La Strategia nazionale per il settore ortofrutticolo nell’Ocm unica

Introduzione

La nuova Pac 2014-2020 con il reg. (Ue) 1308/2013 sull’Ocm unica ha riconfermato lo schema di funzionamento della politica per il settore ortofrutticolo basato sulle organizzazioni di produttori (Op) e sui programmi operativi, il principale strumento strategico di cui si avvalgono le Op per raggiungere gli obiettivi prefissati. Le attività pianificate nei programmi operativi, attuate mediante i programmi esecutivi annuali, trovano il loro supporto economico-finanziario nel Fondo di esercizio. L’importo massimo di tale fondo è strettamente correlato al valore della produzione commercializzata (Vpc), con soglie pari all’8,2% di tale valore, innalzabili di un punto percentuale per eventuali azioni di gestione delle crisi. L’alimentazione del Fondo di esercizio avviene tramite cofinanziamento al 50% della spesa sostenuta1 con contributi da parte dell’Op e/o dei propri soci e al 50% con trasferimento di risorse provenienti dal regime di aiuti comunitari.
E’ inoltre confermato l’obbligo da parte degli Stati membri, nei quali sono presenti Op riconosciute per il settore ortofrutticolo, di elaborare la Strategia nazionale per i programmi operativi e la disciplina nazionale per le azioni ambientali, al fine di garantire che il sostegno comunitario sia efficiente, mirato e sostenibile.
La principale novità introdotta dalla riforma del 2013 è rappresentata dall’estensione alle Associazioni di organizzazioni di produttori (Aop) della possibilità di partecipare al regime di aiuti previsto per le Op e quindi di presentare programmi operativi, soggetti alle medesime regole, comprendenti misure identificate, ma non attuate, dalle organizzazioni socie all’interno dei propri programmi. Il cofinanziamento dell’Ue, per il fondo di esercizio delle Op (e delle Aop) rimane entro il limite del 4,1% del valore della produzione commercializzata. Per quanto concerne, invece, la quota aggiuntiva, da destinare a misure di prevenzione e gestione delle crisi, per le Aop la percentuale è fissata allo 0,6% (contro lo 0,5% per le Op), purché tali azioni siano realizzate dalle associazioni per conto delle Op aderenti.
Proprio in ambito di prevenzione e gestione delle crisi, la nuova Ocm prevede un ampliamento delle misure previste, con la possibilità di finanziare il reimpianto di frutteti per i quali sussiste l’obbligo di espianto a seguito di problematiche sanitarie e fitosanitarie, nonché investimenti che rendano più efficace la gestione dei volumi di prodotto immessi sul mercato.
Le norme previste per il settore ortofrutticolo nell’ambito dell’Ocm unica sono state successivamente integrate dal regolamento delegato (Ue) 499/2014 - che modifica il regolamento di esecuzione (Ue) 543/2011 della Commissione -  il quale ha definito con maggiore chiarezza alcune disposizioni riguardanti la commercializzazione della produzione fuori dell’Op, l’esternalizzazione delle loro attività e la rendicontazione, introducendo, inoltre, un sistema graduale di sanzioni per il mancato rispetto dei criteri di riconoscimento da parte delle Op.

