Partenariato europeo per l’innovazione in agricoltura: prime scelte di implementazione in Europa

Partenariato europeo per l’innovazione in agricoltura: prime scelte di implementazione in Europa
Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

L’implementazione del Partenariato europeo per l’innovazione in materia di produttività e sostenibilità dell’agricoltura (Pei), con la pianificazione e messa in opera dei suoi strumenti attuativi (Rete europea e Reti nazionali di supporto, Gruppi operativi e relativi progetti), sono in questo momento particolarmente interessanti da analizzare. Infatti, pur potendo contare su alcune esperienze nazionali e regionali pregresse (anche derivanti da altri settori), quella del Pei costituisce una proposta di metodo, da parte della CE, che è nuova e ambiziosa nel campo specifico dell’innovazione agricola e, come tale, contiene in sé tutte le difficoltà proprie di strumenti tesi a realizzare esperienze di carattere più originale.
In tal senso, un primo confronto tra quelle che, in Europa, sono sinora le decisioni e gli orientamenti attuativi delle Autorità di Gestione nazionali e/o regionali (AdG) per i programmi di sviluppo rurale 2014-2020 è utile, in questa fase, a stimolare idee per la definizione delle soluzioni più efficaci e idonee ai singoli contesti strutturali e istituzionali di applicazione.
Al riguardo, un’occasione di scambio e di riflessione è stata offerta dal meeting di Cracovia del 5 e 6 marzo 2014 dello Strategic Working GroupAgricultural Knowledge and Innovation System” (Swg-Akis) dell’EU-Scar1, il quale è stato incentrato proprio sull’implementazione del Pei da parte di vari Paesi europei.
Altre occasioni per ulteriori aggiornamenti su tali aspetti sono state fornite dai cinque workshop regionali (in Portogallo, Slovenia, Estonia, Repubblica Ceca e Francia) organizzati, tra fine febbraio e fine maggio 2014, dalla Rete europea sul Pei (“Eip Service Point”), e dedicati alla riflessione comune tra gruppi di Stati membri (SM) sulle modalità per favorire i progetti di innovazione interattiva e la costituzione dei Gruppi operativi 2014-2020 (GO)2.
In un contesto in cui l’innovazione agro-rurale può essere supportata da un quadro di sostegno ben più ampio di quello offerto dal solo strumento dei GO del Pei (al di fuori della politica di sviluppo rurale, ma anche all’interno della stessa), questo articolo tenta di sistematizzare le numerose e differenti informazioni sullo stato della pianificazione del Pei nei Programmi di Sviluppo Rurale 2014-2020 (Psr) di vari SM, le modalità con cui si intenderà configurare i GO, le difficoltà emerse, i legami previsti tra Pei e le altre politiche europee (di coesione e della ricerca).
Trattasi evidentemente di un’operazione non facile, non solo per la difficoltà di ricercare informazioni circa soluzioni attuative ancora in corso di definizione o di concertazione con la CE (e talvolta interamente da individuare), ma anche per la numerosità delle AdG coinvolte, con la presenza di vari SM a programmazione regionalizzata nella fase 2014-2020 (Belgio, Finlandia, Francia, Italia, Germania, Olanda, Portogallo, Regno Unito e Spagna). In quest’ultimo caso, infatti, non sempre c’è stata una stretta concertazione per la condivisione di una linea comune tra il livello nazionale e le Regioni: pertanto, queste ultime, nella loro autonomia programmatoria e gestionale, hanno adottato, o stanno orientandosi ad adottare, scelte attuative proprie, determinando numerose differenze anche tra le varie Regioni di uno stesso Stato membro.
Pur se ancora parziali, comunque, le informazioni sinora disponibili (relative talora agli SM nel loro complesso e talora a singole Regioni) sono apparse sufficienti ed interessanti a fornire un quadro utile per stimolare la “fantasia” delle diverse AdG coinvolte nella promozione dell’innovazione agro-rurale.

Quadro generale della pianificazione del sostegno all’innovazione agro-rurale nei Paesi europei

Come già accennato, le opportunità per l’innovazione offerte dalla politica di sviluppo rurale 2014-2020 sono numerose.
La costituzione dei Gruppi operativi del Pei è sostenuta mediante l’art. 35 del Reg. (UE) n. 1305/2013 (misura 16 dei Psr), ma in realtà tale articolo è stato concepito quale ambito di intervento più ampio di quello dei GO, potendo supportare varie forme di cooperazione tra soggetti (reti, poli, clusters, ecc.). Inoltre, gli interventi dei progetti dei GO possono essere finanziati tramite la stessa misura 16, ma anche mediante altre misure del Feasr (o di altri fondi) funzionali all’innovazione agro-rurale (Galeazzi, 2014 in questo numero).
Tali progetti, fondati sul concetto di “innovazione interattiva”, devono unire attori diversi intorno ad un’idea concreta per agevolare la co-creazione e la fertilizzazione incrociata di conoscenza e innovazione, devono auspicabilmente attivare diverse fonti finanziarie ed essere inseriti in network con altri GO. Pertanto, l’implementazione del Pei e la definizione dei GO non vanno solo ristrette all’ambito dello sviluppo rurale e della relativa regolamentazione di sostegno, ma devono essere realizzate mediante un approccio integrato anche con altre politiche europee (ricerca e coesione).
Come già evidenziato in precedenti contributi sul tema (Passero, 2012; Materia, 2013), un’implementazione siffatta, certamente complessa, necessita del supporto di Reti di coordinamento (artt. 53 e 54 del Reg. 1305/13), sia a livello europeo (Eip service point, già pienamente operativa) che a livello nazionale. Pertanto, le attività delle costituende Reti Rurali Nazionali (Rrn) possono riguardare, tra l’altro, la raccolta di progetti di GO, la ricerca di partner per l’attuazione della misura 16, nonché la costruzione di reti per consulenti e servizi di sostegno all’innovazione (brokeraggio).
Nel quadro di tali premesse, le AdG nazionali e regionali stanno lavorando alla pianificazione del Pei nei rispettivi Psr: attualmente, il processo di presentazione di tali programmi alla CE, e la conseguente fase di concertazione, sono pienamente in corso. Pertanto, non esistono ancora Psr approvati e, di conseguenza, GO avviati, se non talvolta in maniera del tutto informale e finalizzati alla riflessione su temi specifici (una sorta di focus group nazionali, come per es. in Portogallo).
Le scelte e le iniziative sinora intraprese, quindi, riguardano soprattutto le fasi a monte, cioè quegli aspetti relativi alla programmazione degli interventi ed alle soluzioni attuative che ne potranno derivare, presentando caratteristiche talora comuni e talora divergenti tra i vari SM.
In generale, dai Psr sinora presentati alla CE ufficialmente (o informalmente), si rileva che:

  • nell’affrontare la questione dell’innovazione, quasi tutte le AdG hanno concentrato la loro attenzione soprattutto sulla misura 16 (GO e/o altre forme di cooperazione) per promuovere progetti di innovazione interattiva, spesso in collegamento con le altre misure 1 e 2 in materia di “conoscenza” e, talora (Bulgaria, alcune regioni in Italia, Lituania, Spagna), anche con investimenti materiali e/o per lo sviluppo di nuove imprese;
  • sono invece in minoranza le AdG che sembrano perseguire un approccio strategico teso a contemplare uno spettro più ampio di misure utili all’innovazione, come il Leader, i pagamenti agro-climatico-ambientali, i servizi nelle aree rurali, ecc. (Austria, Catalonia in Spagna, Fiandre in Belgio, Finlandia, Olanda);
  • pochissime AdG hanno deciso di non attivare la misura 16 sulla cooperazione (Danimarca, alcune regioni della Francia e Saarland in Germania);
  • il sostegno ai GO mostra implicazioni attuative differenti e maggiormente complicate in quegli SM a programmazione regionalizzata, soprattutto ove il numero di Psr regionali in corso di elaborazione è particolarmente elevato (Francia, Italia, Germania e Spagna).

In ogni caso, quasi sempre la definizione della misura 16 e degli interventi Pei/GO è oggetto di processi concertati che hanno coinvolto o stanno coinvolgendo numerose categorie di stakeholder: ricercatori, organizzazioni di agricoltori, servizi di sviluppo, istituzioni di formazione (alta e professionale), imprese, funzionari pubblici di ministeri e regioni, network competenti in materia. Le modalità impiegate a tal fine sono diverse, quali: piattaforme informative e di confronto per la ricerca e innovazione agro-rurale (Fiandre); comitati direttivi e/o specifici gruppi di lavoro, nonché seminari, workshop e meeting (Estonia, Finlandia, Olanda, Portogallo, Spagna), talvolta anche su temi molto specifici (Estonia); consultazioni pubbliche (Irlanda, Portogallo).
Nella maggioranza degli SM a programmazione regionalizzata sembrano emergere delle criticità nel raccordo tra livello statale e regioni, relativamente a strategie, procedure, criteri e configurazione dei GO, le quali sono tuttavia meno evidenti ove siano state previste delle linee guida nazionali in materia (Italia).

Implementazione del Pei e dei relativi Gruppi operativi

I principali aspetti dell’implementazione del Pei e dei GO nei Psr in corso di programmazione nei vari Paesi europei, sono identificabili come segue:

  1. strumenti di supporto e coordinamento (brokeraggio) previsti;
  2. caratteristiche della misura sulla cooperazione per il finanziamento dei Gruppi operativi (tipo di interventi, tematiche, contributi previsti, ecc.);
  3. criteri di selezione dei GO e dei progetti;
  4. monitoraggio e valutazione;
  5. cooperazione interregionale e transnazionale;
  6. integrazione con le politiche di ricerca e coesione regionale;
  7. interazione con altri soggetti del sistema della conoscenza.

Di seguito, si forniscono alcune informazioni di dettaglio in merito agli anzidetti aspetti.

1. Strumenti di supporto e coordinamento (brokeraggio)

Gli strumenti o i soggetti deputati alle attività di intermediazione per favorire i progetti di innovazione interattiva e lo scambio di conoscenze (le quali sono finanziabili dal Feasr), spesso non risultano attualmente identificati con chiarezza, anche a causa di una comprensione ancora limitata del concetto e delle funzioni dell’innovation broker.
Ad eccezione dei pochi casi in cui è stata prevista l’istituzione di una Rete Pei con le funzioni di brokeraggio (Estonia, Fiandre3 e Germania), per il resto l’animazione dei network per il Pei (anche a livello internazionale) sarà assicurata nell’ambito delle Reti Rurali Nazionali. A volte è previsto pure l’intervento di altre strutture nazionali di consulenza (Polonia, Portogallo) e/o la partecipazione ed il supporto per i broker privati (Catalonia, Polonia, Inghilterra), anche in qualità di partner dei GO (Italia).

