Integrazione tra la politica per le risorse idriche e quella per lo sviluppo rurale

Integrazione tra la politica per le risorse idriche e quella per lo sviluppo rurale
Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

L’integrazione tra le politiche rappresenta uno degli obiettivi strategici a livello comunitario per un uso più efficiente delle risorse finanziarie e per il perseguimento di obiettivi di interesse comune a più settori ed ambiti, sfruttando le sinergie ed il coordinamento delle azioni. Quello agricolo è da sempre un settore chiave per il perseguimento della tutela qualitativa e quantitativa della risorsa idrica, in quanto sono coinvolti ingenti volumi di acqua, necessari per le coltivazioni, e perché l’agricoltura contribuisce all’inquinamento diffuso delle acque.
Nello specifico, il riferimento territoriale per la pianificazione delle risorse idriche è il Distretto idrografico. A livello nazionale, la direttiva quadro acque 2000/60 recepita con il D.Lgs. 152/2006, ha individuato 8 Distretti idrografici: Fiume Po, Alpi orientali, Bacino pilota del Serchio, Appennino settentrionale, Appennino centrale, Appennino meridionale, Sicilia e Sardegna. Per tali Distretti, le Autorità di bacino di rilevanza nazionale istituite dalla L. 183/89 operano svolgendo le funzioni di Autorità di gestione dei distretti idrografici attraverso lo strumento pianificatorio del Piano di gestione (PdG). Questo riporta un’analisi delle caratteristiche del Distretto, un esame dell’impatto delle attività umane sullo stato delle acque superficiali e sotterranee e un’analisi economica dell’uso dell’acqua. Sulla base dei risultati di queste analisi, ogni Piano prevede un programma di misure il cui scopo è quello di realizzare gli obiettivi ambientali rappresentati da: (a) il buono stato delle acque superficiali (lo stato raggiunto da un corpo idrico superficiale sotto il profilo ecologico e chimico, definito almeno come buono), (b) il buono stato delle acque sotterranee (lo stato raggiunto da un corpo idrico sotterraneo sotto il profilo quantitativo e chimico, definito almeno come buono) e gli standard delle aree protette. I suddetti obiettivi ambientali costituiscono, nel complesso, un unico e più generale obiettivo di salvaguardia, rappresentato dal “buono stato” degli ecosistemi, dall’uso sostenibile delle risorse idriche, dalla riduzione delle fonti di inquinamento e dalla mitigazione degli effetti delle inondazioni e delle siccità.
I programmi di misure sono caratterizzati da misure di base e da misure supplementari e devono essere realizzati entro 9 anni dall’entrata in vigore della direttiva. In particolare, le misure di base rappresentano i requisiti minimi del programma, cioè le misure necessarie per attuare la normativa comunitaria in materia di risorse idriche; le misure supplementari sono i provvedimenti integrativi delle misure di base necessari per raggiungere gli obiettivi ambientali. Nello specifico, i principali elementi da considerare nelle misure di base si riferiscono al rispetto delle principali normative in materia di acqua e ambiente, tra cui quella sui nitrati (dir 91/676/Cee), sui prodotti fitosanitari (dir 91/414/Cee) e sugli habitat (dir 92/43/Cee). Le misure supplementari riguardano, invece, provvedimenti legislativi e amministrativi, strumenti economici o fiscali, accordi negoziati in materia ambientale, codici di buona prassi, ricostituzione e ripristino delle zone umide, riduzione delle estrazioni, misure di gestione della domanda, tra le quali la promozione di una produzione agricola adeguata alla situazione, misure tese a favorire l'efficienza e il riutilizzo, tra le quali tecniche di irrigazione a basso consumo idrico, progetti di ripristino e ravvenamento artificiale delle falde acquifere, ecc.
Come si vede, quindi, la politica per le risorse idriche e la politica per l’agricoltura risultano fortemente connesse e integrate e tale stretto collegamento è ancora più enfatizzato ed evidente nel nuovo Regolamento relativo alla riforma della Pac1.

Figura 1

Nello specifico la Pac prevede l’uso e la gestione dell’acqua tra le aree di priorità di intervento e integra le questioni di natura ambientale attraverso due meccanismi: (a) l’eco-condizionalità (environmental cross-compliance), che collega il rispetto di alcuni requisiti fondamentali ai premi previsti nel I pilastro e sanziona il non rispetto tramite la riduzione nei pagamenti; (b) il pagamento per la fornitura di beni e servizi pubblici ambientali che vanno al di la dei requisiti obbligatori, finanziandolo attraverso le misure agroambientali del II pilastro (sviluppo rurale). L’eco-condizionalità risulta fortemente connessa alle misure di base della direttiva acque; infatti, nell’ambito della nuova proposta di regolamento si è molto dibattuto sulla possibile inclusione, proprio nell’ambito della eco-condizionalità, di alcune delle misure di base previste dalla direttiva quadro acque e individuate nei Piani di gestione degli Stati membri.

