La valutazione delle politiche per lo sviluppo rurale nella prospettiva post 2020

La valutazione delle politiche per lo sviluppo rurale nella prospettiva post 2020
a Università di Sassari, Dipartimento di Agraria

Abstract

Il giudizio sull’efficacia e l’incisività delle politiche europee per lo sviluppo rurale è condizionato dalle funzioni riservate alle procedure di valutazione ed alle conseguenti modalità di conduzione. Il presente contributo intende ripercorrere schematicamente l’evoluzione dell’azione valutativa, riconducendola a quella delle stesse politiche, per giungere alla definizione dei principali tratti che potrebbero caratterizzarne l’assetto nella prospettiva successiva al 2020.

Introduzione

A trent’anni dalla loro concezione e adozione, si ritiene di disporre di tutti gli elementi necessari alla formulazione di un giudizio sulle politiche europee per lo sviluppo dei territori rurali che possa avvalersi di una prospettiva storica. Introdotte nella seconda metà degli anni ottanta nell’ambito della riforma della politica delle strutture e dei relativi fondi, esse si dedicano all’adeguamento delle aziende e alla crescita sostenibile nei territori rurali delle regioni sviluppate e in quelle in ritardo di sviluppo. Operano per programmi e obiettivi attraverso la promozione di un processo di sviluppo diretto dal basso e fondato sulla valorizzazione delle risorse locali. Con l’adozione dell’approccio Leader, avvenuta nel 1991, tali politiche affiancano alla visione strategica territoriale quella della partecipazione integrata di soggetti pubblici e privati. L’ampliamento dell’orizzonte dei programmi Leader alla promozione di innovazioni progettuali integra funzionalmente i programmi per le aree rurali nel novero delle politiche di sviluppo regionale (Leonardi e Sassi, 2004). Le capacità progettuali e le competenze amministrative dei decisori pubblici regionali e nazionali divengono pertanto elementi discriminatori ai fini della riuscita dei programmi di sviluppo sul piano dei risultati e degli impatti previsti nonché su quello dell’efficienza della spesa (Inea, 1997). Tale responsabilità risulta accresciuta a partire da Agenda 2000, allorché le politiche per lo sviluppo rurale vengono promosse a vero e proprio pilastro della Pac e interessano l’intero territorio dell’Unione (Inea, 1999).
È comprensibile che simili responsabilità debbano essere supportate da adeguati ed efficaci strumenti di monitoraggio e valutazione delle politiche. All’avvio della discussione intorno al nuovo assetto che le Politiche Agricole e di Coesione assumeranno nel periodo di programmazione successivo al 2020, diviene quanto mai opportuno avviare una seria riflessione sul ruolo ricoperto in passato dalle attività di valutazione messe in campo dai promotori e dai beneficiari di tali azioni e su quali specifiche configurazioni operative e di governance dovranno essere assicurate ad esse al fine di rendere massima l’incisività dei programmi di sviluppo. Il presente contributo intende semplicemente proporre alcuni elementi di riflessione su un tema come questo, troppo spesso sottovalutato da decisori e, al di là di una ristretta cerchia di capaci e competenti specialisti, dall’ampia comunità dei ricercatori.

