Il Regolamento Omnibus e la Pac post 2020: cosa attenderci?

Contributo rivisto dell’intervento svolto dall’Autore il 22 febbraio 2017 nel corso dell’audizione parlamentare della Commissione Permanente XII (Agricoltura) della Camera dei Deputati sulle Risoluzioni Gallinella 7-01165 e 7-00944 e Oliverio 7-01169: Iniziative in materia di Politica agricola comune. [LINK]

Introduzione

A poco più di due anni dall’effettiva entrata in vigore della Pac 2014-2020, c’è già “aria” di riforma; all’orizzonte ci sono due tappe di diversa portata e rilevanza (Tabelle 1).
Nel 2017, ci sarà la discussione e l’approvazione del cosiddetto “Regolamento Omnibus”, una sorta di revisione a medio termine della politica europea 2014-2020, con poche novità sul fronte agricolo, che entrerà in vigore dal 1° gennaio 2018. Poi, fino al 2020, non sono previste altre riforme. L’evento più importante, in prospettiva, è l’avvio del dibattito sulla Pac post 2020.

Il “Regolamento Omnibus”

La rivisitazione della Pac 2014-2020 è nota come “Regolamento Omnibus”, per il fatto che in un unico maxi-regolamento sono contenute tutte le modifiche della politica Ue fino al 2020.
La proposta è stata presentata dalla Commissione europea il 14 settembre 2016 (Commissione europea, 2016a). Nel mese di marzo 2017 i parlamentari europei hanno presentato gli emendamenti per il parere della Commissione agricoltura del Parlamento europeo; a maggio 2017 si procederà alla votazione in plenaria in Parlamento e al Consiglio dell’Ue, per poi passare al trilogo (previsto a giugno 2017) e alla definitiva approvazione entro settembre/ottobre 2017, per entrare in vigore dal 1° gennaio 2018 (Tabella 1).
Il Commissario Hogan ha precisato che non si tratta di una riforma, ma di un impegno di semplificazione della Pac, che aveva assunto fin dall’inizio del suo mandato.
I cambiamenti proposti sono prevalentemente di natura tecnica e non modificano né il livello di sostegno agli agricoltori, né gli strumenti della Pac. Rimangono quindi confermati i pagamenti diretti “spacchettati” (pagamento di base, greening, giovani agricoltori, accoppiato, piccoli agricoltori), le attuali misure di mercato e le misure della politica di sviluppo rurale.
I parlamentari europei vogliono cogliere questa occasione per apportare modifiche più importanti alla Pac 2014-2020, in particolare, modifiche che rendano la Pac più flessibile e capace di aiutare gli agricoltori in caso di eventi imprevisti e ridurre il carico burocratico a carico degli agricoltori e degli Stati membri.
Nonostante le ambiziose intenzioni dei parlamentari europei, il “Regolamento Omnibus” non apporterà modifiche significative e sarà una revisione soft, solo con qualche piccolo aggiustamento all’attuale Pac.