2. Caratteristiche della misura sulla cooperazione per il supporto ai GO

In riferimento agli interventi finanziabili dalla misura 16 per i GO, sembra abbastanza generalizzata l’intenzione di prevedere solo le attività di avvio e funzionamento dei Gruppi e la gestione dei relativi progetti, evitando di fornire il supporto per gli investimenti materiali mediante tale misura, pur essendo ciò consentito dall’art. 35 del Reg. (UE) 1305/13. Pertanto, l’accesso dei GO all’anzidetto supporto sarebbe regolato (e/o anche incentivato) dalle misure che sono specifiche per gli investimenti (e nell’ambito di pacchetti).
Differenze più vistose sono invece riscontrabili nelle procedure previste per l’attuazione della misura, sia tra Stati Membri, sia tra Regioni di uno stesso Paese a programmazione regionalizzata.
Si fa riferimento per esempio a: eventuale presenza di più fasi nel processo di selezione, anche di carattere informale (come manifestazioni di interesse per l’AdG Schleswig-Holstein in Germania); num. di call (1/anno è la tendenza più comune); tasso di contribuzione previsto (non sempre al 100% dei costi ammissibili). In alcuni casi (Fiandre, Finlandia, Germania), si sta pensando di fissare dei limiti al numero di GO finanziabili, all’importo ammissibile per progetto e alla relativa durata.
Circa i temi di riferimento, in generale, gli SM sono abbastanza concordi sull’opportunità di lasciare emergere un approccio bottom-up nella definizione dei progetti. Pertanto, la loro indicazione è solitamente assente e forse lasciata ai successivi bandi, ma essi devono comunque essere coerenti con gli obiettivi strategici del Pei agricolo, dei Psr e/o di altri piani o programmi rilevanti a livello nazionale/regionale. In alcuni casi, è stata recepita anche una impostazione top-down, con temi già definiti (es. Finlandia, alcune regioni in Francia e Italia, Germania, Irlanda, Lettonia, Romania, Slovacchia) o settori già indicati (Olanda, Romania), ma lasciando comunque dei margini anche all’operatività di un approccio dal basso.

3. Criteri di selezione dei GO e dei progetti

Tutti gli SM prevedono procedure competitive per l’istituzione dei GO, tramite generalmente comitati o commissioni di esperti per la loro selezione. L’Irlanda, però, intende anche costituire, senza selezione, 2 Gruppi “faro” in ambiti ritenuti strategici a livello nazionale (conservazione risorse; biodiversità e genomica dei bovini).
Anche se al momento sembra prevalere un approccio per lo più flessibile ed aperto, talvolta sono presenti alcuni pre-requisiti di ammissibilità, quali: obbligo di personalità giuridica per i GO (Germania); configurazione dei Gruppi sottoposta a vincoli minimi (es.: almeno un’azienda o singolo imprenditore, una forma organizzata di imprese e una istituzione di ricerca, in Portogallo; almeno un’entità imprenditoriale e una del settore della ricerca, in Repubblica Ceca; leadership da parte di un’impresa privata in Catalonia); obbligo di realizzazione dei progetti nel territorio di competenza dell’AdG (Repubblica Ceca).
Particolare e interessante è il caso dell’Estonia che, al fine di poter garantire una maggiore apertura e flessibilità dei partenariati, ha previsto l’istituzione di due tipi di “Gruppi”, uno che opera a monte e l’altro a valle: nel primo caso, i Gruppi sono incentrati sugli imprenditori, ma aperti a tutti gli stakeholder interessati per individuare i progetti prioritari da realizzare ed in base ai quali emanare le call4; nel secondo caso, si tratta di veri e propri “Gruppi di azione”, selezionati come tali al fine di coinvolgere i soggetti pertinenti e necessari a realizzare i progetti individuati dai Gruppi a monte. Un’altra soluzione da sottolineare è quella del Portogallo, dove sono ammessi alla selezione solo quei GO che preventivamente abbiano partecipato alle cosiddette “iniziative di scambio” su possibili partenariati e progetti, come attivate dalla Rrn.
I criteri di selezione veri e propri, in accordo con l’approccio bottom-up, non sono in genere correlati ai temi dell'innovazione, mentre si punta a valutare la qualità dell’intero progetto e degli attori (equilibrio e adeguatezza partenariato) sotto il profilo della concretizzazione dell’innovazione e della rilevanza per gli utenti finali (Fiandre, Inghilterra, Olanda, Portogallo, Repubblica Ceca).
Altri criteri sinora emergenti riguardano: il contributo agli obiettivi e temi dei Psr e l’efficacia delle azioni di disseminazione e scambio di conoscenze (Olanda, Portogallo), la complementarietà con iniziative di rete esistenti (Fiandre, Portogallo), la sostenibilità ambientale ed economica del progetto e la sua fattibilità finanziaria (Olanda, Repubblica Ceca), le competenze dell’innovation broker (Olanda).

