Il possibile impatto dell'applicazione del greening in Italia

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione1

Il greening o “inverdimento” dei pagamenti diretti è stato indubbiamente l’aspetto più controverso del negoziato sulla prossima fase di programmazione della Pac (2014-2020). L’intenso dibattito sul cosiddetto pagamento ecologico è nato all’indomani della proposta legislativa della Commissione europea dell’ottobre 2011, che proponeva di vincolare una quota dei pagamenti diretti, pari al 30% del massimale nazionale, a pratiche agricole benefiche per l’ambiente e per il clima. A seguito di questa proposta è scaturito un acceso dibattito riguardante non solo l’efficacia ambientale delle misure proposte, ma anche i possibili effetti del greening sulla competitività dell’agricoltura europea e sulla sicurezza alimentare (Matthews, 2013). Nell’accordo finale sulla riforma della Pac 2014-2020, riguardo al greening dei pagamenti diretti sono state accolte molte delle modifiche che i principali portatori d’interesse hanno proposto durante il negoziato, con l’approvazione di requisiti ambientali molto più flessibili e meno stringenti rispetto alla proposta iniziale.
Il presente lavoro fornisce una prima elaborazione quantitativa sul potenziale impatto dell’introduzione del pagamento ecologico a livello nazionale. Le simulazioni, realizzate sulla base dei dati del 6° Censimento dell’agricoltura del 2010 dell’Istat, forniscono una stima del numero e della localizzazione delle aziende e delle superfici potenzialmente interessate dai requisiti ambientali così come definiti nella proposta di regolamento sui pagamenti diretti recentemente approvata dal Comitato Speciale per l'Agricoltura (Council of the European Union, 2013). Prendendo le mosse dal caso italiano, l’articolo propone una riflessione critica sulla strategia agro-ambientale della futura Pac, poiché, nella sua forma finale, il pagamento ecologico interesserà una quota molto marginale di aziende e di superfici agricole e di conseguenza non potrà incidere in maniera determinante sulla conservazione delle risorse agro-ambientali su scala europea.

Il greening dei pagamenti diretti nella nuova Pac

Uno dei principali obiettivi che si pone la nuova Pac è quello di incrementare la produzione dei beni pubblici di carattere ambientale associati al settore agricolo. Tra gli strumenti adottati per raggiungere questo scopo, il greening dei pagamenti diretti gioca un ruolo di primo piano, in quanto attraverso questo strumento si vogliono promuovere metodi di produzione in grado di garantire una ragionevole conservazione delle risorse naturali su scala sovra-nazionale e si vuole contribuire al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità, in primis per quanto riguarda il cambiamento climatico e la conservazione della biodiversità (Povellato, 2012). Attraverso il pagamento ecologico, la Pac rafforza una politica agro-ambientale basata sullo strumento della condizionalità degli aiuti, ovvero su una sorta di “scambio” tra i vincoli ambientali a cui i produttori si devono sottoporre e l’accesso al sostegno pubblico. Infatti il greening si applica, a partire dal 1° gennaio 2015, alle aziende che ricevono il pagamento di base e il finanziamento di questa componente “verde” è associato al 30% del massimale nazionale dei pagamenti diretti, mentre il mancato rispetto di questi requisiti potrà incidere fino al 125% della quota dei pagamenti verdi percepita dagli agricoltori2. Il regolamento prevede l’esenzione per la parte di ciascuna azienda sulla quale si pratica l’agricoltura biologica, per le aziende che aderiscono al regime semplificato per i piccoli agricoltori e per quelle che, a seguito dell’adesione a misure agro-climatico-ambientali o ad alcune tipologie di certificazione, adottano pratiche benefiche per l’ambiente e per il clima che danno benefici equivalenti o maggiori rispetto a quelli del greening.
Più in dettaglio il greening prevede l’applicazione, sulla superficie ammissibile, dei seguenti requisiti:

• La diversificazione delle colture: un requisito che si applica esclusivamente alle superfici a seminativo superiori a 10 ettari e che prevede la presenza contemporanea di almeno 2 colture sulle superfici comprese tra 10 e 30 ettari (con la coltura principale che non può superare il 75% della superficie) e la presenza contemporanea di 3 colture sulle superfici a seminativo superiori a 30 ettari (con la coltura principale che non può superare il 75% e le due colture principali il 95% della superficie)3;
• Il mantenimento dei prati permanenti: il rapporto tra i terreni a prati permanenti e la superficie agricola totale non deve ridursi oltre il 5% (a livello aziendale, territoriale o nazionale) e non è possibile convertire o arare queste superfici se situate in aree ecologicamente sensibili ai sensi delle direttive sulla conservazione degli habitat naturali e sulla conservazione degli uccelli;
• L’introduzione di aree d'interesse ecologico (siepi, terreni a riposo, terrazzamenti, fasce tampone, elementi caratteristici del paesaggio, superfici oggetto d’imboschimento e colture azoto-fissatrici) in aziende con almeno 15 ettari a seminativo, pari ad almeno il 5% della superficie a seminativo dell’azienda4.