La Strategia nazionale

La Strategia nazionale in materia di programmi operativi sostenibili sul mercato ortofrutticolo rappresenta, così come lo è stato con la precedente riforma del 2007, il documento di indirizzo e di riferimento che accompagnerà nei prossimi anni il settore nel suo percorso di crescita e di sviluppo, monitorandone e valutandone i risultati. La Strategia è un documento di programmazione pluriennale, che individua l’insieme degli obiettivi generali e specifici al cui raggiungimento devono mirare i programmi operativi attraverso l’utilizzo integrato delle singole azioni. Ogni Stato membro deve elaborare la propria Strategia nazionale, che incorpora anche la disciplina nazionale relativa alle azioni ambientali previste nell’ambito dei programmi operativi, includendo  determinati elementi, vale a dire: a) analisi della situazione in termini di punti di forza e di debolezza e potenziale di sviluppo; b) giustificazione delle priorità adottate; c) obiettivi e strumenti dei programmi operativi e indicatori di rendimento; d) valutazione dei programmi operativi; e) obblighi di comunicazione a carico delle organizzazioni di produttori.
Per quanto riguarda l’applicazione in Italia della Strategia nazionale, allo stato attuale è ancora in vigore il documento elaborato per il periodo 2009-2013, prorogato fino al 31 dicembre 2017 (d.m. n.12704/2013) insieme alla “Disciplina ambientale nazionale in materia di organizzazione dei produttori ortofrutticoli, di fondi di esercizio e programmi operativi”, prevedendo che la durata dei nuovi programmi operativi non debba superare quella della Strategia nazionale.
Il documento strategico, che si apre con un’analisi approfondita della situazione del settore ortofrutticolo in termini di punti di forza e di debolezza, detta le regole generali alle quali devono attenersi le Op riconosciute per realizzare i loro programmi operativi. Esso definisce le azioni e il tipo di interventi che ogni singola Op, tenuto conto delle proprie specificità, può mettere in atto attraverso il programma operativo per perseguire gli obiettivi individuati dalla Strategia, in raccordo e coerenza con gli interventi previsti nell’ambito della politica di sviluppo rurale. Nel contemplare un’attività di monitoraggio e valutazione dei programmi operativi, la Strategia stabilisce un set di indicatori attraverso i quali misurare i progressi compiuti nella realizzazione degli obiettivi, nonché l’efficienza e l’efficacia delle azioni intraprese dalle Op.
Per quanto concerne la disciplina ambientale, questa è parte integrante della Strategia nazionale e fa riferimento a quelle azioni che, nel percorrere la filiera ortofrutticola dalla fase “più tipicamente agricola” (produzione primaria) a quella più “organizzativa-commerciale” (gestione del prodotto post-raccolta), siano coerenti con la “tutela e miglioramento dell’ambiente naturale”. Come recita la Strategia nazionale, “le azioni ambientali devono essere considerate come uno strumento di accompagnamento e di sostegno” nel raggiungimento dell’obiettivo generale di miglioramento della qualità dei processi produttivi perseguito dalle Op attraverso i loro programmi operativi.
In attesa che venga elaborato il nuovo documento strategico, quello attuale è stato adeguato alle novità introdotte dalla nuova Ocm unica relativamente al riconoscimento delle organizzazioni di produttori ortofrutticoli e al finanziamento dei loro programmi operativi (decreto ministeriale 9084/2014), e in recepimento delle nuove misure previste dal regolamento (decreto ministeriale 9083/2014). 
In particolare, il decreto 9083 riprende le nuove regole sulla complementarità e sulla coerenza tra gli aiuti erogati tramite l’Ocm unica e quelli concessi attraverso la politica di sviluppo rurale e altri regimi di aiuto, introducendo una maggiore flessibilità nella scelta della fonte di finanziamento che dovrebbe  essere consentita a livello di singolo beneficiario, a condizione che vi sia una verifica rigorosa in tutte le fasi del procedimento sulla unicità del canale di finanziamento e che si eviti in ogni modo il rischio del doppio pagamento (controllo “no double funding”). Con questo principio, auspicato dagli operatori del settore e richiesto dalla stessa Commissione europea nell’ambito dell’Accordo di partenariato con l’Italia, il Mipaaf si propone di superare le regole di demarcazione stabilite nell’ambito dei Psr, attivando un sistema informativo unico Ocm/Psr che assicuri lo scambio di dati fra i diversi regimi di aiuti e perciò garantisca il rispetto del divieto del doppio finanziamento. Tuttavia, in attesa della realizzazione di tale sistema informativo continuano ad essere applicate le regole di demarcazione, con i problemi di interpretazione e trasparenza che si ripropongono e che già con la precedente programmazione erano stati oggetto di ampio dibattito. E’ questo un aspetto di grande rilevanza, giacché i produttori ortofrutticoli associati a un’Op devono rispettare le regole di demarcazione della Regione in cui ricadono le proprie aziende; regole che in genere non sono omogenee fra loro e che possono porre problemi di interpretazione qualora un’azienda rientri in due regioni diverse.