4. Monitoraggio e valutazione

Gli indicatori e le procedure di monitoraggio e valutazione sono, nella maggioranza dei casi, ancora da definire e hanno a riferimento, per il momento, il quadro comune di monitoraggio e valutazione disponibile per il Feasr a livello europeo, per cui è probabile che vari Paesi si limiteranno ad uniformarsi con quanto stabilito in materia a tale livello.
Gli indicatori (di tipo quantitativo, qualitativo e “relazionale”)” sinora contemplati sono perciò molto semplici e focalizzati su progetti e innovazioni, partnership e attività di animazione/disseminazione. Essi riguardano, per esempio: il n. di OG e/o il n. e la tipologia di partner (Fiandre, Finlandia, Germania, Italia, Spagna), il n. di azioni, anche di formazione e divulgazione (Fiandre, Italia, Spagna) e di destinatari coinvolti (Spagna), il n. di innovazioni sviluppate/implementate o adottate (Finlandia, Italia, Spagna), gli obiettivi e i temi affrontati (Germania, Italia), la spesa pubblica prevista (Fiandre).
In qualche caso, è prevista l’elaborazione di un report finale da parte dei GO (es. Estonia5, Fiandre) oppure una valutazione qualitativa di impatto da parte di un panel di esperti che consideri trasversalmente tutti i possibili interventi Feasr per l’innovazione (Finlandia). In Portogallo, ogni OG dovrà presentare un piano di monitoraggio e valutazione del proprio progetto di azione.

5. Cooperazione interregionale e transnazionale

La necessità di una cooperazione tra GO sotto l’“egida” di AdG diverse, è un aspetto verso il quale tutti gli SM si mostrano sensibili e consapevoli, ma che è estremamente complesso, non solo in ambito transnazionale, ma anche a livello interregionale (per gli Stati a programmazione regionalizzata). Proprio a causa di questa complessità, i vari SM non hanno ancora individuato precise strategie per potenziare la cooperazione tra GO: si ritiene a tal fine importante il ruolo e l’attività dell’Eip Service Point e delle Reti nazionali Pei o delle Rrn, soprattutto quando è previsto che i componenti dei GO diventeranno “automaticamente” membri di tali Reti (come in Portogallo).
Pur essendo la cooperazione sempre ben vista e mai esclusa, in alcuni casi però si è scelto di destinare il finanziamento dello Stato Membro o della Regione (Fiandre, Germania) solo ai beneficiari presenti all’interno dei rispettivi confini amministrativi.
Allo stato attuale, quindi, soltanto poche AdG mostrano un maggiore orientamento alla cooperazione interregionale e/o trasnazionale dei GO (Olanda, Finlandia, Pays de Loire in Francia, Polonia, Spagna), anche se soprattutto nell’ambito degli strumenti previsti da Horizon 2020 (progetti multi-attore e, specialmente, reti tematiche6). In alcuni di questi casi (Finlandia, Francia e Spagna) si prevede di sostenere la cooperazione anche: sulla base delle buone pratiche già sperimentate in ambito Leader e Interreg, che hanno dimostrato di poter attuare progetti innovativi e di avere una particolare propensione alla cooperazione sia interregionale che transnazionale; oppure mediante strumenti nuovi, come le Smart Specialisation Strategies previste nell’ambito della politica europea regionale (nota n. 9).
È interessante, infine, sottolineare come in Spagna sia stato previsto un Programma nazionale per la sola attuazione di GO interregionali, in copresenza con i Psr delle regioni spagnole, che sosterranno i GO regionali e che comunque contribuiranno con le proprie risorse finanziarie al Programma nazionale, in misura ancora non definita7.

6. Integrazione con le politiche di ricerca e coesione regionale

Trattasi di un aspetto strettamente connesso al precedente, in quanto rappresenta anche un modo per potenziare la cooperazione tra GO finanziati da differenti AdG.
L’azione comune tra politiche diverse è già prevista nell’ambito degli Accordi di Partenariato che intercorrono tra CE e ciascuno SM, ma certamente ciò non appare sufficiente a garantire quella integrazione operativa tra fondi come auspicata a livello comunitario e che sembra ancora pienamente da sviluppare, soprattutto in relazione alla politica di coesione.
L’interazione sul fronte della politica di ricerca e innovazione (R&I) è invece maggiormente favorita, non solo perché le strategie di intervento dei Psr devono mostrare coerenza con quelle previste o messe in atto mediante le altre politiche regionali, ma anche e soprattutto perché i GO rappresentano un ambito privilegiato per intervenire “a valle” della ricerca, concretizzando e trasformando in opportunità economiche (aziendali e territoriali) i risultati e le innovazioni da essa prodotte8. Così, pure la cooperazione interregionale e transnazionale nelle politiche di R&I è maggiormente “attenzionata” rispetto a quella prevista per la politica europea regionale, con una considerazione maggiore per le reti tematiche previste da Horizon 2020, viste come uno strumento particolarmente idoneo a favorire l’interazione tra GO di Paesi diversi.
Sul fronte della politica di coesione regionale, invece, solo qualche Paese (es. Finlandia) ha previsto forme di integrazione con determinati strumenti disponibili e già familiari (come Interreg). Sempre in pochissimi casi (Spagna e Francia), sembra essere stata già colta l’opportunità di integrazione prevista nell’ambito delle nuove Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation (Ris3) dei Programmi operativi (PO) finanziati dal Fesr, in cui potrà trovare spazio l’agricoltura e la produzione alimentare9. Al riguardo, in Spagna e in Languedoc/Roussillon (Francia), alcune Ris3 di interesse per il Pei hanno già previsto l’attivazione di azioni comuni con regioni italiane su filiere di particolare interesse, mentre ulteriori strategie di intervento congiunto potranno ancora derivare da specifici incontri e accordi istituzionali.  