Le risorse idriche nella politica per lo sviluppo rurale

Con riferimento specifico allo sviluppo rurale, per il periodo 2014-2020 la Commissione ha rilanciato la sfida di proporre un modello che coniughi lo sviluppo con la tutela dei territori e delle risorse naturali e, in tale contesto, l’acqua assume un ruolo di primaria importanza. Tra le priorità previste, due fanno riferimento specifico al tema dell’acqua e si riferiscono, rispettivamente a: (a) il miglioramento nella gestione delle risorse idriche, che può contribuire a preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi dipendenti dall’agricoltura e dalle foreste; (b) l’aumento dell’efficienza nell’uso dell’acqua per l’agricoltura, che può contribuire ad incoraggiare l’uso efficiente delle risorse e il passaggio a un’economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale.
Nella stessa ottica, numerosi sono gli articoli del Regolamento che fanno riferimento alla risorsa idrica. Tra questi, l’art. 16, relativo ai servizi di consulenza di sostituzione e assistenza alla gestione delle aziende agricole in materia di protezione delle acque. Rientrano in tale contesto i servizi di consulenza ed assistenza all’irrigazione in grado di fornire conoscenze più dettagliate sulle richieste idriche delle colture in vari stadi di sviluppo e in determinate condizioni agro-climatiche. Indicazioni in tal senso e in quelle in generale connesse all’uso di immagini da satelliti (Global monitoring for environment and security - Gmes) possono venire dal programma europeo Copernicus2, finanziato nell’ambito del VII Programma quadro sull’osservazione della Terra, che tra i vari progetti include quello inerente i servizi per la gestione dell’irrigazione mediante l’uso di tecniche di telerilevamento. Queste tecniche sono suggerite anche per l’individuazione degli approvvigionamenti abusivi.
L’art. 18 riguarda gli investimenti in immobilizzazioni materiali, comprese le infrastrutture e attrezzature volte a permettere un aumento dell’efficienza della pratica irrigua, come attrezzature per l’irrigazione, piccoli invasi, impianti di trattamento e riuso; il medesimo articolo fa anche riferimento ad investimenti per il ristoro di aree umide. In questo caso è importante la definizione delle condizioni perviste dall’articolo 46, specifico per gli investimenti irrigui.
L’art. 19 si riferisce al ripristino del potenziale produttivo agricolo danneggiato da calamità naturali e da eventi catastrofici e all’introduzione di adeguate misure di prevenzione soprattutto dalle esondazioni. A tale proposito è importante verificare le disposizioni previste dalla direttiva alluvioni che, tra le altre cose, prevede la predisposizione di azioni strutturali e non nell’ambito dei Piani di gestione del rischio di alluvioni che le Autorità di gestione dei distretti idrografici hanno l’obbligo di prevedere e attuare entro il 2015.
L’art. 21 si riferisce ai servizi di base e rinnovamento dei villaggi nelle zone rurali e potrebbe finanziare anche interventi per il trattamento delle acque nelle aree rurali, sempre che gli interventi a cui si riferiscono vengano realizzati sulla base di piani di sviluppo dei comuni situati nelle zone rurali e dei servizi comunali di base e siano conformi alle eventuali strategie di sviluppo locale adottate per il territorio interessato.
Gli artt. 23 e 24, relativi alle misure per le foreste, così come previsti, possono avere un forte impatto sulle risorse idriche, in quanto possono contribuire a migliorare il bilancio idrico e per la funzione di mitigazione dei cambiamenti climatici ad essi riconosciuta.
Particolare importanza riveste l’art. 29 che si riferisce ai pagamenti agro-climatico-ambientali e prevede premi specifici per area a compensazione dei costi sostenuti e delle eventuali perdite di reddito connessi alla realizzazione di azioni con effetti positivi sull’ambiente, in aggiunta ai requisiti di base. Con tale misura gli agricoltori possono essere compensati anche per eventuali perdite di prodotto connesse a ridotta disponibilità di acqua. Oltre ai singoli agricoltori, possono accedere a questi pagamenti le associazioni di agricoltori o le associazioni miste di agricoltori e altri gestori del territorio, quali ad esempio i Consorzi di bonifica, che si impegnano volontariamente a realizzare interventi consistenti in uno o più impegni agro-climatico-ambientali su terreni agricoli. Si tratta di una misura da attivare obbligatoriamente e soprattutto si ribadisce l’esigenza di attivare le azioni in maniera mirata su territori effettivamente caratterizzati da criticità specifiche (targeting della misura)3. Tali criticità devono emergere a seguito di un’analisi qualitativa e quantitativa del contesto e all’identificazione dei fabbisogni di intervento. Inoltre, la gestione deve prevedere una spinta integrazione con le altre misure previste (reti e cooperazione, innovazione), con i sistemi di conoscenza, informazione e consulenza, nonché con i pagamenti verdi e la eco-condizionalità del I pilastro. Ovviamente la questione più importante riguarda l’individuazione chiara delle baseline e, di conseguenza, delle pratiche per le quali è possibile prevedere il sostegno nello sviluppo rurale.
L’art. 31 riguarda specificatamente i pagamenti connessi all’applicazione della direttiva quadro acque che vanno a compensazione dei costi addizionali e/o mancati redditi associati a svantaggi creati in aree specifiche a seguito dell’implementazione della direttiva quadro acque. La compensazione è concessa rispettivamente agli agricoltori e ai proprietari di foreste privati o alle loro associazioni e, in alcuni casi ad altri gestori del territorio operanti in zone agricole incluse nei Piani di gestione dei Distretti idrografici ai sensi della direttiva quadro acque.
L’art. 46 include una serie di condizioni generali in merito agli investimenti e fa espresso riferimento agli investimenti irrigui. Nella versione finale, a seguito di un lungo confronto con gli Stati membri, il futuro regolamento pur superando alcune delle condizioni restrittive presenti nelle proposta iniziale, conferma che gli investimenti che rischiano di avere effetti negativi sull’ambiente possono beneficiare del sostegno del Feasr solo previa valutazione dell’impatto ambientale previsto, effettuata conformemente alla normativa specifica per il tipo di investimento cui si riferisce. In materia di irrigazione, considera ammissibili le spese per gli investimenti che danno luogo ad un risparmio idrico tra il 5% ed il 25%, in risposta alle necessità di ristrutturazione ed ammodernamento delle infrastrutture irrigue e di miglioramento tecnologico dei sistemi di gestione delle reti irrigue italiane, in relazione ai diversi contesti regionali differenti territorialmente per disponibilità idriche, per caratteristiche dei sistemi irrigui e per valore degli stessi dal punto di vista ambientale e paesaggistico.
Infine, va ricordato l’art. 36 relativo alla cooperazione, significativamente rafforzata nella nuova programmazione, che risulta e prevede possibilità di finanziamento di progetti pilota, filiera corta e la promozione delle produzioni locali. In tale contesto, risulta interessante la proposta di creazione di un sistema europeo che favorisca il trasferimento dei risultati della ricerca UE (Pei – Partenariato europeo per l’innovazione).