Il sostegno comunitario al settore ortofrutticolo nell’ambito dell’Ocm unica

Nell’Ocm unica il sostegno comunitario al settore ortofrutticolo si concentra su tre ambiti di intervento:

• i programmi operativi delle Organizzazioni dei produttori riconosciute;
• il programma “Frutta nelle scuole”;
• i piani di riconoscimento dei Gruppi di produttori prericonosciuti.

Nel complesso dell’Unione europea la spesa per il settore ortofrutticolo è ammontata, nel 2015, a 1.118,4 milioni di euro (Figura 1), evidenziando un aumento del 10,7% rispetto all’esercizio precedente. L’Italia, con 256,3 milioni di euro, si colloca al primo posto concentrando il 23% delle risorse distribuite tra gli Stati membri (Mipaaf, 2016). Come si evince dalla figura 1,  i primi tre paesi (Italia, Spagna e Polonia) catturano oltre il 60% del sostegno comunitario destinato nel complesso al settore ortofrutticolo. Come meglio specificato di seguito, per Italia e Spagna la quota maggiore di tali fondi deriva dal cofinanziamento per i fondi di esercizio dei programmi operativi, mentre per la Polonia la quasi totalità del finanziamento è rappresentata dagli aiuti per il riconoscimento dei Gruppi di produttori, una forma aggregativa transitoria finalizzata alla trasformazione in organizzazione di produttori2, per la quale ha assorbito oltre il 90% della spesa comunitaria complessiva destinata a tale misura.

Figura 1 – Spesa Feaga per il settore ortofrutticolo (periodo 10/2014 – 10/2015)

Fonte: elaborazioni Mipaaf su dati della Commissione europea

La quota maggiore del sostegno comunitario al settore ortofrutticolo, nell’ambito dell’Ocm unica, riguarda il cofinanziamento dei programmi operativi delle Op, pari a 813,2 milioni di euro nell’esercizio 2015 (Figura 2). L’Italia, con 228,6 milioni, si conferma il maggior beneficiario con una quota del 28% circa sulla spesa complessiva a livello Ue. Italia e Spagna concentrano in totale oltre il 50% del cofinanziamento europeo per i fondi di esercizio nel settore ortofrutticolo. In Italia le Op che hanno presentato il programma operativo nel 2015, potendo così accedere ai fondi comunitari, sono state 285 delle quali 16 hanno chiesto di usufruire anche dell’aiuto supplementare nazionale, ossia un aiuto destinato alle regioni il cui livello di aggregazione dei produttori nel settore ortofrutticolo è particolarmente limitato (inferiore al 20%)3.

Figura 2 – Spesa per i fondi di esercizio dei programmi operativi delle Op (periodo 10/2014 – 10/2015)

Fonte: elaborazioni Mipaaf su dati della Commissione europea

Una seconda “strategia”, che si affianca a quella per i programmi operativi, è elaborata dagli Stati membri per partecipare al programma “Frutta nelle scuole”4. L'Unione europea finanzia, all’interno di tale programma, taluni costi inerenti, ad esempio, la fornitura agli allievi di prodotti ortofrutticoli, la logistica e la distribuzione. Nel 2015 la spesa complessiva dell’Ue per il finanziamento del programma è ammontata a 104,5 milioni di euro (fig. 3). Come per il cofinanziamento dei programmi operativi delle Op, anche per il programma “Frutta nelle scuole” l’Italia  è la maggiore beneficiaria dei fondi concessi, pari a 25,9 milioni (24,8% della spesa complessiva), seguita da Polonia e Germania (entrambe con una quota del 18%). Nell’anno scolastico 2014-2015 l’Italia ha aggiunto fondi nazionali per un importo di 7.304.949 milioni di euro, mentre i plessi partecipanti sono stati 7.000 con oltre un milione di alunni.