Teoria e metodi della valutazione dei programmi

È ormai comune convinzione che la valutazione dei programmi debba essere considerata alla stregua di un processo continuo, dinamico e partecipato, anziché trattarsi di un’attività puntuale da condursi a cura di soggetti che, incaricati dagli stessi decisori pubblici, a questi finiscono col rispondere in maniera pressoché esclusiva. Una simile concezione induce a individuare un’articolazione del processo valutativo in fasi consequenziali sul piano logico e temporale, a partire dall’analisi dei problemi e dei bisogni sociali per passare alla concettualizzazione del programma fino a spingersi all’analisi delle modalità di funzionamento e giungere infine alla formulazione del giudizio sugli esiti prodotti e sull’efficienza ed efficacia delle politiche con riferimento alle risorse, finanziarie e non, impiegate nell’azione programmata (Pancer e Westhues, 1989). La logica che sottende a questa visione è evidentemente circolare, dal momento che i risultati delle ultime fasi costituiscono input dei nuovi cicli di valutazione, a partire dall’analisi della domanda di politiche. Diverse attività previste nel ciclo, inoltre, necessitano di una continua rivisitazione sulla base dei mutamenti che nel frattempo incorrono nell’esecuzione dei programmi.
Sempre per restare sul piano teorico, risulta utile riferirsi alla sistematizzazione degli approcci valutativi attraverso l’individuazione di tre paradigmi fondamentali (Stame, 2001), che non devono essere necessariamente intesi come filosofie che si escludono reciprocamente, ma che anzi possono talvolta integrarsi funzionalmente, anche su diversi livelli di analisi e restituzione dei risultati. La visione “positivista-sperimentale” concepisce la valutazione come un atto circoscritto all’analisi ed alla verifica del raggiungimento di un obiettivo precedentemente stabilito. Il modello di riferimento è di stampo razionalista, nel senso che conferisce al valutatore un ruolo di garante della misurazione attraverso procedure rigorose di tipo prevalentemente quantitativo. L’approccio “pragmatista – della qualità”, dal canto suo, conferisce alla valutazione una funzione gestionale dedicata alla garanzia di standard e criteri definiti internamente o esternamente al sistema. La visione, insomma, si allarga agli aspetti amministrativi e coinvolge l’assicurazione della qualità delle prestazioni del sistema. Il paradigma “costruttivista – del processo sociale”, infine, attribuisce alla valutazione un ruolo interpretativo, più che di misurazione, dell’oggetto (Perla, 2004). Nella fattispecie dello sviluppo dei territori rurali, in presenza di interessi e posizioni in conflitto, la valutazione diviene processo di negoziazione tra i soggetti coinvolti e di messa a valore delle rispettive visioni.
Il processo valutativo può avvalersi di diversi approcci metodologici, figli delle visioni teoriche appena schematizzate. La scelta del metodo è condizionata dalle specifiche condizioni della domanda valutativa, delle contingenti condizioni operative, del volume e della qualità delle risorse investite nell’azione di valutazione. Non è possibile procedere, in questa sede, a una rassegna esaustiva ed approfondita di tali metodologie, che richiederebbe spazi impraticabili per il presente contributo. Rimandando a Stame (2016) per simili dettagli, si possono citare, a titolo esemplificativo, alcuni approcci allo scopo di evidenziare l’ampia gamma di modalità con le quali può articolarsi il processo valutativo. L’approccio controfattuale, ad esempio, è adatto per problemi di valutazione semplici e di chiara definizione e usa come riferimento la condizione di assenza dell’intervento politico in un gruppo di controllo e su tale base misura gli effetti di quest’ultimo, isolandoli da quelli esercitati nel frattempo da altre forze che hanno agito sullo sviluppo del territorio (Martini, 2006). Si tratta, come si può ben comprendere, di una metodologia che soffre di numerosi punti di debolezza e che non può certo ritenersi esaustiva rispetto alle normali esigenze di valutazione. Può comunque essere utile per definire un quadro generale e introduttivo del problema, da sviluppare successivamente con altri strumenti metodologici. La valutazione goal-free, da parte sua, non considera prioritari gli obiettivi ufficialmente formulati, ma pone al centro del processo i criteri e i bisogni dei destinatari dell’intervento politico (Scriven, 1973). La Theory Based Evaluation, infine, assimila gli impatti delle politiche ai benefici economici prodotti e affronta problemi complessi schematizzandone meccanismi e contesti di riferimento (Stame, 2004). Ognuno di questi approcci utilizza uno o più metodi di raccolta e trattamento dei dati: quantitativi (sondaggi, disegni sperimentali, indicatori statistici) e qualitativi (interviste, focus groups, studi di caso), o specifici della valutazione (peer reviews, delphi, ecc.).
Nel momento in cui il processo di valutazione interessa l’azione politica, il problema assume molteplici formulazioni: oltre all’individuazione delle relazioni tra risorse impiegate e attività realizzate, si tratta di definire e ponderare i prodotti ottenuti, i risultati conseguiti nell’immediato e gli impatti generati nel lungo periodo. Nella stesura del giudizio occorre anche tener conto dei costi di implementazione, delle relazioni con le altre politiche, della partecipazione dei potenziali beneficiari, dell’influenza degli agenti economici.