I requisiti del greening così come definiti nell’accordo finale si distanziano in maniera considerevole dalla proposta iniziale della Commissione europea del 2011, che prevedeva misure molto più stringenti, tra cui l’applicazione della diversificazione sulle superfici a seminativo superiori a 3 ettari, l’obbligo del mantenimento delle foraggere permanenti a livello aziendale e l’introduzione di aree d’interesse ecologico sul 7% di tutta la superficie agricola, esclusi i prati permanenti. In questa sua forma il greening aveva però suscitato numerose critiche da parte del mondo produttivo e dalla maggioranza degli Stati membri, non solo per la dubbia efficacia ambientale dello strumento, ma anche rispetto ai possibili costi aggiuntivi per gli agricoltori e al carico amministrativo e burocratico derivante dalla sua implementazione (Matthews, 2012; 2013). Nella loro forma iniziale i requisiti del greening sembravano particolarmente penalizzanti anche per la realtà produttiva italiana, caratterizzata da una dimensione aziendale inferiore alla media europea e, in alcune aree, da una marcata specializzazione nelle colture permanenti, inizialmente incluse nel requisito delle aree d’interesse ecologico. In realtà le valutazioni sull’impatto economico del greening in Italia mostrano come gli effetti siano relativamente modesti, e soprattutto come siano molto differenziati in base alle caratteristiche strutturali delle aziende e alle diverse specificità territoriali (European Commission, 2011; Arfini et al., 2013; Vanni et al., 2013).

Le aziende e le superfici interessate in Italia

Per valutare il possibile impatto del greening a livello nazionale si è tentato di quantificare e localizzare le aziende che dovranno effettuare dei cambiamenti nel loro assetto produttivo al fine di ottemperare ai nuovi obblighi ambientali. Queste simulazioni, basate sui dati del 6° Censimento dell’Istat5, rappresentano un aggiornamento delle elaborazioni già esistenti basate sulla proposta iniziale della Commissione europea (Povellato e Longhitano, 2011; Povellato, 2012).
L’obbligo della diversificazione colturale, secondo le elaborazioni mostrate in tabella 1, è un requisito che interesserà il 3,8% delle aziende italiane (circa 61 mila unità), a cui corrispondono circa 1,9 milioni di ettari a seminativo, pari al 27,8% del totale. Lo scarso numero di aziende coinvolte è prevalentemente dovuto all’applicazione della soglia minima di 10 ettari di superficie a seminativo, un requisito soddisfatto solamente dal 9,7% delle aziende italiane (157 mila unità). Da questa percentuale sono poi state escluse le categorie che non sono tenute ad applicare la diversificazione, ovvero le aziende biologiche6 e le aziende con superficie prevalentemente dedicata alla produzione di erba, colture sommerse o a riposo e, delle oltre 135 mila aziende restanti, sono state escluse le quasi 75 mila che soddisfano già i criteri della diversificazione7.

Tabella 1 - Aziende e superfici potenzialmente sottoposte all’obbligo della diversificazione colturale

* Aziende con 1 coltura e aziende con 2 o più colture ma con la coltura principale > 75% della superficie a seminativo
** Aziende con meno di 3 colture e aziende con almeno 3 colture ma con la principale > 75% della superficie a seminativo
Fonte: elaborazioni su dati Istat, 6°Censimento dell’Agricoltura 2010

Per quanto riguarda il requisito del mantenimento delle superfici a prati permanenti, le elaborazioni rilevano come queste superfici, escludendo quelle appartenenti alle aziende biologiche8, ammontino a oltre 3 milioni di ettari, concentrati in 254.656 aziende (Tabella 2). La superficie a prati e pascoli potenzialmente interessata da questo obbligo corrisponde al 90% del totale e al 24% della Sau. Poiché il rapporto tra i terreni a prati permanenti e la superficie agricola totale non dovrà ridursi oltre il 5%, la superficie totale da mantenere corrisponderà a circa 2,93 milioni di ettari.