Figura 3 – Spesa per il programma Frutta nelle scuole (periodo 10/2014 – 10/2015)

Fonte: elaborazioni Mipaaf su dati della Commissione europea

La spesa per i programmi operativi in Italia

Passando al dettaglio dell’Italia, l’analisi della spesa destinata ai fondi di esercizio evidenzia innanzitutto una distribuzione fortemente sbilanciata delle risorse finanziarie fra le Op, in considerazione della loro dimensione economica. Basti pensare che le Op con un Vpc superiore ai 100 milioni di euro (meno del 5% delle organizzazioni totali) concentrano oltre il 30% del valore della produzione commerciata nel complesso dalle Op ortofrutticole italiane e, conseguentemente, della spesa comunitaria per i fondi di esercizio. Più in generale, oltre l’80% della spesa comunitaria è destinata alle Op con un Vpc superiore a 10 milioni di euro, le quali rappresentano circa un terzo delle organizzazioni ortofrutticole italiane. Così come circa un terzo sono le OP con un Vpc inferiore ai 5 milioni di euro che però concentrano appena il 5% delle risorse destinate ai fondi di esercizio. Questi dati generali confermano quanto già rilevato in precedenti lavori (Bertazzoli, Petriccione, 2006; Ismea, 2012) a proposito della diversa capacità di spesa delle Op, direttamente proporzionale al loro valore della produzione commercializzata, e quindi di catturare risorse.
Un altro aspetto interessante riguarda la distribuzione della dotazione finanziaria tra le diverse azioni previste dai programmi operativi (Tabella 1). La quota maggiore di risorse è intercettata dalle azioni volte a migliorare o salvaguardare la qualità dei prodotti (31%), in linea con gli obiettivi della politica comunitaria per il settore ortofrutticolo, che pone al centro dell’azione esercitata dalle Op, attraverso i programmi operativi, il miglioramento e la salvaguardia della qualità dei prodotti dei propri associati, nonché l’adeguamento della produzione alla domanda anche dal punto di vista qualitativo (Petriccione, 2014).
Considerevoli sono anche le risorse destinate alle azioni volte a migliorare le condizioni di commercializzazione (23% del totale), alle azioni ambientali (20%) e a quelle volte a pianificare la produzione (17%).  Un ulteriore 7% della spesa è destinato alle azioni in favore della prevenzione e gestione delle crisi; questi strumenti, introdotti dalla riforma dell’Ocm ortofrutta del 2007, continuano ad essere poco utilizzati. Ritenuti inefficaci dagli operatori del settore e con alcune rigidità nell’applicazione (Ismea, 2012), gli interventi previsti hanno avuto un impatto limitato sul mercato.

Tabella 1 – La distribuzione delle risorse finanziarie destinate ai Programmi operativi per azione (Euro)

Fonte: elaborazioni Nomisma su dati Mipaaf

Per quanto concerne le azioni ambientali, le risorse ad esse destinate sono ammontate nel 2014 a 86,6 milioni di euro, dopo che nel 2012 avevano superato i 100 milioni di euro (Tabella 2). Il principale intervento, con un valore di 31,8 milioni di euro nel 2014 (il 36% dell’intera spesa), è quello in favore della produzione integrata. Le rilevanti risorse assegnate a tale tipo di interventi testimoniano come il sistema ortofrutticolo italiano abbia intrapreso un percorso di qualificazione della propria produzione avvalendosi del sostegno comunitario. Con ciò esso contribuisce non soltanto a migliorare l’impatto ambientale delle attività produttive, ma anche a realizzare una migliore valorizzazione di mercato delle produzioni, sapendo cogliere un importante segnale proveniente dal mercato, ossia che la sostenibilità ambientale stia diventando sempre più spesso un criterio di scelta delle produzioni ortofrutticole da parte del consumatore (Nomisma, Unaproa, 2016). Il riscontro si ha, d’altro canto, con la diffusione abbastanza omogenea del metodo integrato su tutto il territorio nazionale, interessando circa la metà della produzione commercializzata dalle Op ortofrutticole (Petriccione, 2014).