Quale funzione per la valutazione

L’attività di valutazione si è evoluta ed è maturata insieme alle stesse politiche di sviluppo rurale. Appare opportuno, pertanto, ripercorrere rapidamente il tragitto parallelo delle scelte programmatiche e di attuazione dei decisori e dell’operatività del processo valutativo. Riprendendo quanto già accennato in sede introduttiva, i territori rurali divengono oggetto specifico di attenzione delle politiche europee nel 1988, all’atto della riforma dei fondi strutturali.
La riforma MacSharry, la cui priorità è dedicata alla stabilizzazione del bilancio, si ripropone di controllare l’offerta e la spesa agricola attraverso la promozione di pratiche colturali sostenibili e il disaccoppiamento del sostegno secondo un paradigma fortemente incentrato sulle disparità territoriali. In questa fase storica, la valutazione delle politiche assume un ruolo marginale nei confronti dell’impatto sulle decisioni e sugli orientamenti politici (Mantino et al., 2000). Essa stessa tradisce la giovane età per via dell’assoluta assenza di un qualunque elemento di governance e coordinamento, agendo per lo più in maniera sporadica e spesso strumentale ad altri fini. La valutazione, inoltre, si concentra principalmente sugli aspetti finanziari dell’azione politica e sui prodotti che questa si rivela in grado di realizzare, mentre l’orizzonte temporale di lungo periodo – competenza delle valutazioni di impatto – viene pressoché ignorato (Cagliero e Cristiano, 2013). Le autorità europee si rendono conto della natura e della portata dei problemi e provano a correre ai ripari attraverso l’elaborazione di un Programma denominato Means (Means for Evaluating Actions of a Structural Nature), che detta linee guida relative alle logiche che dovrebbero ispirare il processo valutativo. In particolare, viene predisposto un insieme di indicatori e criteri che, almeno a livello nazionale, potrebbero rendere omogenea la risposta dei valutatori. I meccanismi di intervento dovrebbero inoltre essere sottoposti ad analisi sulla base della logica che, partendo dalla definizione degli obiettivi, si snoda attraverso la scelta delle risorse da impiegare e trova espressione finale nei prodotti realizzati. Nonostante questi sforzi, l’azione valutativa rimane ancora affetta da frammentarietà e da scarsa integrazione con l’azione di programmazione. D’altronde, diversamente non poteva aspettarsi in un clima caratterizzato dall’assenza di una cultura condivisa della valutazione, non sufficientemente motivata da indirizzi autorevoli ed efficaci da parte dell’amministrazione europea (Cagliero e Cristiano, 2013).
Con Agenda 2000 lo sviluppo rurale entra a pieno titolo nell’ambito delle politiche socio-strutturali, dedicandosi prioritariamente all’ammodernamento delle imprese agricole e alla promozione della multifunzionalità. È in questa fase che finalmente si procede al potenziamento ed alla standardizzazione dell’azione valutativa nell’ambito di una generale revisione delle procedure di valutazione dei fondi strutturali sancita dal Reg. (CE) n. 1260/1999. Al di là della formulazione di un modello comune di questionario valutativo e dell’integrazione con il ciclo di programmazione con valutazioni ex ante, in itinere ed ex post, la vera novità è costituita, oltre che dall’incoraggiamento alla configurazione di veri e propri modelli di governance della valutazione, caratterizzati  - come prescritto dagli artt. 41, 42 e 43 del sopracitato regolamento 1260 - da precise e separate responsabilità delle relative attività, soprattutto dall’ampliamento delle tipologie di soggetti coinvolti nel processo: dalle autorità locali alle parti sociali ai gruppi della società civile (De Blasi e Fucilli, 2007).
Il periodo di programmazione che ha inizio nel 2007 affida al secondo pilastro finalità che possono ricondursi alle sfere ambientale-paesaggistica e della competitività delle imprese agricole, nonché al miglioramento della qualità della vita e alla promozione della diversificazione produttiva. Entrambi gli obiettivi devono ricondursi al più ampio traguardo del rafforzamento della coesione economica e sociale, da perseguire attraverso un approccio strategico nel quale viene riservato un ruolo fondamentale al consolidamento dell’azione dei soggetti privati e pubblici consociati in partenariato nel rispetto dell’approccio Leader, che diventa Asse metodologico del Psr. Tralasciando le perplessità relative alla coerenza tra un simile proposito di integrazione tra politiche e lo slogan “un programma, un fondo”, che relega l’azione del secondo pilastro alla fonte del Feasr dedicato, ciò che qui preme sottolineare