Politiche per le risorse idriche

Con riferimento all’acqua, a livello di Commissione europea è già attiva la “European innovation partnership on water” (Eip Water)4, che è stata presentata in una Comunicazione della Commissione a maggio 2012. Il gruppo di lavoro ha adottato il Piano strategico per l’implementazione del partenariato per l’innovazione sulle risorse idriche a dicembre 2012 nel quale sono individuate le aree di priorità e le azioni. Obiettivo prioritario è quello di diffondere le innovazioni che possono contribuire ad accrescere la competitività nella UE e a creare occasioni di lavoro e crescita economica, mettendo in contatto esperti e risorse sia del settore pubblico che privato, di livello nazionale e regionale, e facendo incontrare domanda e offerta di soluzioni innovative basandosi su un approccio multidisciplinare e bottom-up. Le principali aree di priorità sono rappresentate da: uso dell’acqua e riciclo; acqua e riutilizzo acque depurate, compreso il recupero della risorsa; energia idroelettrica; gestione del rischio di esondazione e siccità; servizi ecosistemici. Inoltre, sono perviste alcune priorità trasversali: governance dell’acqua; sistemi di supporto alle decisioni e monitoraggio; finanziamento per l’innovazione.
I medesimi concetti della Eip Water, soprattutto in relazione alla tutela quantitativa della risorsa idrica, sono riportati nel documento che riguarda l’“Azione europea per la carenza idrica e la siccità”5 e nella direttiva alluvioni. In particolare, viene data una definizione di carenza idrica e siccità e sono identificate sette opzioni di politica, ancora una volta relative a: (a) l’individuazione di un prezzo adeguato della risorsa idrica; (b) una più efficiente allocazione delle risorse idriche e dei fondi ad esse destinati; (c) un miglioramento della gestione del rischio di siccità; (d) la previsione di strutture per l’accumulo idrico; (e) la diffusione di pratiche e tecnologia per un uso più efficiente dell’acqua; (f) la diffusione di una cultura dell’emergenza e del risparmio idrico in Europa; (g) l’aumento della conoscenza e la raccolta e condivisione delle informazioni.
È evidente lo stretto collegamento con la Pac, che può fortemente contribuire al perseguimento degli obiettivi richiamati attraverso l’attivazione di misure specifiche aziendali (quali colture resistenti alla siccità e che non hanno esigenze elevate durante il periodo estivo, metodi di irrigazione più efficienti, somministrazione in base a reali fabbisogni irrigui, ecc.), i servizi di consulenza aziendali, la riduzione dell’approvvigionamento illegale (eco-condizionalità) e incentivando l’uso di acque reflue depurate per l’agricoltura.
Tutta la normativa per le risorse idriche è stata oggetto di valutazione e riflessione da parte della Commissione UE, come riportato nella Comunicazione6 della Commissione denominata “Piano per la salvaguardia delle risorse idriche europee” (Blueprint) del 2012, che riporta una prima valutazione sull’applicazione della direttiva 2000/60/CE ed individua gli ostacoli che non ne hanno permesso ad oggi la completa attuazione. Il documento è basato su numerose informazioni e analisi, tra cui: il rapporto sullo stato delle acque dell’Agenzia europea dell’ambiente (Aea), la valutazione della Commissione UE dei Piani di gestione, la relazione della Commissione sulla revisione della politica europea in materia di carenza idrica e di siccità e il Fitness check of EU freshwater policy (check-up della politica in materia di acqua dolce dell’UE). Il Piano è accompagnato da una valutazione d’impatto e si basa sui risultati di consultazioni pubbliche nelle quali sono stati coinvolti i cittadini, i portatori d’interesse, gli Stati membri, le istituzioni e gli organi dell’UE.
