodo, non senza pesanti ritardi rispetto alla tabella di marcia, è impegnata tutta l’Europa. Né si chiarisce come debbano essere trattate le nuove funzioni attribuite al secondo pilastro nell’ambito del complesso processo in corso: con una ri-scrittura dei PSN e dei PSR? con delle appendici aggiunte? oppure come?
L’analisi del testo dell’HC nell’ambito degli ambienti agricoli ha prodotto reazioni in prevalenza favorevoli, con giudizi positivi soprattutto per le annunciate semplificazioni e alcune riserve generalmente rivolte ad attenuare la portata delle innovazioni capaci di incidere più pesantemente sugli interessi consolidati: la regionalizzazione, i tetti di spesa, la modulazione obbligatoria. A questo riguardo comunque, come la storia della PAC insegna, alle lobby e agli stati membri più conservatori non mancheranno occasioni per limare le novità più indigeste, lungo tutto l’iter dell’HC e della sua traduzione in atti legislativi. Basti ricordare che l’originale proposta di Fischler nel 2002 di una modulazione al 20%, fu ridotta al 5% nel regolamento finale (di fatto ad ancora meno tenendo conto della franchigia di 5000 euro). Non sarà difficile attenuare gli effetti dell’attuale proposta di una modulazione al 13%.
La risposta alla domanda: “come sta la PAC?” che viene dall’interno dei circoli agricoli è, dunque, rassicurante. La PAC ha bisogno di qualche accettabile aggiustamento, ma complessivamente sta benone. Date le premesse non poteva che essere così. Nella teoria economica si chiama “restaurant table effect” (che potremmo tradurre: “effetto comitiva al ristorante”) quel fenomeno per cui, se ci si divide il conto in parti uguali indipendentemente da cosa si sia mangiato o, meglio ancora, se il conto lo paga qualcun altro, i commensali tendono a preferire piatti e a ordinare vini più costosi di quanto non farebbero se ognuno pagasse il conto di quanto ha mangiato, con il risultato collettivo di una perdita di efficienza. E’ questa la condizione in cui si trovano le lobby e i ministri agricoli se il documento che discutono non li costringe a trattare con gli interessi, spesso contrapposti, di chi rivendica altre scelte; di chi cioè, alla fine del pranzo, deve pagare il conto.
Ma può bastare il completamento della riforma Fischler e qualche semplificazione nell’impianto legislativo perché i cittadini europei siano disponibili a pagare il conto e per assicurare alla PAC un futuro? Può questo documento, prevalentemente interno all’agricoltura, rompere la separatezza della politica agricola dalle altre politiche dell’UE ed essere considerato un solido contributo alla Revisione di Bilancio e agli ulteriori processi di riforma che sono in vista al giro di boa del 2013? Questo HC anche se ne è sostanzialmente condivisibile lo spirito riformistico che lo ispira, decisamente non può bastare per individuare per il dopo 2013 una politica europea dell’agricoltura, della sicurezza alimentare, dello sviluppo rurale e della protezione dell’ambiente, volta a realizzare gli obiettivi strategici dell’Unione. Mancando quella visione prospettica, forse non basta neanche per condurre a compimento l’intelligente disegno della riforma Fischler, concepita come soluzione transitoria per uscire dalla vecchia PAC del sostegno accoppiato dei prezzi ma non come disegno permanente.
Ci sono molte altre domande che l’HC non si è posto alle quali invece occorrerebbe fin d’ora dare risposta. Quanta politica settoriale agricola e quanta territoriale rurale è necessaria all’Unione Europea? Quanta parte dell’una e dell’altra deve essere realizzata centralmente e quanta a livello di stato membro in base al principio della sussidiarietà e dei suoi corollari del cofinanziamento e della corresponsabilità? Quanto e cosa resterà del primo pilastro e comunque quali soluzioni sono adatte all’UE per garantirsi contro le crisi di mercato? Come dovrà essere ridisegnato il secondo pilastro, tra la tentazione di far sopravvivere le rendite e i pagamenti alle condizioni di “status” del passato e l’opportunità di incentivare i comportamenti orientati agli obiettivi di Lisbona e Göteborg, oltre che alla coesione? La lista di domande potrebbe continuare.
E’ ovvio che cimentarsi su questo terreno non è semplice, ma un HC che non affronti le questioni più complesse potrà apparire più rassicurante per gli interessi consolidati che hanno maggiormente beneficiato della vecchia PAC, ma rischia di non fare i conti i problemi di più lunga prospettiva, con i quali già nella Revisione di Bilancio e comunque negli assetti del dopo-2013 bisognerà necessariamente confrontarsi.
Perché questa scelta minimalista?
Come dimostrano le sue ripetute dichiarazioni, la Fischer Böel (con la DG-Agri e la Commissione tutta) è pienamente consapevole della complessità del problema da affrontare, dell’intreccio tra PAC e bilancio, delle scadenze future (ormai neanche tanto lontane nel tempo: siamo a soli cinque anni dal 2013). La domanda, allora, è questa: perché la Commissaria avrebbe scelto di adottare consapevolmente per l’HC una strategia minimalista?