è la nascita del Quadro Comune di Monitoraggio e di Valutazione quale approccio metodologico di riferimento, nonché della Rete Europea per la Valutazione dello Sviluppo Rurale, che connette le diverse competenze coinvolte nel territorio continentale. Grazie anche ai progressi e agli stimoli esercitati dalla comunità scientifica, i decisori non concepiscono più la valutazione come prodotto, ma un vero e processo continuo di apprendimento e interazione partecipata tra diverse figure operative che insieme concorrono alla formulazione della domanda di valutazione e al suo soddisfacimento. Si tratta di un importante passo in avanti nel processo di maturazione verso la concezione costruttivista dell’azione valutativa, che però rischia di sminuire la portata della filosofia sperimentalista, incentrata sulla determinazione delle capacità amministrative degli attuatori delle politiche di sviluppo. Il tentativo di porre un limite alla flessibilità dell’approccio si traduce nella predisposizione di una batteria di indicatori comuni di input, output, risultato e impatto. Gli Stati Membri possono però integrare tale set con indicatori di specifico interesse. La nobiltà di simili intenti si scontra con le carenze operative della macchina amministrativa. La Corte dei Conti Europea (2015), con riferimento ad un rilievo campionario su progetti approvati in attuazione della Misura 121, lamenta sistemi di selezione dettagliati ma spesso inefficaci, ravvisa difficoltà nella raccolta dei dati da parte degli Stati Membri per giungere ad un patrimonio di informazioni quantitative che spesso non può ritenersi pertinente né affidabile. La conclusione generale dell’autorità amministrativa dell’Unione è amara: in un quadro alquanto disomogeneo dell’azione applicativa degli Stati Membri non ci si può pronunciare con un sufficiente grado di certezza sull’efficacia e sull’efficienza della spesa. Pur essendo circoscritta alla sfera amministrativa, si tratta di un vero e proprio atto d’accusa nei confronti del sistema di valutazione delle politiche europee, e dello sviluppo rurale nello specifico.
L’attuale periodo di programmazione riconduce le politiche di coesione in un ambito di maggiore integrazione tra i fondi, il cui impiego deve risultare reciprocamente coerente nella prospettiva di Europa 2020, in cui la crescita è caratterizzata dagli attributi chiave “sostenibile, intelligente e inclusiva”. L’approccio programmatico integrato deve anche caratterizzarsi per la flessibilità dell’azione politica – tradotta nel secondo pilastro nel passaggio dagli Assi alle Priorità – e per la promozione del networking e dell’innovazione. Tale integrazione dovrebbe riguardare anche il processo di valutazione: in un’ottica di semplificazione generalizzata, il regolamento ombrello prevede regole comuni per le relative valutazioni e un sistema di indicatori integrato tra tutti i fondi, pur potendo contare su set di indicatori specifici. Anche nell’ambito della Pac, il regolamento orizzontale promuove la valutazione dei due pilastri sulla base degli obiettivi della produzione alimentare redditizia, della gestione sostenibile delle risorse e dello sviluppo territoriale equilibrato. Tutti i Psr dovranno inoltre avvalersi di un comune set di indicatori, elencati nell’Allegato IV del Regolamento di Esecuzione n. 808/2014, mentre la rete europea di valutazione, anche col supporto locale della rete rurale nazionale, dovrebbe promuovere un processo comune di apprendimento. La valutazione on going, da prodotto, diviene processo “during the programme”, nella quale efficienza, efficacia ed impatto dei programmi sono accertati attraverso l’implementazione di uno specifico piano di valutazione predisposto dall’autorità di gestione. Ciò implica, da un lato, una consistente dose di discrezionalità nelle scelte valutative nazionali e regionali, mentre, dall’altro, sposta il focus della valutazione dal piano alla realtà territoriale interessata.  Oltre a ciò, non si può nascondere un senso di perplessità generato dal verificare come la valutazione ex post sia relegata a livello di programma e non riguardi il livello comunitario, ma gli ambiti nazionali. Così com’è concepita, essa non avrà modo di esercitare alcuna influenza sul successivo processo di programmazione, riproponendo il problema della funzione riservata all’azione della valutazione. In altri termini, un processo valutativo disarmato della possibilità di incidere profondamente sulla programmazione europea rischia di rimanere invischiato in un recinto di autoreferenzialità che ne ridimensiona nei fatti il ruolo da strumento strategico a mero adempimento burocratico.