7. Interazione dei GO con altri soggetti del sistema della conoscenza

Generalmente non sono state sinora pensate azioni specifiche per agevolare la connessione dei GO agli altri attori dell’Akis, sia in ambito nazionale che comunitario, e ciò per alcune ragioni: tale interazione è solitamente avvenuta in fase di programmazione della misura 16, mentre ci si attende anche che gli attori del sistema entrino nella costituzione dei GO e/o siano contattati per la definizione dei relativi progetti (Fiandre, Finlandia, Inghilterra), oppure è addirittura obbligatoria la loro presenza nei GO (Portogallo); ci si aspetta che il lavoro di coinvolgimento degli attori potenzialmente interessati e di disseminazione dei risultati possa essere svolto dalle Reti Pei (Fiandre) e/o dalle Rrn - nella cui composizione è peraltro a volte previsto che entrino soggetti dell’Akis (Italia, Repubblica Ceca, Spagna) - oppure da specifici focus group nazionali finanziati da tali Reti (Spagna); mentre, in ambito comunitario, potranno avere effetti positivi il lavoro della Rete Pei europea (Inghilterra, Portogallo) e la partecipazione ad iniziative Horizon 2020 (Irlanda, Olanda).

Aspetti problematici e questioni aperte

La novità dell’intervento del Pei e dei GO ha determinato, e per certi versi sta ancora determinando, difficoltà di interpretazione di alcuni concetti e termini, quali: innovation broker e relative funzioni, differenze tra GO e altri gruppi/reti, come Gal, gruppi di trasferimento di conoscenze, piattaforme regionali/locali o europee (previste da Horizon 2020), ecc.. Oggi questi concetti sono più chiari che qualche mese fa10 e, certamente, lo saranno ancor più al termine della fase di concertazione con la CE. Tuttavia, i vari Paesi membri continuano a sollevare molti aspetti problematici e questioni aperte, che (pur se con i limiti derivanti da qualsiasi netta distinzione) vengono di seguito identificati in:

a. problematiche legate all’avvio dei GO e all’ideazione dei relativi progetti;
b. aspetti connessi alla divulgazione, disseminazione e adozione dei risultati;
c. integrazione con gli interventi previsti dalla politica comunitaria per la R&I;
d. integrazione con gli interventi previsti dalla politica regionale europea;
e. altre problematiche di carattere procedurale.

a. Avvio dei GO e ideazione dei relativi progetti

In tale ambito, si evidenziano le seguenti principali criticità o questioni da approfondire:

  • difficoltà di demarcazione e coordinamento tra politiche/ruoli dei livelli istituzionali centrali e di quelli regionali negli Stati a programmazione regionalizzata;
  • individuazione di modalità per utilizzare, valorizzare e/o supportare reti e strumenti già esistenti ai fini di un ampliamento dei network di consultazione, raccolta informazioni e veicolo per la formazione dei partenariati: si fa riferimento a reti tra istituzioni (come quella dei referenti regionali della ricerca in Italia, oppure la rete Eriaff tra Regioni europee - European Regions for Innovation in Agriculture, Food and Forestry), comunità di pratiche, Gal, ecc.;
  • questioni legate alla necessità di assicurare un reale approccio bottom-up (in potenziale conflitto con un’iniziativa che in realtà viene pianificata a priori e dall’alto), come: ricerca di un equilibrio tra l’esigenza di trasparenza nella selezione dei GO/progetti e quella della flessibilità e apertura, in modo da favorire l’adesione ai GO di tutti i soggetti potenzialmente interessati e la propulsione dell’innovazione; criteri/procedure di selezione dei GO e potenziale difficoltà nel distinguerli da altre reti o piattaforme regionali esistenti; dimensione dei GO e ampiezza dell’oggetto di intervento dei progetti;
  • rischio di finanziare progetti research-driven, così privilegiando le esigenze di studio della comunità scientifica rispetto alle necessità innovative; ciò richiama anche la questione della valutazione dei ricercatori (oggi incentrata solo sugli output bibliometrici), con la necessità di prevedere per essi incentivi specifici anche al di fuori delle politiche di sviluppo rurale (politiche per la ricerca);
  • esigenza di una deroga per i prodotti alimentari che non possono essere oggetto di finanziamento (perché non sono nell’Allegato 1 del Trattato UE), in coerenza con l’obiettivo di creare opportunità economiche di filiera, che prevede infatti anche interventi per i prodotti trasformati, per forme innovative di packaging, ecc.;
  • cooperazione interregionale e transnazionale, con difficoltà di armonizzare e sincronizzare interventi/procedure dei programmi di diverse Autorità di Gestione.

In tale contesto, come già detto, viene ritenuto fondamentale il ruolo delle Rrn per le attività di animazione e di formazione dei partenariati e di ideazione dei progetti.
Il coinvolgimento in tali fasi degli utenti finali delle innovazioni (siano esse organizzazioni sindacali, associazioni di produttori o singoli operatori) è indispensabile per raccogliere informazioni sulle loro necessità, sottolineando anche l’utilità, ai fini di una rapida ed efficace implementazione del Pei, che le organizzazioni rappresentative effettuino preventive analisi dell’interesse e delle motivazioni degli agricoltori da esse rappresentati.
Tuttavia, dato che l’innovazione incentivata non è solo quella di tipo tecnico-economico, ma anche di tipo organizzativo e sociale, non va trascurato neppure il ruolo delle Ong, per le quali, almeno in Italia, non sono state sinora realizzate molte esperienze significative.

b. Divulgazione, disseminazione e adozione dei risultati dei progetti

In tal caso, gli aspetti che più comunemente stanno emergendo e su cui quindi si lavorerà ancora, riguardano:

  • l’opportunità di effettuare una validazione dei risultati prima di permetterne una più ampia disseminazione;
  • la spinosa questione dei diritti di proprietà intellettuale, per i quali la CE sembra orientata a concedere pochissimo spazio (sono previste prossime indicazioni ufficiali in tal senso), essendo i GO finanziabili fino al 100% e avendo il Pei l’obiettivo della massima condivisione delle innovazioni;
  • gli strumenti e le modalità di restituzione dei risultati, con riferimento all’opportunità di: prevedere website nazionali (oltre quello dell’Eip europeo), perché più accessibili agli stakeholder nazionali; rendere più “accattivante” la consultazione di tali strumenti (possibilità di caricare video, inserimento/uso dei social network, ecc.); uniformare linguaggio e form di rilevazione delle informazioni; capitalizzare i dati esistenti in data base completi che agevolino la condivisione di conoscenza;
  • le modalità per favorire i processi di innovazione al di fuori del progetto finanziato e oltre il periodo di finanziamento (long-term innovation process), anche attraverso l’equilibrato coinvolgimento nelle attività dei GO di ulteriori attori dell’Akis, inclusi i molti gruppi o le reti già esistenti nell’ambito della politica europea di sviluppo rurale (es. focus group Pei) o della ricerca (es. EraNet) o appartenenti ad altri SM.

Con riferimento a questi ultimi aspetti, la previsione di azioni specifiche per interconnettere i GO a tutti gli altri attori dei sistemi della conoscenza nazionali, sinora ancora trascurata (per le motivazioni di cui al paragrafo precedente), garantirebbe maggiormente quella disseminazione capillare e quella fertilizzazione incrociata che è proprio all’origine della filosofia di intervento del Pei e dei GO.

c. Integrazione con gli interventi previsti dalla politica comunitaria per la R&I

Le soluzioni per integrare il Pei con le politiche di R&I, vanno individuate nello sviluppo di legami con gli strumenti di ricerca del Programma Horizon 2020, già esistenti (EraNet, Jpi, ecc.) oppure recentemente sviluppati (progetti multi-attore e reti tematiche).
Aree di condivisione dovrebbero essere create tra il Pei e gli EraNet o le Jpi (es. temi, coinvolgimento utenti finali, ecc.), avendo essi lo scopo comune di ridurre il gap tra ricerca e pratica, mediante una rilevazione dei fabbisogni di R&I che sia basata sul coinvolgimento di tipologie di attori diversi. Pertanto, sarebbe possibile valorizzare tali strumenti attraverso le opportunità offerte dallo sviluppo rurale (es. impiego di data base/portali Pei per divulgare i risultati delle attività EraNet/Jpi, coinvolgimento di questi ultimi negli focus group Pei, approfondimento dei risultati dei GO nell’ambito di tali strumenti, ecc.).
Circa i nuovi strumenti di Horizon 2020, la CE raccomanda e promuove la partecipazione dei GO ai progetti multi-attore per potenziare la co-creazione di conoscenza, nonché alle reti tematiche, i cui risultati potranno essere più ampiamente divulgati proprio mediante form elettronici comuni a quelli del Pei, agevolando così l’interconnessione e lo scambio di conoscenze tra i GO di un Paese e gli “omologhi” in altri SM.
Tuttavia, per soddisfare tali obiettivi di integrazione, è stato in varie occasioni sottolineato che occorrerebbe approfondire alcuni aspetti, quali ad esempio:

  • problematiche di attuazione coordinata tra gli strumenti di Horizon 2020 e i GO del Pei, spesso dovuti ad una difficoltà di timing diversi di avviamento e attuazione;
  • possibilità di accesso alle call di Horizon 2020 per i GO non finanziati dai Psr (perché non ancora approvati, esclusi o in overbooking).

Uno dei concetti che si vuole qui evidenziare in merito all’integrazione tra Pei e politiche della ricerca è che i GO possono e dovrebbero diventare anche una modalità operativa per contribuire a collezionare i fabbisogni di R&I del mondo operativo, i quali potrebbero essere utili per la pianificazione e/o adattamento di programmi e progetti comunitari, nazionali e/o regionali.

d. Integrazione con gli interventi previsti dalla politica europea di sviluppo regionale

Il finanziamento del fondo Feasr per il Pei e quello di altri fondi comunitari di sviluppo (Fesr, Fse, Feamp e fondo di coesione per i Paesi interessati), sono fondamentali per perseguire gli obiettivi tematici derivanti dalla strategia Europa 2020, dei quali il primo riguarda proprio la R&I (a cui sono stati destinati circa 86 miliardi di euro, prevalentemente del Fesr).
Circa le possibili sinergie da sviluppare a livello nazionale/regionale tra il Pei agricolo e gli strumenti della politica di coesione (es. Interreg, fondi regionali, ecc.), il principale ambito di raccordo sul tema della R&I è rappresentato dalle già citate Smart Specialisation Strategies (Ris3). Anche in questo caso, tuttavia, si tratta di un’integrazione difficile da perseguire, che presuppone una forte collaborazione istituzionale a monte non sempre compatibile con i ridotti tempi a disposizione per la programmazione, quando essa non poggi su prassi di lavoro collaborative già adottate e consolidate presso le AdG responsabili dei diversi fondi. L’interazione e le sinergie con il Pei agricolo dovrebbero essere specificate all’interno dei PO Fesr, in particolare nell’agenda delle Ris3. Pertanto, occorrerebbe verificare se e come il Pei sia stato tradotto nei PO, in modo tale da assicurare una maggior coerenza nella definizione degli stessi interventi Pei dei Psr11.
Nel programmare l’integrazione di fonti finanziarie diverse per l’attuazione di determinate iniziative (anche in ambito interregionale e transnazionale), va tenuta in considerazione la demarcazione tra fondi, in particolare tra Feasr e Fesr, per la quale si evidenziano due punti fondamentali: a. Il Fesr può finanziare progetti di ricerca nel settore agro-alimentare finalizzati ad applicazioni pratiche, mentre le relative attività sono ammissibili al sostegno solo se sono parte di Ris3; b. il Feasr non sostiene la ricerca, ma supporta l’implementazione dell’innovazione, mettendo in relazione, mediante la misura 16, la pratica con la scienza e i suoi risultati.