Il documento richiama fortemente la strategia prevista dalla Comunicazione “Un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse – Iniziativa faro nell’ambito della strategia Europa 2020”7. Con specifico riferimento alle risorse idriche, la Comunicazione evidenzia che il buono stato ambientale e la salute dei cittadini dipendono dalla qualità e dalla disponibilità delle acque dolci, che tuttavia sono sempre più scarse e che i cambiamenti climatici aggraveranno il problema della scarsità di acqua e dell’intensità e della frequenza degli eventi climatici estremi. Richiama, inoltre, il principio fondamentale in base al quale un miglioramento dell’efficienza dell’uso delle risorse idriche (come peraltro per le tutte le risorse naturali) è possibile esclusivamente integrando e combinando le politiche in modo da creare sinergie ed affrontare le problematiche connesse ai diversi settori in maniera integrata.
Questo concetto è ripreso ed ampliato dal Blueprint, che evidenzia una situazione degli ambienti acquiferi europei fortemente differenziata a livello di Stato membro, ma in linea col principio di sussidiarietà, non propone una soluzione universale. Le cause principali individuate come determinanti impatti negativi sulle risorse idriche sono, anche qui, connesse a: il cambiamento climatico, l’uso della terra, le attività economiche come la produzione di energia, l’agricoltura, l’industria, il turismo, lo sviluppo urbano e il cambiamento demografico.
Con riferimento all’uso del suolo e allo stato ecologico delle acque nell’UE, dal documento emerge che attualmente il 43% delle acque dolci analizzate presenta un buono stato ecologico e che grazie alle misure supplementari previste dai Piani, la percentuale dovrebbe salire al 53% entro il 2015. Per affrontare questa problematica il documento propone di aumentare le infrastrutture verdi e di ricorrere alle misure in materia di acque legate all’adattamento ai cambiamenti climatici. Vanno in tale direzione le misure previste dalla proposta della Commissione in merito alla Pac sui pagamenti verdi (greening) e le fasce tampone, che potrebbero fungere da misure di ritenzione naturale delle acque (Natural water retention measures - Nwrm).
In relazione alla vulnerabilità delle acque dell’UE, dal documento emerge che negli ultimi decenni in Europa si è registrato un trend di crescita della siccità fluviale e dei danni correlati alle alluvioni e che, pertanto, è necessario vagliare misure basate su un approccio integrato alla gestione delle catastrofi e volte a contrastare gli effetti di eventi estremi, come siccità e alluvioni, la cui frequenza e intensità e i cui danni ambientali ed economici sembrano essere aumentati nel corso degli ultimi 30 anni.
Il documento prevede alcune opzioni trasversali per far progredire gli obiettivi relativi alla politica delle acque dell’UE quali i partenariati per l’innovazione sull’acqua e sulla produttività e sostenibilità nell’agricoltura8, precedentemente richiamati, che contribuiranno a individuare delle risposte alle sfide legate all’acqua quali il miglioramento della base di conoscenze e della governance.
Per la questione dell’individuazione del prezzo dell’acqua finalizzata all’aumento dell’efficienza, viene indicata una opzione di natura obbligatoria, relativa all’introduzione di un prezzo per l’acqua irrigua nell’ambito della condizionalità, e una di natura volontaria, relativa allo sviluppo di strumenti relativi all’uso dei diritti di proprietà dell’acqua trasferibili. La prima opzione è stata inclusa nelle condizionalità ex-ante previste dalla Pac riferita, quindi, non ai singoli agricoltori, cosa che avrebbe comportato dei problemi di verifica e applicabilità.