Una semplice verifica della programmazione dello sviluppo rurale in Italia nel periodo 2007-2013

A metà del guado del periodo attuale di programmazione, può risultare utile – a titolo esemplificativo e non certo esaustivo dello stato della programmazione dello sviluppo rurale - un contributo empirico volto a impiegare gli indicatori di spesa, risultato e impatto relativi ai Psr delle regioni italiane, così come raccolti dalla Rete Rurale Nazionale. L’intento è verificare ex post, perlomeno su base positivista, l’efficacia e l’efficienza dell’azione politica profusa dalle autorità di gestione e formulare conseguenti considerazioni in chiave di prospettiva.
La tabella 1 riproduce gli indicatori di spesa dell’uso delle risorse finanziarie dell’Unione, dello Stato e delle regioni italiane nel periodo di programmazione concluso. Appare evidente come la programmazione e l’esecuzione delle misure sia stata pressoché indistintamente efficiente, a testimonianza di una preoccupazione prioritaria nei confronti del trasferimento delle risorse stanziate allo scopo. Tale esito merita una riflessione al confronto con quello suggerito dagli altri indicatori, riportati nelle figure 1 e 2, nelle quali il colore rosso rappresenta un fallimento allorquando la performance conseguita risulta al di sotto dell’80% del target proposto in sede di programmazione, mentre il verde riporta i casi di successo, ritenendo tale un rapporto del 110% rispetto all’obiettivo di programmazione. Bene, si può verificare che, mentre dei 315 indicatori di risultato dei 21 Psr regionali solo 112 (pari al 35%) denotano politiche regionali che hanno conseguito prestazioni in linea con quanto programmato, allo stesso modo le ricadute ripromesse nel lungo periodo risultano soddisfatte per il 34% dei casi, corrispondenti a 43 su 126 indicatori.
Le performance appaiono differenziate nel territorio nazionale, senza però seguire regole sistematiche di posizionamento e di corrispondenza tra breve e lungo periodo. Così, ad esempio, se gli indicatori di risultato indicano nel Molise, nella Valle d’Aosta e nella Sicilia le regioni che hanno conseguito i migliori traguardi, quelli di impatto celebrano il percorso pienamente soddisfacente dell’Emilia Romagna che fa da contraltare al fallimento sistematico delle azioni delle regioni Campania e Basilicata.
La lettura congiunta degli indicatori di spesa, risultato e impatto rivela dunque una marcata dicotomia tra la componente prettamente amministrativa e quella funzionale, che rivela come la programmazione operativa delle politiche per lo sviluppo dei territori rurali sia nei fatti derubricata a politica di spesa, nella quale la componente della rendicontazione dei trasferimenti finanziari è dominante, mentre le ricadute dell’azione sul benessere delle popolazioni locali e nel territorio nel breve e nel lungo periodo risultano a maggior ragione deludenti, proprio alla luce della pressoché piena capacità di spesa rivelata. Simili prestazioni dimostrano che anche la valutazione on going non è stata capace di correggere in corsa le carenze che non potevano che risultare già palesi. L’impressione di fondo che si può trarre da questi pochi dati, che - come detto sopra - non esauriscono affatto la funzione della valutazione, è di un uso strumentale dei finanziamenti pubblici quali fonte di consenso attraverso la garanzia dei trasferimenti ai beneficiari che maggiormente sono riusciti a condizionarne l’orientamento. Finché la logica della programmazione rimane vincolata a simili criteri, non può destare sorpresa alcuna verificare come tali esiti siano ignorati nella definizione delle linee di sviluppo da perseguire da parte delle regioni nel periodo successivo. Pur rimanendo ai limiti circoscritti dell’approccio positivista-sperimentale, si intuisce – da un lato – il posizionamento ancora marginale riservato alla valutazione nel ciclo decisionale dell’azione politica e – dall’altro – la necessità di un apporto più incisivo e partecipato delle stesse attività. Certo, è opportuno rilevare la limitata robustezza degli indicatori di risultato e di impatto, trattandosi di segnali che potrebbero essere disturbati e condizionati da fattori esterni all’azione politica, così come la definizione dei target non sempre può avvalersi di basi oggettive e fondate. Resta comunque intatta l’impressione di fondo generata dalla lettura dei dati appena proposta.