e. Altri aspetti

In tal caso, le problematiche che più comunemente stanno emergendo riguardano questioni eminentemente procedurali (finanziamento e attuazione dei progetti), ed in particolare:

  • le procedure di finanziamento, ossia la possibilità di erogare gli aiuti per il progetto (nel suo insieme) o il singolo investimento, per ciascun partner o solo al coordinatore del GO, con implicazioni diverse e grado di difficoltà differente in fase di controllo delle spese;
  • le procedure di monitoraggio e valutazione, che sono particolarmente complesse e onerose quando si tratti di “misurare” l’innovazione e i relativi effetti, ma per le quali sembra utile guardare anche ad esperienze già realizzate in ambito Fesr, nonché prevedere la partecipazione e il coinvolgimento diretto degli attori interessati; la complessità anzidetta è peraltro maggiore negli Stati a programmazione regionalizzata, che hanno percorsi attuativi diversi e non sincronizzati, ma che hanno comunque la necessità di perseguire una coerenza per consentire il benchmarking;
  • il rischio di aggiungere complessità burocratica nella gestione dei Psr, con l'esigenza di una semplificazione delle procedure, che appare indispensabile soprattutto quando si tratti di interventi tesi a favorire l’innovazione.

Conclusioni e osservazioni finali

Il quadro che sta emergendo a livello comunitario circa l’implementazione del Pei e dei Gruppi operativi è ancora tutto in divenire e, per certi versi, ancora molto nebuloso. Sicuramente, esso assumerà una forma e dei confini più netti nei prossimi mesi e, al riguardo, sarà interessante verificare come si sarà delineato, o anche modificato, rispetto a quelli che sembrano gli orientamenti attuali, ricercandone le motivazioni.
Tuttavia, pur se in un quadro ancora incerto e incompleto, è già possibile individuare alcune tendenze e difficoltà che questo nuovo approccio sta comportando.
La visione delle possibilità offerte dalla nuova fase di programmazione all’innovazione agro-rurale sembra, in generale, ancora limitata: talvolta appare ristretta alle sole “misure della conoscenza” (consulenza, informazione, formazione, cooperazione, ecc.), alla sola misura della cooperazione o addirittura al solo strumento del Pei e dei GO; in qualche caso si allarga alle misure degli investimenti materiali; solo in pochi casi sembra esserci una visione di più ampio respiro, con Psr che contemplano varie possibilità offerte dalla nuova programmazione in tema di innovazione agro-rurale.
Ancor più complicati sembrano i processi di integrazione con le politiche comunitarie al di fuori dello specifico “sviluppo rurale”, incluso l’ambito della cooperazione transnazionale. Il “Pei agricolo e rurale” rappresenta uno degli strumenti e una opportunità per integrare più politiche attraverso la costruzione di progetti complessi di R&I che accedono a più fonti di finanziamento in base alla specificità delle azioni previste, ma l’approccio delle AdG nel concretizzare tale obiettivo (anche mediante i criteri di selezione dei GO), sembra ancora troppo “timido”.
Questa tendenza sinora mostrata dalle AdG potrebbe trovare la sua origine nella novità dello strumento dei Pei messo in campo, che - in quanto sperimentale - sta catalizzando l’attenzione delle varie Amministrazioni, distogliendola da altre forme di cooperazione e integrazione utili all’innovazione interattiva. È probabile che, nel corso dell’attuazione dei Psr, e sulla base della domanda proveniente dai territori regionali e dalla circolazione di informazioni richiesta dallo stesso sviluppo dei GO, vi saranno aggiustamenti di quanto pianificato per consentire ai potenziali beneficiari di cogliere tutte le opportunità esistenti in maniera più ampia e originale, come si addice allo stesso concetto di “innovazione” e come auspicato dalla stessa politica europea di sviluppo rurale.
Al di là delle difficoltà emergenti, comunque, quello del Pei e dei GO sta rappresentando un concreto ambito di discussione per tutti gli attori coinvolti nel sistema della conoscenza e dell’innovazione, partendo dalle esigenze concrete delle imprese: proprio alla luce di tale strumento, infatti, i soggetti della ricerca, della divulgazione e della formazione stanno attivamente discutendo circa i futuri modelli di cooperazione e un possibile riposizionamento dei loro tradizionali ruoli e modalità di interazione. È già questo è un primo importantissimo risultato.

