Pac e occupazione nelle aree rurali

Abstract

La Politica Agricola Comune (Pac) concorre per le aree rurali alla strategia europea per l’occupazione che intende creare più posti di lavoro e impieghi più qualificati in tutta l'Unione.  L’obiettivo di “sostenere il tessuto socioeconomico delle zone rurali” viene ribadito nella Comunicazione della Commissione del 29 novembre 2017 con cui è stato avviato l’attuale processo di riforma. Il presente lavoro si interroga su quali leve la Pac possa muovere efficacemente per la creazione di nuova e qualificata occupazione a fronte di un settore agricolo in cui l’occupazione è in stallo laddove non è in declino. In particolare, quali sono gli effetti potenziali della Pac 2021-27 sulla creazione di occupazione nelle aree rurali italiane e che ruolo gioca l'integrazione tra politiche e strumenti nella capacità di raggiungere questi obiettivi.

Introduzione

Il settore agricolo assorbe una porzione molto contenuta (sotto al 4%) dell’occupazione totale dell’Unione e in molti Paesi membri si trova ancora in piena ristrutturazione, generando, nel complesso, una progressiva riduzione degli occupati sia in termini assoluti che relativi (Figura 1). D’altro canto, anche laddove, come in Italia, il processo di ridimensionamento sembra essersi fermato e l’occupazione agricola si è stabilizzata per numerosità e incidenza, il settore mostra comunque una scarsa attrattività offrendo poche posizioni appetibili e soprattutto opportunità di lavoro stagionale, dove per lo più troviamo lavoratori stranieri che vi si adattano per mancanza di alternative. In letteratura il mercato del lavoro agricolo delle economie avanzate è stato efficacemente descritto come una piramide con una base molto ampia e gradini molto ripidi, difficoltosi da risalire verso forme contrattuali a maggiori tutele sotto il profilo della durata e della remunerazione, e dove la posizione imprenditoriale è di difficile accesso per via del notevole costo di investimento iniziale dovuto all’acquisizione della terra e in assenza di una riforma che faciliti l’accesso agli affitti di aziende agricole o di terreni agricoli (Martin, 2016).

Figura 1 - Occupati in agricoltura nell’Unione Europea a 28 (000)

Fonte: Eurostat

Queste caratteristiche fanno sì che il settore rimanga sempre più sguarnito nelle classi di età più basse (Figura 2) generando preoccupazioni circa la sua capacità endogena di rinnovarsi e adeguarsi alle sfide dettate da agende sempre più complesse e fitte di aspettative crescenti in termini di sostenibilità ambientale e sociale oltre che di competitività economica.

Figura 2 - Occupati in agricoltura tra 15 e 39 anni nell’Unione Europea a 28 (000)

Fonte: Eurostat

Il peso dell’occupazione in agricoltura diminuisce anche nelle regioni rurali dal 16,2% nel 2007 al 12% nel 2014, mentre nelle regioni urbane si attesta su quote basse ma tendenzialmente stabili (dal 1,2% al 1,6% nel periodo 2007-2014) (Figura 3). Inoltre le regioni urbane hanno un tasso di occupazione - misurato come numero totale di occupati nelle fasce di età 15-64 diviso la popolazione in età lavorativa nella stessa fascia di età - superiore rispetto alle altre tipologie di regioni (Figura 4). Tuttavia a partire dal 2010 la differenza tra regioni urbane, intermedie e soprattutto rurali è diminuita, suggerendo una riduzione di quello che in letteratura viene definito come “Rural Jobs Gap” (CE, 2006). In che misura questo trend possa essere ricondotto ad un impatto delle politiche rurali è il quesito a cui ancora oggi la letteratura e le valutazioni disponibili (Parlamento Europeo, 2016) non forniscono elementi sufficienti per dare una risposta univoca.