Tabella 1 – Indicatori di efficienza di spesa delle politiche per lo sviluppo rurale in Italia nel 2007-2013 (importi in migliaia di euro)

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Fonte: Rete Rurale Nazionale (2017)

La cultura della valutazione, insomma, per quanto significativamente maturata e diffusa in accompagnamento allo stesso sviluppo delle politiche del secondo pilastro e, più in generale, di coesione, non sembra giunta ancora a un livello tale da imporla come processo inerente e organico alla stessa attività di programmazione e attuazione dell’intervento pubblico. Ciò conduce a un ambito più ampio di quello prettamente connesso allo sviluppo rurale, per abbracciare l’intera azione politica, rispetto alla quale la valutazione delle azioni del secondo pilastro appare ancora sofferente di scarsa integrazione, derivante dal ripiegarsi nelle pur indiscutibili specificità del tema che sembrano condannarla a un eccesso di autoreferenzialità che ne limita l’efficacia, l’utilità e l’autorevolezza. A proposito di quest’ultima, la terzietà della valutazione diventa oggi requisito imprescindibile ma non ancora sufficientemente garantito: al riguardo è sufficiente leggere l’atto di accusa di Perotti e Teoldi (2014), che ritengono che “… la stragrande maggioranza di queste valutazioni sono inutili e servono solo a mantenere un sottobosco nel sottobosco, quello dei centri studi” (p.7) e la debole difesa della Presidentessa dell’Associazione Italiana di Valutazione, laddove ammette che “… i giudizi sugli effetti dei programmi e sui rendimenti istituzionali, quando e se espressi, sono edulcorati, diplomaticamente confezionati per non scontentare nessuno – autorità di gestione, governo centrale, commissione e partner a vario titolo coinvolti” (Marra, 2014, pp. 1-2).

Figura 1 – Indicatori di risultato comuni vs target programmati dei Psr italiani nel 2007-2013

Fonte: Rete Rurale Nazionale (2017); elaborazioni dell’autore (legenda nel testo)

Figura 2 – Indicatori di impatto comuni vs target programmati dei Psr italiani nel 2007-2013

Fonte: Rete Rurale Nazionale (2017); elaborazioni dell’autore (legenda nel testo)