Tabella 1 - Le tappe future della Pac

Fonte: elaborazione propria

Verso la Pac post 2020

Mentre si procede a fare il “tagliando” alla Pac 2014-2020, è già iniziato il ben più importante dibattito sulla Pac dopo il 2020. Il 2 febbraio 2017, la Commissione europea ha lanciato una consultazione pubblica per raccogliere le opinioni dei cittadini europei sulla Pac post 2020.
La Commissione afferma che “Ammodernata e semplificata, la politica agricola comune (Pac), una delle politiche più longeve dell'Unione europea, sarà in grado di offrire migliori risposte alle sfide sociali, politiche, economiche e ambientali del mondo attuale” (dichiarazione del Commissario Phil Hogan, 2 febbraio 2017).
Una Pac più moderna e semplificata - secondo la Commissione europea - consentirà di rispondere alle sfide principali che l'agricoltura e le zone rurali si trovano ad affrontare, contribuendo nel contempo a conseguire le priorità strategiche della Commissione (in particolare crescita e occupazione), nonché allo sviluppo sostenibile e a un bilancio incentrato sui risultati, sulla semplificazione e sulla sussidiarietà. I risultati della consultazione pubblica saranno pubblicati online e presentati dal Commissario Phil Hogan nell'ambito di una conferenza prevista a Bruxelles nel luglio 2017. Anche l’attuale Presidenza di Malta all’Ue, a cui seguirà l’Estonia nel secondo semestre 2017, ha comunicato che in questo primo semestre 2017, si cominceranno a delineare i primi orientamenti per la Pac post 2020.
La Commissione si avvarrà dei contributi forniti dalla consultazione e della conferenza di luglio 2017 per redigere una comunicazione, prevista per la fine del 2017, contenente un bilancio dell'attuale funzionamento della Pac e possibili opzioni politiche per il futuro fondate su prove affidabili. Farà seguito la presentazione delle proposte legislative (inizio 2018), l’approvazione nel 2020 e l'applicazione dal 2021 (Tabella 1). Questa agenda potrebbe modificarsi a seguito dell'esito incerto delle prossime scadenze politiche: elezioni francesi e tedesche, negoziato sulla Brexit, rinnovo del Parlamento europeo.

Il dibattito sulla Pac in uno scenario complesso

Lo scenario in cui si svolge il dibattito sul futuro della Pac presenta molti fattori nuovi rispetto al passato, per almeno tre ragioni: la situazione politica, l’inadeguatezza della Pac attuale, i tanti temi emergenti.
In primo luogo la politica europea vive una situazione totalmente nuova rispetto al passato. Mentre si festeggiano i 60 anni dalla firma del Trattato di Roma, l’Ue vive la crisi politica più grave mai registratasi: Brexit, movimenti anti-europeisti e populisti, flussi migratori.
In secondo luogo, l’attuale Pac è giudicata da tutti troppo complessa, inadeguata e scarsamente rispendente alle esigenze degli agricoltori e dell’Ue. Il greening - che è l’emblema di questa Pac - è giudicato un fallimento quasi unanimemente.
In terzo luogo, la situazione socio-economica attuale è molto diversa dal passato, in particolare da quella del 2010, quando è stata avviata la scrittura della Pac attuale. Oggi ci sono temi nuovi che “girano” intorno all’agricoltura e alla Pac: la volatilità dei prezzi, il crescente ruolo del cibo a fini salutistici, i cambiamenti climatici, l’occupazione, l’emigrazione.
In questo scenario s’inserisce il dibattito sulla nuova Pac, con due questioni fondamentali: quante risorse per la Pac? Attualmente il 38% del bilancio dell’Ue (52 miliardi di euro annui). Una volta fissato il livello di spesa, quali obiettivi e quali strumenti avrà la nuova Pac?