Figura 3 - Peso dell’occupazione in agricoltura sull’occupazione totale nell’Europa a 28, media per tipologia di regione (Nuts3), 2007-2013 (%)

Fonte: ÖIR su Eurostat

Figura 4 - Tasso di occupazione (%) nell’Europa a EU28, media per tipologia di regione (Nuts3), 2007-2014

Source: ÖIR su Eurostat

In questo contesto, la commissione individua ancora una volta per la Pac post 2020 (Com(2017) 713 final) un ruolo importante nel promuovere l'occupazione 3e la crescita nelle zone rurali dove, insieme alle altre politiche strutturali, deve contribuire a valorizzare il potenziale e le aspirazioni dei cittadini e delle comunità. In un contesto di riduzione dell’occupazione agricola, le opportunità di nuova occupazione nelle aree rurali vengono ricondotte alle filiere emergenti dell’energia rinnovabile, della bioeconomia, dell'economia circolare e dell'ecoturismo che, allo stesso tempo, sono chiamate a contribuire ai più generali obiettivi di sostenibilità dell’Unione.
In una prospettiva strettamente settoriale, si ribadisce poi l’importanza del ricambio generazionale non tanto con l’obiettivo di aumentare l’occupazione quanto per dare continuità rendere il settore più dinamico e innovativo.
Il contributo alla qualità dell’occupazione rimanda soprattutto agli strumenti di qualificazione dell’offerta di lavoro, ovvero la formazione professionale, l'acquisizione di nuove conoscenze, l'istruzione di qualità, tutti strumenti volti a migliorare la dotazione di capitale umano. Del resto, per fronteggiare la crescita delle aspettative da parte dei consumatori e dei cittadini tutti per la qualità delle produzioni e la sostenibilità dei processi produttivi, il miglioramento nella qualità del capitale umano è indispensabile. Non avendo la Pac alcuno strumento regolativo del mercato del lavoro, che è materia di competenza strettamente nazionale, si auspica un effetto indiretto sul miglioramento delle condizioni contrattuali senza il quale diventa difficile trattenere risorse umane qualificate all’interno del settore e delle aree rurali.

Efficacia della Pac sulla conservazione dell’occupazione e sulla creazione di nuove opportunità di lavoro

In un contesto di produttività del lavoro crescente, il contributo che l’agricoltura può dare alla vitalità delle aree rurali in termini di reddito e occupazione passa in parte attraverso l’ampliamento dell’offerta connessa alla diversificazione aziendale di tipo tradizionale (agriturismo, vendita diretta, trasformazione), in parte attraverso l’adozione di processi produttivi più sostenibili, come il biologico, che necessitano di maggiore impegno lavorativo (Ocde, 2001). In misura crescente, però, le nuove opportunità dipendono dallo sviluppo in ambito aziendale di produzioni diverse da quelle alimentari, connesse alle nuove filiere ed, eventualmente, dall’indotto – cioè l’industria alimentare, il turismo rurale – generato dalla presenza di un settore primario solido e innovativo.
In sostanza il ruolo della Pac nella creazione di occupazione nelle aree rurali non può limitarsi al mantenimento degli assetti produttivi esistenti, che tuttalpiù potrebbero servire per la conservazione dell’occupazione e non per crearne di nuova, ma deve orientarsi alla riqualificazione del settore per renderlo volano di un processo di sviluppo oltre l’ambito settoriale. Si tratta di un processo di rinnovamento complessivo, che vede un passaggio strategico nell’adozione di nuove competenze e tecnologie, in grado di agire sul nodo cruciale della scarsa attrattività del settore agricolo: la bassa remunerazione che esso può garantire sia al lavoro dipendente che a quello autonomo. Secondo le statistiche della Commissione il reddito netto per unità di lavoro familiare nel 2017 era stimato pari al 46,5% del salario medio dell’economia, e il salario pagato agli occupati in agricoltura era meno della metà di quello che mediamente percepisce un occupato nell’insieme dell’economia (Figura 5). Per essere efficaci, dunque, gli interventi della Pac dovrebbero per prima cosa agire nella direzione di attutire, se non colmare, il costo opportunità di rimanere in agricoltura piuttosto che rivolgersi verso altri settori.