Quali prospettive dopo il 2020

Non era compito di questa nota procedere ad una valutazione delle politiche di coesione e di sviluppo regionale e dei territori rurali dell’Unione Europea. È certo però che all’inizio del percorso istituzionale che porterà alla definizione del nuovo corso politico del prossimo periodo di programmazione sarebbe utile disporre di strumenti di valutazione contingente e storica dell’azione esercitata in merito nel continente. La breve e schematica rassegna appena rievocata induce a pensare, da un lato, che la cassetta degli attrezzi va riempiendosi ma non è ancora in grado di garantire sufficiente fondatezza nel giudizio storico né valido supporto alle scelte future. Il quadro che va prospettandosi è di per sé alquanto incerto, sia per l’istituzione europea nel complesso sia, più nello specifico, nel ruolo che tali politiche saranno chiamate a ricoprire. Gli elementi attualmente a disposizione inducono a ritenere plausibile un ridimensionamento delle risorse finanziarie ad esse destinate, non solo per l’uscita dall’Unione di un contribuente non irrilevante come il Regno Unito, ma anche per l’insorgere di nuove priorità – quali ad esempio la gestione del fenomeno migratorio, la difesa dell’ambiente - nell’agenda politica comune: nel documento di riflessione sul futuro delle finanze dell’UE si prospetta un incremento per le risorse in capo alla Pac solo in uno dei 5 scenari prefigurati, ovvero quello che postula un aumento dell’impegno di tutti i 27 stati su tutti i fronti (Commissione Europea, 2017a)  L’intero 2018 sarà dedicato proprio alla definizione del nuovo Quadro Finanziario Pluriennale, da cui si potranno dedurre con maggior precisione l’entità delle risorse e il livello di attenzione che sarà riservato alle politiche per lo sviluppo rurale. Il rischio è quello di vederle relegate, al pari di tutte quelle che si avvarranno dei fondi strutturali, a un ruolo residuale rispetto ai nuovi grandi temi emergenti. Non sarà nemmeno ininfluente il rapporto che esse avranno con quelle del primo pilastro: da questo punto di vista occorre premettere che la tradizionale suddivisione in pilastri potrebbe venir meno in un’ottica di semplificazione e di sostenibilità politica della Pac, anche se il Documento di riflessione della Commissione Europea (2017b) al riguardo sembrerebbe preservarne l’articolazione dicotomica. Il medesimo Documento, l’unico ufficiale su cui al momento si possono formulare ragionamenti di prospettiva, sembra concentrare l’orientamento dell’azione politica sui risultati (Policy Result Based Management) attraverso il rafforzamento della sussidiarietà, la definizione di traguardi realistici e la riduzione degli oneri amministrativi in capo all’Unione. In altri termini, nel nuovo modello di Pac (New Cap Delivery Model) la responsabilità maggiore nella definizione delle politiche e nella relativa attuazione ricadrà sugli Stati Membri, i quali dovranno avvalersi di indicatori solidi e misurabili e di un affidabile processo di monitoraggio e rendicontazione, in continuità con una visione che pare ormai consolidata.
È da ritenere preoccupante la visione riduttiva della validazione dell’azione politica, concessa a rigidi parametri di natura non definita e operante prevalentemente attraverso attività di mero monitoraggio e rendicontazione, perdendo di vista la ben più importante azione di valutazione, alla quale dovrebbe essere riservato invece un ruolo di coordinamento e garanzia di coerenza delle decisioni attuative dei singoli Stati Membri. Il Documento sembra inoltre perdere di vista i progressi del periodo di programmazione 2014-2020, nel quale la valutazione sta contribuendo a rendere conto delle scelte non solo al committente di Bruxelles ma anche ai numerosi portatori di interesse coinvolti dalle misure attuate.
Nel rammentare che il processo di riforma è ancora in nuce e che i contenuti dello stesso Documento della Commissione potranno essere profondamente rivisitati, non sfugge a nessuno che il ruolo storico predominante riservato alla Pac e, con essa, alle politiche per lo sviluppo dei territori rurali rischi di essere destinato a un significativo ridimensionamento. Ciò tuttavia rende anzi ancor più rilevante il ruolo strategico e politico del processo di valutazione: ogni singolo euro destinato ad esse dovrà trovare adeguato riscontro in protocolli di validazione dell’efficacia e dell’efficienza delle misure adottate attraverso valutazioni condivise, trasparenti, indipendenti, flessibili e comparabili. Allo stesso modo, lo stesso processo non potrà restare isolato e autoreferenziale – come in passato si è evoluto in nome delle specificità del settore agricolo – ma dovrà integrarsi funzionalmente con le valutazioni delle altre politiche dell’Unione. Affinché questo possa accadere occorrono ingenti sforzi in materia:

  • di formazione, atta a livellare le conoscenze e capacità al riguardo disponibili presso le singole amministrazioni,
  • di governance, dedicata alla ripartizione di ruoli, risorse e responsabilità tra gli attori pubblici e privati coinvolti,
  • di gestione delle informazioni, da veicolare, omogeneizzare e certificare per fornire fondamenta solide al processo,
  • di terzietà, che coniughi autorevolezza e indipendenza tra le parti, attraverso l’istituzione di una vera e propria Authority della Valutazione,
  • di ricerca, tesa a fornire strumenti positivi e normativi sempre più efficaci e flessibili per le diverse esigenze dei valutatori.

Lo stato attuale della cultura, delle competenze e delle risorse in capo alla valutazione suggerisce che le entità e intensità che sarà necessario assicurare a tali sforzi non saranno né disponibili né efficacemente traducibili in risultati soddisfacenti, a tutto discapito delle capacità di resilienza dei territori rurali e della sostenibilità politica dei relativi interventi nel lungo periodo. Più saggio e realistico sarà ritenersi soddisfatti di significativi progressi dell’azione pedagogica e orientativa della valutazione in alcuni ambiti territoriali circoscritti.

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