Conclusioni

Considerato quanto riportato, è evidente che lo sforzo di integrazione tra le politiche non solo è auspicabile, ma necessario per il perseguimento dell’obiettivo di salvaguardare le risorse idriche europee garantendone l’uso. Tuttavia, considerate le differenti finalità delle normative analizzate, sarà necessario equilibrare gli obiettivi di sviluppo delle aree rurali e di competitività del settore agricolo e alimentare con quelli di tutela dell’ambiente ed individuare tipologie di interventi in grado di perseguire entrambe le finalità o, ancora meglio, produrre benefici multipli.

Figura 2

Una opzione potrebbe essere quella di individuare un set di misure multi-obiettivo, che possono avere effetti positivi sull’ambiente da più punti di vista. Per tale fine sarebbe necessario adottare un approccio olistico, che tenga conto degli aspetti agronomici ed ambientali combinati e ricorrere ai sistemi di assistenza tecnica alle aziende. Ampio spazio può, inoltre, essere dato alla fase di comunicazione e assistenza tecnica agli agricoltori.
Ulteriore elemento riguarda l’adozione di un approccio cooperativo nella politica per le risorse idriche. In particolare, date le caratteristiche del tema, un approccio che parta dal territorio, tipo Leader, che favorisca l’associazionismo e la cooperazione tra agricoltori in modo da migliorare l’efficienza nell’uso dell’acqua risponderebbe meglio alle esigenze del settore. In tal senso l’esperienza dei Consorzi di bonifica e irrigazione italiani può rappresentare una buona pratica da esportare in altre aree del Paese.
L’integrazione tra obiettivi, attori, strumenti, fondi e politiche rappresenta una priorità oramai accertata a livello UE. Non è un caso che nell’ambito del processo di riforma della Pac è stato introdotto l’Accordo di partenariato, che rappresenta lo strumento previsto dalla proposta di Regolamento della Commissione europea per stabilire la strategia di impiego dei fondi comunitari per il periodo 2014-2020, e che individua, a livello di Stato membro, i fabbisogni di sviluppo, i risultati che ci si attende di conseguire in relazione agli interventi programmati, gli obiettivi tematici prioritari e la lista dei programmi operativi con la relativa allocazione finanziaria per ciascuno dei fondi del Quadro strategico comune.
Infine, va segnalato che, oltre all’integrazione tra le politiche e il coordinamento tra le amministrazioni pubbliche competenti, anche le iniziative di finanziamento private e i partenariati pubblico-privati che coinvolgono organismi e associazioni di organismi, fondazioni o gruppi organizzati di cittadini, consorzi di bonifica e altri Enti irrigui possono essere funzionali al raggiungimento degli obiettivi di gestione sostenibile delle acque, tanto che, a livello UE, esistono diverse esperienze che coinvolgono privati. Questa tipologia funziona in particolare nei casi in cui i fornitori o altri utilizzatori di risorse idriche hanno un interesse specifico al mantenimento della qualità e della quantità dell'acqua. E’ il caso, ad esempio, della regione francese di Vosgi dove una società idrica ha sottoscritto contratti con gli agricoltori per la riduzione dell’uso dei nutrienti.
Analisi e strumenti come quelli descritti, ovviamente, non possono da soli risolvere le criticità complesse sulle risorse idriche e degli ecosistemi collegati, ma, se correttamente architettati, possono contribuire alle politiche messe a punto dai singoli Paesi per una più efficiente e sostenibile gestione delle acque.

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