Figura 5 - Il reddito netto per unità di lavoro familiare e salario in agricoltura rispetto al salario medio dell’economia nell’Unione Europea a 28 (%)

Fonte: Commissione Europea, [pdf]

Sotto questo profilo, va tenuta in conto l’eterogeneità degli interventi previsti nella Pac, soprattutto in considerazione delle notevoli differenze di approccio tra Primo e Secondo Pilastro, che si aggiunge a quella tra i molti contesti produttivi che compongono il territorio dell’Unione.
Le misure del Primo Pilastro che, peraltro assorbono circa i tre quarti delle risorse complessivamente destinate alla Pac, nella loro prevalente caratterizzazione di sostegno diretto - per quanto sempre più vincolati a condizioni e requisiti finalizzati a riqualificarne gli obiettivi - dovrebbero agire direttamente sulla riduzione della spinta ad abbandonare il settore. In effetti alcuni studi confermano che i pagamenti del Primo Pilastro, in particolare quelli accoppiati, sembrano agire negativamente sul tasso di migrazione verso altri settori mentre per quelli del Secondo Pilastro l’effetto dipende dalla specifica misura. Per esempio, i pagamenti agroambientali sembrano avere un effetto positivo sulla permanenza nel settore, mentre sembra essere opposto l’effetto della misura per gli investimenti (Olper et al, 2012).
Più in generale, secondo uno studio recente commissionato dal Parlamento europeo (2016) i pagamenti del Primo Pilastro sembrano avere un effetto conservativo, quando non comportano miglioramenti nella produttività rendendo parte dell’occupazione superflua. Per quanto riguarda il Secondo Pilastro, invece, la valutazione è più articolata, e il successo sembra essere correlato al modo in cui sono implementate le misure, mostrandosi più efficace laddove la creazione di occupazione è un obiettivo esplicito. Inoltre, essendo l’obiettivo della politica per lo sviluppo rurale quello di far crescere l’economia nel suo insieme, si nota come è possibile che le nuove opportunità occupazionali nelle aree rurali riducano, di contro, l’occupazione nel settore primario. Infine si segnala come la limitata dotazione finanziaria e la scarsa sinergia tra gli interventi determini dispersione delle risorse riducendone l’impatto.
In definitiva, l’esperienza passata, ci dice che gli interventi che agiscono direttamente sul reddito sembrano avere nell’immediato un effetto positivo, ma possono generare effetti contrari nel lungo periodo, mentre gli interventi strutturali possono generare benefici duraturi se disegnati in modo sinergico e tenendo in considerazione tutte le risorse e le potenzialità del territorio rurale nel suo complesso (Parlamento Europeo, 2016).

Il “new delivery model” e gli effetti potenziali sulla creazione di occupazione rurale in Italia 

Come per il passato, gli obiettivi specifici della Pac in materia di lavoro rimandano essenzialmente al potenziale contributo all’occupazione nelle aree rurali e all’esigenza di attrarre nuovi agricoltori, chiamati in causa in connessione allo sviluppo del reddito degli agricoltori e alla crescita, l’inclusione sociale e lo sviluppo locale nelle zone rurali (Tabella 1).

Tabella 1 - L’occupazione nell’ambito degli obiettivi specifici della Pac

Fonte: Commissione Europea (2018)

L’obiettivo di promuovere l’occupazione si configura quindi come obiettivo territoriale e congiunto rispetto allo sviluppo locale delle aree rurali. Questo paragrafo si interroga sugli effetti potenziali della Pac 2020-27 sulla creazione di occupazione rurale nel nostro paese e sul ruolo che gioca l'integrazione tra politiche e strumenti e la focalizzazione territoriale nella capacità di raggiungere questi obiettivi.
Per valutare la capacità potenziale della Pac di impattare sull’occupazione nelle aree rurali vanno tenute presenti la complessità delle problematiche connesse al lavoro in agricoltura e la dimensione territoriale su cui la politica intende agire.  In entrambi i casi c’è una dimensione di qualità e equità su cui è necessario incidere se si vuole garantire l’efficacia dell’azione messa in campo. Si tratta di qualità e equità dei rapporti di lavoro in agricoltura, ma anche di qualità dell’occupazione in generale e di qualità della vita sui territori rurali. Nessuno può essere costretto a rimanere a vivere in una situazione di minore tutela dei diritti come lavoratore o cittadino
Le problematiche che impattano oggi in Italia sulla qualità e equità dei rapporti di lavoro in agricoltura coinvolgono diverse sfere:

• gli aspetti legati alla sicurezza sui luoghi di lavoro, con particolare riferimento all’utilizzo di prodotti fitosanitari e all’esposizione al rischio biologico. La capacità del sistema di rispondere efficacemente agli obblighi connessi alla sicurezza sul lavoro è sfidante in termini di governance, perché coinvolge una molteplicità di livelli istituzionali e disposizioni (comunitarie, ministeriali, regionali) nell’elaborazione e applicazione di misure protettive e preventive a tutela della salute e sicurezza degli operatori. Inoltre, il rispetto di queste norme comporta costi di diversa natura connessi all’applicazione dei protocolli di sicurezza (dispositivi di protezione, formazione specifica, etc.), risultando oneroso soprattutto per i piccoli agricoltori nelle aree più periferiche;
• le esigenze di riqualificazione del lavoro in agricoltura, connesse oltre che alle norme di sicurezza alle sfide si sostenibilità ambientale e alle esigenze di diffusione di innovazione tecnica e organizzativa necessarie ad affrontare queste sfide negli attuali contesti competitivi. Tutto questo sui territori interni e montani implica supportare la costruzione di una classe imprenditoriale con visioni e conoscenze in grado di dare continuità alle attività agricole, aumentandone l’attrattività e la capacità di generare nuova occupazione in un’ottica multidimensionale (turismo natura, turismo sportivo, enogastronomia, agricoltura sociale, etc.)
• la questione del lavoro agricolo si intreccia inoltre con i temi dell’immigrazione e del sommerso e delle condizioni contrattuali. A seconda dei contesti economici locali in Italia, la presenza di immigrati assume una funzione diversa. Nelle aree più sviluppate sopperisce a carenze dell’offerta locale di manodopera, nelle aree più fragili diventa un elemento di contenimento dei costi attraverso l’impiego di lavoro non regolare (Ievoli, C., Macrì M., 2009). Inoltre, parlando di lavoro degli immigrati, le esigenze di qualificazione professionale finiscono con l’intrecciarsi con l’esigenza di garantire un supporto formativo per le competenze di base e chiama in causa la creazione di sinergie tra ambiti formativi diversi.