L’agricoltura nell’Ue è un settore sempre più ridimensionato economicamente; basti pensare che nell’Ue conta meno del 2% del Pil e il 5% dell’occupazione. Eppure rimane un settore cruciale per il futuro dell’Ue. Nonostante il basso peso economico, i cittadini europei attribuiscono grande importanza all’agricoltura. Un’economia sviluppata e moderna non può fare a meno dell’agricoltura.
La Pac ha sempre avuto un ruolo geopolitico importante in tutti i dibattiti sul futuro dell’Ue, per il fatto che è stata la prima politica comune dal 1962 e per la sua rilevanza sociale. Ciononostante, lo scenario attuale mostra molte più incognite rispetto al passato, in particolare la Brexit e le nuove emergenze europee (immigrazione, occupazione, politica estera). Non sarà facile trovare un accordo tra i 27 Paesi.
Quello che è certo è che i cittadini europei - lo ha detto un recente sondaggio condotto a livello comunitario da Eurobarometro (Commissione europea, 2016b) - guardano positivamente al ruolo dell’agricoltura, ma ai produttori chiedono, in cambio di fondi pubblici, alcune contropartite: cibi sicuri, ambiente, contrasto ai cambiamenti climatici, benessere animale, occupazione.
Queste ragioni confermano che il sostegno pubblico all’agricoltura continuerà ad esserci e la Pac rimarrà importante anche nel futuro; se non vi fosse una Pac, ci sarebbero tante politiche agricole nazionali (De Castro, 2004).
La Pac non rischierà un drastico ridimensionamento, tuttavia ci sarà una diminuzione di risorse, attenuate probabilmente dal cofinanziamento, e gli obiettivi e gli strumenti non potranno essere quelli del passato.
Gli obiettivi dovranno tener conto delle nuove esigenze della società e delle emergenze del sistema agroalimentare, che sono ben diverse da quello del 2009-2010, quando è stata concepita la Pac attuale (Tabella 2).
Gli obiettivi della fornitura di beni pubblici ambientali (biodiversità, paesaggio, ecc.), di cui il greening è l’emblema, oggi assumono meno importanza, mentre cresce l’obiettivo del contrasto ai cambiamenti climatici, alla luce dell’accordo di Parigi del 2015 (Cop 21).
Il tema della competitività e dell’orientamento al mercato, che era sempre stato obbligato dalle regole del Wto, si delinea come un obiettivo meno rilevante rispetto al tema dell’occupazione, come documenta la prima delle dieci priorità indicate dalla Commissione Juncker; a tal fine, anche alla luce del fallimento dei negoziati multilaterali del Wto, lo stimolo della produzione agricola, tramite pagamenti accoppiati, acquisisce maggiore rilievo rispetto al passato.
Un nuovo obiettivo emerge in tutta la sua rilevanza, quello del cibo. Non a caso, a maggio 2016, la Presidenza olandese ha lanciato il primo dibattito sul futuro della Pac post 2020, con un documento dal titolo “Food of the future - the future of food” (Il cibo del futuro - il futuro del cibo).
Il documento della Presidenza olandese afferma che i consumatori vogliono rimuovere l’anonimato per un volto familiare del produttore e per un luogo di produzione che sia più facile da rintracciare. Inoltre, in molti paesi europei è emerso un certo interesse per le "filiere alimentari corte", il "cibo locale" e il “cibo di stagione”. Pertanto, la Presidenza olandese sollecita di trasformare la Pac in una politica alimentare comune che consente di affrontare anche la questione dei rifiuti alimentari.