Tabella 2 - Aziende e superfici potenzialmente sottoposte al mantenimento dei prati permanenti

* Sono state escluse le aziende biologiche
Fonte: elaborazioni su dati Istat, 6°Censimento dell’Agricoltura 2010

Infine, per quanto riguarda l’obbligo più discusso e contestato, ovvero l’introduzione di aree di interesse ecologico, si registra purtroppo una mancanza di informazioni specifiche sugli elementi non coltivati citati nel regolamento (terreni lasciati a riposo, terrazze, elementi caratteristici del paesaggio, fasce tampone e superfici oggetto di imboschimento), che rende di fatto difficile stimare l’impatto della misura.
In questo lavoro è stata effettuata una stima approssimativa delle aziende potenzialmente interessate da questo requisito ambientale utilizzando i terreni a riposo come proxy delle aree d'interesse ecologico (Tabella 3). Le aziende con una superficie a seminativo superiore a 15 ettari rappresentano il 6,7% del totale, una quota che diminuisce ulteriormente se si escludono le aziende biologiche, le aziende con superficie prevalentemente dedicata alla produzione di erba e colture sommerse e quelle che hanno una quota di terreni a riposo superiore al 5% della superficie a seminativi. Il numero delle aziende che dovranno effettivamente destinare una quota di Sau ad aree d’interesse ecologico si riduce così a circa 82 mila unità, pari al 5,1% del totale. A questo dato corrisponde una superficie a seminativo pari a 3,4 milioni di ettari e le aree d'interesse ecologico dovranno coprire una superficie pari a 170 mila ettari (5% della superficie a seminativo), che potrebbe essere incrementata a oltre 237 mila ettari a partire dal 20189.

Tabella 3 - Aziende e superfici potenzialmente sottoposte all’introduzione delle aree d'interesse ecologico 

Fonte: elaborazioni su dati Istat, 6°Censimento dell’Agricoltura 2010

Per quanto riguarda l’introduzione delle aree d’interesse ecologico, il regolamento sui pagamenti diretti per il periodo di programmazione 2014-2020 prevede un certo grado di flessibilità, favorendo l’implementazione collettiva di questo requisito da parte delle aziende agricole con superfici contigue. Rimane comunque, per le aziende sottoposte a questa pratica, l’obbligo di mantenere all’interno dei propri confini aziendali almeno il 50% della superficie ad aree d’interesse ecologico alla quale sarebbero state sottoposte singolarmente. Ad eccezione del mantenimento delle foraggere permanenti, che a livello nazionale probabilmente sarà applicato su scala territoriale, i requisiti della diversificazione colturale e dell’introduzione delle aree d’interesse ecologico determineranno così degli effetti diretti sui processi produttivi delle singole aziende. Le aziende potenzialmente interessate da almeno uno di questi due obblighi sono oltre 107 mila (6,6% del totale delle aziende italiane) di cui oltre 35 mila (2,2% del totale) soggette ad entrambi i requisiti (Tabella 4).

Tabella 4 - Aziende potenzialmente soggette al greening

Fonte: elaborazioni su dati Istat, 6°Censimento dell’Agricoltura 2010

Osservando la distribuzione delle aziende potenzialmente interessate dal greening, stratificate per area geografica e altimetria (Tabella 5), si riscontrano i valori più elevati nelle aree di pianura del nord (17,9% delle aziende), seguite delle zone collinari e di pianura del centro (rispettivamente 7,3% e 8,9% delle aziende), ovvero dove sono concentrate le unità produttive di dimensioni maggiori specializzate nella cerealicoltura intensiva.

Tabella 5 - Distribuzione territoriale delle aziende potenzialmente interessate dal greening (%)