Riferimenti bibliografici

  • Galeazzi E. (2014), Il quadro europeo del Partenariato Europeo per l’Innovazione in agricoltura, Agriregionieuropa, anno 10, n. 37, giugno 2014

  • Materia V. C. (2013), Partenariato Europeo per l'Innovazione “Produttività e Sostenibilità in Agricoltura”: a che punto siamo?, Agriregionieuropa, anno 9, n. 35, dicembre 2013

  • Passero R. (2012), Partenariato europeo per l'innovazione e il ruolo delle reti per lo sviluppo rurale, Agriregionieuropa, anno 8, n. 29, giugno 2012

  • Unione europea (2013), Regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013 , sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, in Gazzetta ufficiale dell’Unione europea n. L347 del 20.12.2013

Documenti consultati e suggeriti per un approfondimento

  • Commissione europea (2012), Comunicazione relativa al Partenariato europeo per l'innovazione (Pei) "Produttività e sostenibilità dell'agricoltura", Com (2012) 79 del 29 Febbraio 2012

  • Commissione Europea (2013), Draft guidelines on programming for innovation and the implementation of the Eip for agricultural productivity and sustainability programming period 2014-2020, Commissione europea – DG Agricolura e sviluppo rurale, version November 2013, Brussels

  • European Research Area Committee (2012), Cross-border cooperation among research-performing organisations – learning from difficult success stories for achieving the European research area. Brussels

  • European Union Regional Policy (2012), Guide to Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation (Ris 3), S3 Smart Specialisation Platform, March 2012

  • EU Scar (2013), Agricultural knowledge and innovation systems towards 2020 – an orientation paper on linking innovation and research, Brussels

  • Unione Europea (2013), Regolamento (UE) n. 1291/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell' 11 dicembre 2013 , che istituisce il programma quadro di ricerca e innovazione (2014-2020) - Orizzonte 2020 e abroga la decisione n. 1982/2006/CE, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, n. L347 del 20.12.2013

  • Unione europea (2013), Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013 , recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, in Gazzetta ufficiale dell’Unione europea n. L347 del 20.12.2013

  • 1. Lo Scar (Standing Committee on Agricultural Research dell’UE) fornisce consulenza alla CE e agli SM in tema di coordinamento della ricerca agricola, articolandosi allo scopo in una serie di working group tematici, volontariamente impegnati per stimolare e incrementare la collaborazione tra enti finanziatori/gestori di programmi in aree di ricerca chiave. Uno di tali gruppi è stato istituito a fine 2009 in materia di Sistemi della conoscenza e innovazione in agricoltura (Strategic Working Group Akis) per supportare le politiche della conoscenza e dell’innovazione e la loro implementazione. L’Inea è membro del Gruppo Akis sin dalla sua costituzione, in rappresentanza del MiPaaf e dello SM Italia. L’autore del presente contributo è delegato italiano per il gruppo.
  • 2. L’ultimo di tali workshop (“Establishing Operational Groups”) si è tenuto a Parigi il 21 e 22 maggio 2014 ed è stato dedicato a sei SM dell’Unione, tra cui l’Italia.
  • 3. La Rete Pei fiamminga rappresenterà una forma di collaborazione tra la Rete Rurale Fiamminga, l’AdG della Misura 16 e la Piattaforma della Ricerca Agricola (che riunisce i vari stakeholders interessati alla materia).
  • 4. Si tratta di Gruppi che sottoscrivono un contratto, adottano dei regolamenti interni ed elaborano un piano di azione in base al quale individuano i progetti prioritari che i successivi Gruppi di azione selezionati dovranno realizzare.
  • 5. In Estonia, i “Gruppi di azione” elaboreranno dei report sui risultati dei rispettivi progetti, da presentare ai Gruppi di decisione a monte e all’AdG.
  • 6. I progetti multi-attore promuovono la co-creazione di conoscenza attraverso attività di R&I (incluse quelle di dimostrazione e disseminazione dei risultati) condotte da partenariati tra attori di Paesi diversi che abbiano tipi di conoscenze complementari (scientifiche e pratiche). Le reti tematiche promuovono gli scambi di conoscenza (sulla base innanzitutto di ciò che già esiste e può essere valorizzato) per produrre output della R&I - materiali informativi, audio-visivi, database on-line - orientati agli utenti finali.
  • 7. In base all’art. 6(2) del Reg. 1305/2013 è possibile presentare sia un programma nazionale sia dei programmi regionali, purché le rispettive misure e azioni siano coerenti e diverse fra loro (in modo da evitare il doppio finanziamento).
  • 8. Tuttavia, anche nel campo della R&I, il perseguimento di sinergie fra fondi/interventi europei (in particolare tra Feasr/Pei) e fondi/interventi nazionali o degli enti locali sembra essere un po’ più “operativo” solo in pochi casi (es. Germania, Polonia).
  • 9. Le Ris3 sono tese a far sì che SM e Regioni si focalizzino sul proprio potenziale innovativo e che prevedano partnership di confronto tra imprese, istituzioni di ricerca e P.A. (in cui quest’ultima agisca come facilitatore e propulsore dell’innovazione). A tale scopo, esse vanno ad identificare quegli ambiti prioritari per la R&I in cui è presente un vantaggio competitivo e una massa critica, individuando poi soluzioni per modernizzare i rispettivi settori produttivi tradizionali. Per approfondimenti, si veda il sito [link].
  • 10. Sono state per esempio più volte esplicitate le funzioni di brokeraggio, come è stato chiarito che una rete partenariale di soggetti diviene un GO quando viene selezionato come tale ed approvato insieme al proprio progetto di intervento.
  • 11. Per conoscere le Regioni europee che hanno sinora previsto Ris3 nei settori di interesse del Pei agricolo, è possibile consultare il sito della Smart Specialisation Platform [link].
    Per l’Italia, sono attualmente: Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Molise, Puglia, Basilicata e Sicilia.
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