Tabella 2 - Gli obiettivi della Pac: un confronto tra presente e futuro

Fonte: elaborazione propria

L’accresciuta volatilità dei prezzi e la crescente perdita di potere negoziale degli agricoltori lungo la filiera tengono alto il tema della stabilizzazione dei mercati e del funzionamento della filiera alimentare; il Parlamento europeo sta stimolando la Commissione su questi obiettivi, che ne ha preso atto, anche alla luce dei suggerimenti del Forum di Alto livello sul funzionamento della filiera alimentare1 (Commissione europea, 2009).
I temi dell’innovazione e dello sviluppo delle aree rurali rimangono prioritari, come lo sono stati nel recente passato, consci che l’Ue deve puntare sulla “crescita intelligente” e sulla vitalità delle aree rurali.
In sintesi, i documenti ufficiali, i posizionamenti politici e le opinioni dei cittadini - rilevate da Eurobarometro - mettono al centro della Pac sia temi vecchi che nuovi, con una forte accentuazione verso gli obiettivi dell’occupazione nelle zone rurali, del cibo e della stabilità dei mercati e delle filiere alimentari.

Obiettivi chiari e strumenti semplici

Alla luce degli obiettivi sopra delineati, quali strumenti della Pac sono adeguati ad affrontare le sfide future?
I nuovi obiettivi non devono far pensare ad un ritorno agli strumenti della Pac del passato, con pagamenti accoppiati ed interventi sui mercati.
Gli strumenti della politica devono concentrare le risorse e limitarsi ad intervenire contro i “fallimenti del mercato”. Questi sono di due tipi e riguardano, in primo luogo, quei beni e servizi per i quali “il mercato non esiste” (è il caso dei beni pubblici) e, in secondo luogo, tutte le circostanze in cui “il mercato c’è, ma non funziona” a causa di squilibri strutturali o asimmetrie informative tali da non offrire soluzioni accettabili in tempi accettabili (Frascarelli, Sotte, 2010).
In sintesi, gli strumenti della Pac non devono sostituirsi al mercato, ma rimuovere i “fallimenti del mercato”.
Il mercato fallisce in presenza dei cosiddetti beni pubblici (beni ambientali, biodiversità, conservazione del paesaggio, fertilità dei suoli, qualità delle acque, assetto idraulico-agrario, stabilità climatica, sviluppo rurale, ecc.), in cui il valore di mercato del bene è di fatto nullo.
Stabilire ed erogare un valore ai beni pubblici è la soluzione necessaria perché sia attutito l’impatto delle esternalità negative e contemporaneamente sia stimolata la loro produzione. L’alternativa sarebbe socialmente molto più costosa, in quanto per produrre i suddetti beni pubblici (o per evitare i mali pubblici) dovrebbe essere attivato un programma alternativo all’agricoltura con l’impiego di manutentori professionali del paesaggio, operatori ecologici, protezione civile, vigili del fuoco, impiegati e operai dei parchi, giardinieri, ecc. Per questa ragione, i pagamenti diretti finalizzati alla remunerazione dei beni pubblici sono lo strumento più efficace.
Il mercato fallisce anche quando il “mercato non funziona” (asimmetria informativa, squilibri nella struttura di mercato), innescando effetti indesiderabili, tali da minare i livelli di competitività complessiva dei sistemi agricoli e alimentari e perfino la loro stessa sopravvivenza. Una conseguenza di fallimento del mercato particolarmente emergente nell’ultimo quinquennio è quella connessa alla volatilità dei prezzi e alla perdita di potere negoziale della componente agricola, conseguenza dello squilibrio strutturale tra la forma di mercato dell’agricoltura e quella dei settori a monte e a valle.
La Pac del passato, attraverso l’isolamento del mercato interno e i prezzi garantiti, forniva una soluzione al problema. Ma le distorsioni generate dagli strumenti del passato, per gli effetti collaterali che si producevano (in termini di eccessi di offerta, di creazione di sacche di inefficienza, di prezzi più elevati imposti ai consumatori, di accentuazione degli squilibri di mercato a danno soprattutto delle economie più povere del mondo, ecc.), non possono far pensare ad essi.
Gli strumenti per il miglioramento del funzionamento della filiera agroalimentare (contratti, organizzazioni dei produttori, organizzazioni interprofessionali, estensione delle regole erga omnes) sono più confacenti rispetto ai vecchi strumenti della Pac (prezzo garantito, intervento pubblico, quote, ammassi); i primi non sono distorsivi del commercio internazionale, stimolano l’orientamento dell’agricoltura al mercato e svolgono un ruolo nella “cura” dei fallimenti del mercato.