Per il mantenimento dell’occupazione agricola nelle aree rurali non bastano gli incentivi della Pac al reddito degli agricoltori, ma serve una parallela azione istituzionale che incida efficacemente sulla qualità ed equità dei rapporti di lavoro nelle aree rurali, supportando la costruzione di un’attrattività del settore per le giovani generazioni. Sul fronte dello sviluppo rurale (II pilastro), d’altro canto gli incentivi centrati sulla creazione di occupazione nelle aree rurali dovrebbero sostenere progetti condivisi che partano dalle fragilità, provando a ribaltarle. Ad esempio, rileggendo il lavoro degli immigrati come una risorsa da valorizzare (e non come una modalità di contenimento dei costi) o interpretando come un’opportunità l’esigenza di costruire progetti imprenditoriali condivisi tra piccoli produttori per superare la frammentarietà produttiva. A tal fine è necessario partire da una ritrovata consapevolezza dei vantaggi competitivi che si possono ottenere nelle aree più interne e montane legando, in sinergia con strategie di sviluppo del turismo, il valore identitario delle produzioni al patrimonio paesaggistico, culturale e ambientale di straordinaria importanza mantenuto in queste aree. Per questo non bastano soltanto risorse finanziarie, ma servono visioni e un accompagnamento delle istituzioni pubbliche nazionali alla co-progettazione per lo sviluppo, che metta a servizio dei territori anche conoscenze e competenze esterne.
Da questo punto di vista, l’esperienza della strategia nazionale aree interne (cfr. Lucatelli S. Storti D., in questo numero) sta fornendo indicazioni utili sui fabbisogni di intervento a questo riguardo e inoltre il metodo della co-progettazione tra le associazioni di sindaci e gli altri livelli istituzionali coinvolti nella sua governance, anche grazie all’apporto di competenze e punti di vista esterni all’area e all’interazione tra operatori e ricercatori, sta favorendo in diversi contesti l’individuazione di interventi volti a qualificare la conoscenza da parte degli operatori rispetto alle opportunità di nuove forme di gestione del patrimonio agro-silvo-pastorale. Spesso questi interventi prevedono attività di formazione e progettazione partecipata, il potenziamento delle capacità e competenze degli operatori in un’ottica proattiva, che anticipa i cambiamenti previsti, azioni di cooperazione e in alcuni casi la costituzione di gruppi operativi da cui far scaturire l’individuazione di iniziative di sviluppo, di nuovi modelli organizzativi delle filiere e di nuovi soggetti giuridici in ambito agricolo, forestale e zootecnico.
In questo quadro è cruciale il ruolo del sistema di ricerca e conoscenza in agricoltura e la rivisitazione degli attuali assetti verso modelli a rete più flessibili e adattabili alle esigenze dei territori. La conoscenza e il trasferimento di innovazione tecnica e organizzativa debbono diventare la base capacitante di progetti innovativi in grado di dare concretezza alla visione di nuovi modelli evolutivi che rivisitino in chiave di modernità il ruolo di presidio sociale e produttivo delle attività agricole e pastorali per la vitalità delle aree interne e montane e il riconoscimento della loro centralità nel garantire uno sviluppo sostenibile e territorialmente equo del nostro paese.
Guardando oltre l’agricoltura, al contesto socio-economico di queste aree, il quadro si complica. Nelle aree interne e montane più periferiche (cfr. aree della strategia nazionale aree interne) che hanno subito negli ultimi decenni rilevanti fenomeni di spopolamento, non basta ridare attrattività al settore, ma è necessario contestualmente migliorare la qualità della vita, lavorando sull’accessibilità ai servizi di base, sui diritti di cittadinanza e creando condizioni generali di contesto economico più generale che ridiano dignità. Questo è un obiettivo che può essere raggiunto solo lavorando in parallelo e in sinergia sulle politiche per la scuola, la mobilità e la sanità, per trovare modalità innovative che ne garantiscano la continuità e qualità anche in aree a domanda debole. Le politica nazionale per i servizi essenziali, la coesione e la Pac debbono agire congiuntamente sui territori. I fatti dimostrano che la ricerca di linee di demarcazione e complementarità programmatiche che ha caratterizzato l’azione dei fondi comunitari negli ultimi decenni non è sufficiente a garantire l’inversione del trend di decrescita demografica di queste aree (Barca, Casavola, Lucatelli, 2014).