Tabella 2 - Ripartizione delle risorse finanziarie destinate alle azioni ambientali nell’ambito dei Programmi operativi delle Op (Euro)

Fonte: elaborazioni Nomisma su dati Mipaaf

Conclusioni

La nuova Ocm unica ha riconfermato, come si è detto, il modello fondato sulle Op e sui programmi operativi, introducendo poche novità. L’innovazione più rilevante riguarda l’aver esteso alle Aop la possibilità di presentare programmi operativi, riconoscendo loro un ruolo di primo piano nel processo di rafforzamento della filiera ortofrutticola. D’altro canto l’esperienza passata ha dimostrato che, grazie all’azione di coordinamento che tali associazioni sono chiamate a svolgere sotto il profilo operativo, le Aop sono in grado di realizzare un’effettiva concentrazione dell’offerta e di evidenziare una maggiore efficienza nella gestione degli interventi (Petriccione, Solazzo, 2013).
La Strategia nazionale è stata anch’essa riconfermata come documento di indirizzo e di riferimento per il monitoraggio e la valutazione dei programmi operativi delle Op, lasciando agli Stati membri il ruolo cruciale di definirla e darne attuazione.
Per quanto concerne il nostro Paese, si assiste a una situazione per certi versi stridente in cui, da un lato, il quadro strategico di riferimento per il settore ortofrutticolo è ancora quello approvato nel 2009, tranne piccoli aggiustamenti apportati negli anni successivi in recepimento di disposizioni comunitarie, e, dall’altro, si è in presenza di un sistema imprenditoriale e di Op che si trova a operare in condizioni di mercato che sono diverse rispetto solo a pochi anni fa e in continua evoluzione, dove le regole dettate dalla globalizzazione imprimono un’accelerazione ai fenomeni economici. Per questo è lo stesso mondo operativo a richiedere che, con la nuova Strategia nazionale che si andrà a definire per gli anni successivi al 2017, vengano specificati, in un ordine di priorità degli obiettivi da stabilire, interventi volti a sostenere processi di innovazione e di internazionalizzazione del settore, a rafforzare il ruolo commerciale delle Op, a favorirne una crescita qualitativa (con investimenti nella formazione, ecc.), a razionalizzare e semplificare le forme di sostegno in un quadro di coerenza e complementarità.  

Riferimenti bibliografici

• Bertazzoli A., Petriccione G. (a cura) (2006), Ocm ortofrutta e processi di adattamento delle organizzazioni di produttori: materiali e metodi per la valutazione, Studi & Ricerche Inea, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli

• Ismea (2012), Valutazione della Strategia nazionale in materia di programmi operativi sostenibili nel settore ortofrutticolo. Relazione finale, Roma

• Mipaaf (2016), La distribuzione del sostegno al settore ortofrutticolo nell’Unione Europea negli anni finanziari 2014 e 2015, Roma

• Nomisma, Unaproa (2016), Rapporto sulla competitività del settore ortofrutticolo nazionale, Roma

• Petriccione G., Solazzo R. (2013), L’ortofrutta nella riforma della Pac 2014-2020, Agriregionieuropa anno 9 n°35

• Petriccione G. (2014), Il percorso “organizzato” dell’ortofrutta di qualità, Agriregionieuropa anno 10 n°39

• 1. In casi particolari l’aiuto comunitario può raggiungere il 60% e per i prodotti ritirati dal mercato e dati in beneficienza tramite istituti caritativi è pari al 100%.
• 2. Il sostegno ai Gruppi di produttori, pari a 120,2 milioni di euro nell’esercizio 2015, non ha riguardato l’Italia poiché è rivolta esclusivamente agli Stati membri che hanno aderito all’Ue dopo il 2004.
• 3. Nel 2015 l’aiuto supplementare nazionale ha interessato la Valle d’Aosta, la Liguria, l’Umbria e la Sardegna per un valore complessivo di 1,4 milioni di euro.
• 4. Per un approfondimento si rimanda, in questo stesso numero, al contributo di Giuca S. “I programmi della Pac per la fornitura e distribuzione di prodotti agricoli ai bambini delle scuole”.