Una valutazione dell’attuazione della Pac 2014-2020 in Italia

Le proposte per il futuro della Pac possono trovare “nutrimento” dai risultati del passato e del presente. Su questo aspetto è utile una valutazione dell’applicazione della Pac 2014-2020 in Italia.
Una delle principali novità dell’attuale Pac è il grande ampliamento della flessibilità, con la discrezionalità lasciata agli Stati membri per la sua applicazione a livello nazionale (De Filippis, 2014). L’Italia, entro il 1° agosto 2014, ha adottato numerose e importanti decisioni per l’attuazione della nuova Pac. Le decisioni nazionali più rilevanti hanno riguardato: le componenti dei pagamenti diretti da attivare, la percentuale di massimale per ogni componente, la determinazione del valore dei titoli, i pagamenti accoppiati, l’agricoltore attivo, la soglia minima, la degressività, il capping (Tabella 3).
Dopo due anni dall’entrata in vigore, quale valutazione possiamo dare delle scelte nazionali sull’applicazione della Pac 2014-2020?
La scelta delle componenti dei pagamenti diretti è stata una delle decisioni più importanti. L’Italia ha deciso di attivare cinque tipologie di pagamenti: pagamento di base: 58% del massimale nazionale; pagamento ecologico (greening): 30%; pagamento per i giovani agricoltori: 1%; pagamento accoppiato: 11%; pagamento per i piccoli agricoltori.
La scelta di non attivare il pagamento redistributivo e il pagamento per le zone con vincoli naturali è condivisibile per ragioni di semplificazione e per evitare duplicazioni con il secondo pilastro.
La decisione più dibattuta e più rilevante ha riguardato la percentuale del sostegno accoppiato, che è stata fissata all’11% (poi aumentata al 12% dal 2017), anziché al livello massimo del 15%. La decisione italiana di limitare i pagamenti accoppiati all’11-12% è una scelta accettabile; tuttavia poteva essere sufficiente una percentuale di accoppiato ancora inferiore. La scelta più criticabile è quella relativa ai settori a cui destinare il pagamento accoppiato, a causa della eccessiva frammentazione delle risorse (11 settori e 20 tipologie di premi) e della conseguente scarsa efficacia del sostegno. Alcuni pagamenti accoppiati (es. grano duro, pomodoro da industria, riso, ecc.) sono insignificanti e scarsamente giustificabili.

Tabella 3 - Le scelte nazionali sulla Pac 2014-2020

Fonte: elaborazione propria

Le decisioni italiane in merito alla distribuzione del sostegno tra territori e agricoltori mostrano così luci ed ombre. Da una parte, la regionalizzazione applicata a livello nazionale, con una regione unica nazionale, è una scelta coraggiosa ed opportuna, in quanto l’omogeneità del sostegno è alla base della remunerazione dei beni pubblici europei e anche per ragioni di semplificazione2. Ma questa buona scelta è stata subito tradita da due altre opzioni che vanno nella direzione di un forte conservatorismo:

• la convergenza basata sul cosiddetto “modello irlandese”;
• il valore del pagamento verde calcolato come percentuale del valore di ciascun titolo del pagamento di base.

Il tanto declamato “modello irlandese” di calcolo del valore dei titoli e quindi del sostegno per ettaro e per ogni agricoltore - su cui i policy maker italiani hanno condotto una forte battaglia nel negoziato europeo - è l’emblema della conservazione della vecchia Pac, talmente vecchia che ha origini negli anni ‘60.
Le ragioni di tali scelte sono ben evidenti e comprensibili in una logica di “mercato politico” e non devono sfuggire ad un analista della politica agraria: a forza di giustificare le scelte con il consenso politico, l’Italia continua a mantenere una visione vecchia ed inefficace del sostegno all’agricoltura; addirittura si mantiene un sostegno ancora legato agli obiettivi degli anni ‘60. Il “modello irlandese” della Pac 2014-2020 conserva le risorse della Pac negli stessi settori e nelle stesse zone, permettendo solamente una limitata ridistribuzione tra territori e tra agricoltori.
Analoghe scelte, come quelle sull’agricoltore attivo, sulla degressività e sul capping, sono state fatte all’insegna del mantenimento dello status quo, con elementi di eccessiva complicazione burocratica della gestione della Pac. Ad esempio le decisioni italiane sull’agricoltore attivo sono andate nella direzione di una selezione debole, finalizzata ad includere un elevato numero di agricoltori. In sostanza, quasi nessuno sarà escluso dai pagamenti diretti (ad eccezione delle pubbliche amministrazioni); pertanto, la potenziale novità dell’agricoltore attivo verrà tradotta in un ulteriore onere burocratico per gli agricoltori e per gli operatori del sistema (Caa, Agea), senza nessun effetto utile di selezione.
Sul fronte delle misure di mercato, la politica agraria italiana è pressoché immobile. Il dibattito sugli strumenti indiretti è al palo, i livelli di concentrazione dell’offerta sono tra i più bassi dell’Ue, le organizzazioni dei produttori sono limitate al settore ortofrutticolo, le organizzazioni interprofessionali sono pressoché inesistenti e non funzionanti, la diffusione dell’economia contrattuale è molto limitata.
Ogni volta che la Pac ha lasciato margini di scelta a livello nazionale, l’Italia raramente ha dato prova di saperli utilizzare bene; il più delle volte i nostri policy maker hanno gestito le deleghe in ritardo e al ribasso, con un approccio difensivo orientato al mantenimento dello status quo e con un’erogazione a pioggia, volta ad accontentare il maggior numero di richieste particolari più che a selezionarle sulla base di precisi obiettivi.
Perché in Italia prevale il conservatorismo? C’è un’agricoltura diversa o una scarsa capacità nel fare le riforme?
Due sono le motivazioni principali. La prima è legata al nostro meccanismo decisionale farraginoso che sulla Pac è affidato alla Conferenza Stato-Regioni: una sede collegiale, che può prendere decisioni solo all’unanimità3, in cui i veti incrociati e i gruppi d’interesse, anche di dimensione locale, aumentano a dismisura e dove spesso le decisioni non riescono a perseguire un progetto condiviso4.
La seconda motivazione è insita nella difficoltà diffusa del nostro Paese: l’Italia sconta, nella politica agraria come in tutti i campi, la difficoltà a fare le riforme. I policy maker italiani, finora, sono stati troppo condizionati dal consenso immediato e non sono stati capaci di guardare al “dopo”, ai vantaggi di medio-lungo periodo. Il prezzo delle riforme lo si paga subito, mentre i vantaggi si vedono solo dopo.