Non è difficile tentare una risposta. Ha scelto questa strada perché ha ritenuto di non avere altra scelta, o comunque che l’alternativa fosse troppo rischiosa e le è mancato il coraggio di percorrerla. Il sistema delle lobby agricole e degli interessi nazionali più conservatori riguardo alla PAC, così deve aver pensato la Commissaria, sono talmente potenti e refrattari a guardare oltre l’interesse immediato, che ogni analisi più approfondita, ogni proposta più coraggiosa si sarebbe tradotta in un fallimento anche del semplice obiettivo di condurre in porto il processo avviato nel 2003 da Fischler.
La PAC sarebbe totalmente condizionata dalla sua storia, dalla sua path dependency. Attorno ai vantaggi che ha distribuito, attorno soprattutto alle sue rendite (il pagamento unico aziendale tra queste) si è costruito e consolidato negli anni un blocco di interessi tale da renderla difficilmente riformabile, salvo tempi lunghissimi e comunque con compromessi che, salvata la faccia, lascino immutata la sostanza (cioè soprattutto la distribuzione dei fondi). Allora, così deve aver concluso la Fischer Böel, meglio accontentarsi di completare il poco, che mirare troppo in alto e non ottenere niente. D’altra parte, come autorevolmente testimoniato (16), il bicchiere che in questa analisi, ma soprattutto agli occhi degli interlocutori non agricoli della Revisione di Bilancio, appare o può apparire mezzo vuoto, è invece considerato pieno, o addirittura traboccante, in alcuni circoli agricoli che hanno considerato particolarmente pesanti e molto impattanti già i cambiamenti imposti dalla riforma del 2003.
Ma questa strategia minimalista, potrà almeno arrivare nel porto che si prefigge? e poi comunque potrà porre le basi per una politica per l’agricoltura adeguata alle necessità dell’Europa, da realizzarsi dopo il 2013? La risposta alla prima domanda ovviamente la daranno i fatti. Certamente, come detto, le proposte dell’HC raccoglieranno facilmente il consenso all’interno del settore agricolo e non dovrebbe essere difficile convergere verso testi regolamentari condivisi, specie se (come è facile prevedere alla luce delle esperienze passate) verranno attenuate le proposte più avanzate e, al tempo stesso, più difficili da digerire. Ma quale sarà, a riguardo, la reazione sugli altri tavoli, a cominciare da quello della Revisione di Bilancio? Con quali proposte si presenterà poi l’agricoltura all’appuntamento del dopo-2013?
Chi saranno i perdenti e cosa si dovrebbe fare?
Già nel 2003 non si sarebbe usciti dall’impasse della revisione di mezzo termine senza l’accordo Chirac-Schröeder. Esso, è vero, ha difeso la spesa agricola del primo pilastro, ma pur sempre imponendole due limiti:
a) il primo, una crescita nominale dell’1% all’anno che, tenuto conto dell’inflazione e della crescita delle entrate dell’UE (in corrispondenza alla crescita del Pil dell’Unione), equivale ad una diminuzione effettiva pari a circa il 3% all’anno rispetto al caso di una spesa al passo con la dinamica del bilancio UE;
b) il secondo, nessuna variazione della dotazione all’atto dei due successivi allargamenti del 2004 e del 2007: a regime questo equivale ad una ulteriore diminuzione complessiva (intorno al 25%) della spesa agricola a disposizione dei vecchi stati membri.
Non è un caso che, se si osserva il rapporto tra spesa agricola e Pil nell’UE, questo è passato dallo 0,61% del 1993, allo 0.43% del 2003 e, nonostante il citato accordo Chirac-Schröeder del 2003, scenderà ancora nel 2013 allo 0.33%. Quanto peserà, questo è il problema, la spesa agricola comunitaria nelle prospettive finanziarie del dopo-2013? Lo 0,25%, lo 0,20% o addirittura lo 0,05% suggerito dal Rapporto Sapir? (17)
La battaglia cruciale non sarà quella dell’HC, ma quella della Revisione di Bilancio che anticipa le prospettive finanziarie del dopo-2013 (18). Se la PAC, a partire dall’HC, si presenterà come una politica di trasferimento non selettiva e non chiaramente finalizzata al perseguimento di obiettivi integrati e coerenti con la strategia dell’UE, essa apparirà più come un residuo del passato da contenere e neutralizzare sotto il profilo del peso finanziario sul bilancio UE per fare posto alle altre politiche che rivendicano le scarse risorse comuni.
E’ già evidente che tra graduale livellamento dei pagamenti unici tra Est e Ovest, azione della disciplina di bilancio, effetto della regionalizzazione (specie nel caso di regione unica o comunque grande e molto diversificata al suo interno), modulazione, tetti e limiti minimi ai PUA individuali ed eventuale travaso aggiuntivo all’art. 69, il livello dei PUA potrebbe diminuire anche molto significativamente. Il sostegno disaccoppiato poi potrebbe essere eroso dal basso dai costi della eco-condizionalità, soprattutto se, pur semplificata nelle modalità, fosse più seriamente applicata e controllata. Figuriamoci poi, se nell’ambito della Revisione di Bilancio e delle future prospettive finanziarie si tagliassero i fondi, si suggerisse un maggior ricorso alla nazionalizzazione o al cofinanziamento e si perpetuasse la regola che gli ulteriori allargamenti dell’Unione si fanno dovessero fare a bilancio agricolo invariato!