Considerazioni conclusive

In tema di occupazione, la pianificazione strategica della nuova Pac nel nostro paese deve inserirsi nell’ambito di una politica nazionale per l’occupazione in agricoltura e muoversi nel quadro di un sistema di obiettivi territoriali nazionali, da perseguire in maniera sinergica con le politiche dei servizi e con la coesione, che ponga al centro le esigenze delle aree interne e montane e costruisca la programmazione a partire dai risultati che si intendono perseguire.
Qui l’esigenza non è solo quella di aumentare e mantenere l’occupazione, ma di muoversi verso un modello di agricoltura non hobbistico che tenga dentro il concetto di filiere produttive ma sia calibrato rispetto alle condizioni agro-ecologiche e alle vocazioni locali e dare al settore agricolo una valenza di volano, nell’ottica della costruzione di integrated specialities cui agganciare una visibilità turistica dei territori. A tal fine, è necessario supportare la crescita di una classe imprenditoriale agricola in grado di affrontare queste sfida, superando la logica del premio per rimanere nei territori e della semplice incentivazione, supportando invece la nascita di progetti imprenditoriali condivisi, facendo crescere la capacità di costruire progetti associativi e facilitando l’innovazione attraverso i nuovi strumenti per la cooperazione. A tal fine, sulla scia di quanto si sta sperimentando nell’ambito della strategia nazionale aree interne, va rafforzato il supporto alla progettazione sui territori, attraverso prassi operative che comportino l’apporto di competenze e punti di vista esterni all’area, il confronto tra i vari livelli di governo e l’interazione tra operatori e ricercatori.
In questo contesto, una strategia a sostegno dell’occupazione nelle aree più periferiche (interne e montane) non può non prendere in considerazione come elemento chiave la formazione tecnico-professionale per l’agricoltura finalizzata al rafforzamento e alla diffusione delle competenze tecniche e il miglioramento della capacità di accesso alle innovazioni tecniche e organizzative da parte degli agricoltori.
Perché ciò sia possibile serve una politica genuinamente territoriale e un ripensamento dei sistemi della conoscenza per renderli più calibrati verso le esigenze delle aree interne e montane. Questo va fatto attraverso la creazione di reti multilivello (nazionali, regionali, locali) guidate dalle esigenze dei territori che consentano di mettere a sistema e a servizio dello sviluppo locale le conoscenze e le innovazioni disponibili e pongano al centro l’esigenza di accompagnare i necessari percorsi di evoluzione delle classi imprenditoriali locali.
La centralità posta dalla riforma sull’organizzazione dei Sistemi della Conoscenza e dell’Innovazione in Agricoltura (Akis – Agricultural Knowledge and Innovation Systems) offre un’opportunità per lavorare in vista della nuova fase sugli elementi utili per rendere il disegno di questi sistemi più rispondente alle esigenze delle filiere agricole sui territori.
Infine, per dare piena operatività all’orientamento ai risultati previsto per la nuova Pac va fatto un passo in avanti anche sul fronte della capacità di utilizzo da parte dei policy maker degli strumenti di monitoraggio e valutazione in tutte le fasi della programmazione. A questo riguardo, l’evoluzione verso una politica per l’occupazione più territoriale richiede prima di tutto il potenziamento della diagnosi territoriale e una sua finalizzazione per la delimitazione delle aree di intervento prioritarie. In parallelo, sarà poi necessario un investimento sul miglioramento dell’informazione statistica disponibile sull’occupazione nelle aree interne e montane, che dovrebbe includere in maniera più strutturata gli aspetti connessi alla qualità ed equità dei rapporti di lavoro.

Riferimenti bibliografici

• Barca F., Casavola P., Lucatelli S. (2014) “Strategia nazionale per le Aree interne: definizione, obiettivi, strumenti e governance” in Materiali Uval, n. 31, Roma Italia

• Commissione Europea,Allegati della proposta di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante norme sul sostegno ai piani strategici della Pac, Com(2018) 392 final [link] 

• Ievoli, C., Macrì M., Politica agricola, immigrazione e mercato del lavoro in agricoltura, Agriregionieuropa, anno 5, n. 17, 2009

• Lucatelli S., Strategia Nazionale per le Aree Interne: un punto a due anni dal lancio della Strategia, Agriregionieuropa anno 12, n°45, 2016

• Martin P.L., Migrant Workers in Commercial Agriculture, Ginevra, 2016

• Oecd, Multifuncionality. Towards an Analytical Framework, France, 2001

• Olper A., Raimondi V., Cavicchioli D., Vigani M, Does the Common Agricultural Policy Reduce Farm Labour Migration? Panel data analysis across EU regions, Factors Market Working Paper n.28 July, 2012, [pdf]

• Commissione Europea, Communication to the Council and the European Parliament “Employment in rural areas: closing the jobs gap” {COM(2006) 857 final}, 2006 [pdf]

• Parlamento Europeo, Research for Agree Commitee – The role of the EU’sCOmmon Agricultural Policy in creationg rural jobs,   2016 [pdf]