Riferimenti bibliografici

• Commissione europea (2009), Migliore funzionamento della filiera alimentare in Europa. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Com (2009) 591 definitivo, Bruxelles

• Commissione europea (2016a),  Proposta del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell'Unione e che modifica il regolamento (CE) n. 2012/2002, i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1305/2013, (UE) n. 1306/2013, (UE) n. 1307/2013, (UE) n. 1308/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014, (UE) n. 652/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio e la decisione n. 541/2014/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, Com (2016) 605 final, Bruxelles

• Commissione europea (2016b), Europeans, Agriculture and the Cap, Special Eurobarometer 440, European Union, Bruxelles

• De Castro P. (2004), Verso una nuova agricoltura europea, Agra Editrice, Roma

• De Filippis F. (a cura), (2014) La Pac 2014-2020. Le decisioni dell’Ue e le scelte nazionali, Quaderni Gruppo 2013, Edizioni Tellus, Roma

• Frascarelli A. (2014), “Il sostegno della Pac tra competitività e beni pubblici”, relazione convegno Sidea, Benevento, 18-20 settembre 2014

• Frascarelli A., Sotte F. (2010), “Per una politica dei sistemi agricoli e alimentari dell’UE”, Agriregionieuropa, Anno 6, Numero 21, Giugno 2010, Ancona

• 1. Il “Forum ad alto livello sulla competitività del settore agroalimentare” è stato istituito con Decisione della Commissione del 28 aprile 2008.
• 2. L’alternativa sarebbe stata la suddivisione dell’Italia in aree omogenee dal punto di vista agronomico, socio-economico o amministrativo-istituzionale, con la ripartizione del massimale nazionale dei pagamenti diretti tra di esse. Oltre alla difficoltà di individuare tali aree omogenee, una tale ipotesi avrebbe generato una enorme complessità gestionale.
• 3. In caso di mancato accordo in Conferenza Stato-Regioni, il Consiglio dei ministri si sostituisce nella decisione, dopo un mese dall’accertamento del mancato accordo.
• 4. Un caso emblematico sono state le scelte nazionali sull’articolo 68 del Reg. 73/2009, in cui l’Italia ha accordato un aiuto di 1,5 milioni di euro/anno alla produzione di pungitopo (Danae racemosa).