Ci si potrebbe ritrovare con un primo pilastro svuotato, oltre che difficilmente difendibile (19), con un secondo pilastro anch’esso indebolito dalla insufficiente attenzione che gli si dedica (finché c’è il primo!) e con la scarsa efficienza ed efficacia con cui se ne gestiscono le politiche, e con l’agricoltura isolata contro tutti in una battaglia di retroguardia di cui non è difficile dire chi sarebbero i principali perdenti.
I principali perdenti sarebbero in primo luogo gli imprenditori agricoli, soprattutto quelli più giovani, preparati e coraggiosi, che per realizzare il proprio progetto imprenditoriale hanno bisogno di tempi lunghi, di certezze, di sostegno selettivo, di servizi adeguati, di una burocrazia rinnovata e di una lotta efficace e capillare contro tutte le rendite (comprese quelle generate dalle politiche non finalizzate e non selettive della stessa PAC). Sarebbe perdente, di conseguenza, tutto il sistema agro-alimentare (specie quello italiano) che di fronte all’opportunità dell’apertura dei mercati e della nuova ed accresciuta domanda (mondiale e interna) di prodotti e servizi di qualità, si troverebbe in difficoltà a “fare sistema” ad innovare e ad adeguare il proprio livello competitivo. Sarebbero perdenti anche le regioni e le aree rurali dove lo sviluppo locale richiede integrazione tra settori economici, particolare cura alla sostenibilità e interventi rivolti efficacemente alla diversificazione ed al miglioramento della qualità della vita.
E’ una evidenza dolorosa questa, che può anche non convincere parti consistenti del mondo agricolo, abituate come sono state per decenni, in una condizione di abbondanza di fondi, a dipendere dalle politiche pubbliche di garanzia e dai sostegni allo status. Ma più passa il tempo, più la contraddizione si fa stridente e anacronistica e più i fondi a disposizione per una politica agricola e di sviluppo rurale contrattualizzata e orientata al sostegno dei comportamenti vengono erosi. Così ciò che oggi è certamente doloroso e non facile, potrebbe diventare in futuro ancora più doloroso e difficile.
Le forze più innovative dell’agricoltura e dell’agro-alimentare, le migliori energie della ricerca e della cultura economica e agraria debbono dimostrare di sapere accettare, con coraggio e buoni argomenti, la sfida del confronto con le altre categorie e gli altri interessi della società. Restituendo all’agricoltura quella funzione aggregante e costituente, che ha meritatamente svolto nella fondazione dell’Unione Europea. Su questo versante l’Italia come paese fondatore ha l’opportunità di prendere l’iniziativa per allargare il dibattito ed avanzare proposte aperte che, rivolgendosi direttamente ai cittadini europei, rompano l’isolamento dell’agricoltura che altrimenti si verrebbe a produrre. E’ questo il modo migliore anche per difendere il completamento della riforma Fischler proposto della Fischer Böel, senza svilirne i contenuti, come già qualcuno sta tentando di fare.
Note
(1) Commission of the European Communities, Preparing for the "Health Check" of the CAP reform, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, COM(2007) 722, Brussels, 20 November 2007. In realtà, il testo circolava già dal 20 settembre in versione provvisoria e i suoi contenuti erano stati ampiamente anticipati da diversi mesi.
(2) M. Fischer Böel, Cernobbio, 20 ottobre 2006.
(3) M. Fischer Böel, Helsinki, 12 ottobre 2006.
(4) M. Fischer Böel, “Agricoltura: un controllo dello stato di salute per rendere più efficiente la politica agricola comune ed affrontare nuove sfide”, IP/07/1720, Bruxelles, 20 novembre 2007.
(5) Marianne Fischer Böel, ibidem.
(6) Commission of the European Communities ,COM(2007) 722, cit.
(7) Commission of the European Communities, Reforming the Budget, Changing Europe a Public Consultation Paper in View of the 2008/2009 Budget Review, SEC(2007) 1188 final, Brussels, 12.9.2007.
(8) T. Padoa Schioppa (1987), Efficienza, stabilità ed equità, Il Mulino, Bologna.
(9) A. Sapir et al., 2004.
(10) D. Grybauskaité, Audizione alla Commissione bilancio del Parlamento europeo, ottobre 2004.
(11) D. Grybauskaité, Committee of Regions plenary session, 10 ottobre 2007.
(12) H. Grethe, 2006.
(13) Listorti G. (2007), Agriregionieuropa, 11.
(14) Fischer Böel M., “Future Policies for Rural Europe and Beyond – Delivering Sustainable Land Management in a Changing Europe”, 19 settembre 2007.
(15) Fischer Böel M., “Rural development in the European Union, International LEADER conference”, Gyöngyös, Hungary, 25 October 2007
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Riferimenti bibliografici
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