Fonte: elaborazioni su dati Istat, 6°Censimento dell’Agricoltura 2010

Un greening molto più leggero

Il serrato dibattito istituzionale che è scaturito a seguito della proposta della Commissione europea sull’“inverdimento” dei pagamenti diretti ha portato a un accordo finale che indubbiamente ha indebolito la portata ambientale dello strumento, e questo può essere riconducibile a diversi fattori, tra cui le nuove soglie, le tipologie di superfici ammissibili e il riconoscimento delle pratiche equivalenti. Riguardo al primo punto i dati evidenziano come, a livello nazionale, attraverso l’innalzamento della soglia per le superfici a seminativo sottoposte alla diversificazione colturale da 3 a 10 ettari, di fatto si sia escluso un numero consistente di aziende, che sono passate da 229 mila a 61 mila (-73%) (Tabella 6). Al contempo si è ridotta notevolmente la superficie a seminativo soggetta al requisito, passando da 3,2 a 1,9 milioni di ettari (-39,6%), con un’inevitabile riduzione dei benefici ambientali previsti. L'alleggerimento del greening è ancora più evidente se si osservano i dati relativi all'introduzione delle aree d’interesse ecologico, un requisito che nella proposta iniziale doveva interessare la totalità delle aziende e delle superfici, escluse quelle a prato permanente. Una definizione molto più larga di aree d'interesse ecologico, ma soprattutto l'applicazione dell'obbligo esclusivamente sulle superfici a seminativo superiori a 15 ettari, hanno trasformato questo obbligo in un requisito molto selettivo (-94% di aziende rispetto alla proposta iniziale), con un netto calo delle superfici interessate dalla misura (-39,5%). Se questo può essere considerato un importante risultato per l'Italia, che ha incentrato il negoziato sul greening proprio sull'obiettivo di escludere le colture permanenti (vigneti, oliveti e frutteti) dalle aree d’interesse ecologico, è legittimo chiedersi se un obbligo che riguarda una quota così marginale di superfici possa essere considerato efficace dal punto di vista ambientale. La probabile scarsa efficacia di questo obbligo dipende inoltre dalla quota del 5% di superficie da dedicare a scopi ambientali, in quanto si stima che a livello europeo sulle superfici a seminativo sia già presente una quota pari al 3-4% di aree di interesse ecologico (Baldock e Hart, 2013).

Tabella 6 - Aziende e superfici interessate dal greening in Italia confronto tra l’accordo finale (2013) e la proposta della Commissione europea (2011)

Fonte: elaborazioni su dati Istat, 6°Censimento dell’Agricoltura 2010

La maggiore flessibilità introdotta nella proposta di regolamento finale riguarda anche il mantenimento dei prati permanenti, un obbligo che nella proposta della Commissione europea si applicava a livello aziendale, mentre a seguito dell'accordo sarà lasciata la possibilità agli Stati membri di optare per la scala di implementazione ritenuta più idonea, ovvero nazionale, regionale o sub-regionale. Probabilmente con l’introduzione di questo obbligo nella maggioranza degli Stati membri non cambierà molto rispetto al precedente requisito della condizionalità, che imponeva il mantenimento dei prati e dei pascoli a livello nazionale.
Infine, gli obblighi del greening possono essere sostituti con pratiche che hanno effetti ambientali equivalenti, tra cui l’agricoltura biologica e altri regimi agro-ambientali opportunamente certificati10. I numerosi sistemi di certificazione ambientale riconosciuti a livello nazionale, nonché le diverse modalità di implementazione delle misure agro-ambientali del secondo pilastro, in molti casi pongono seri dubbi sulla possibilità di stabilire l'effettiva equivalenza con le pratiche del greening (Hart e Menadue, 2013). Infatti, se da un lato appare logico riconoscere un ruolo ai sistemi di certificazione e alle misure agro-climatico-ambientali già adottati dalle aziende, il principio di equivalenza pone problematiche non secondarie sia dal punto di vista amministrativo e gestionale sia dal punto di vista dell’equità di trattamento tra gli Stati membri.
I limiti del pagamento ecologico evidenziati sopra mostrano come gli obiettivi di sostenibilità ambientale della nuova Pac probabilmente potranno essere perseguiti prevalentemente attraverso le misure agro-climatico-ambientali del secondo pilastro. A questo proposito la politica di sviluppo rurale per il periodo di programmazione 2014-2020 contiene importanti cambiamenti riguardo alla capacità di promuovere un uso strategico e coordinato di diverse misure per raggiungere obiettivi ambientali specifici in maniera più efficace, e soprattutto per raggiungere obiettivi più coerenti con le necessità dei diversi territori (Dwyer, 2013). L’introduzione delle priorità al posto degli assi, l’introduzione di strumenti finalizzati alla cooperazione e all’innovazione sono importanti opportunità che consentiranno un approccio potenzialmente più flessibile ed efficace nel raggiungimento di obiettivi ambientali specifici (Allen et al. 2012). La maggiore attenzione e il supporto specifico alla dimensione collettiva e territoriale delle misure agro-ambientali in parte potrà anche incrementare l’efficacia ambientale del greening (ad esempio attraverso l’implementazione collettiva delle aree d’interesse ecologico), uno strumento che al contrario per sua natura non favorisce un atteggiamento pro-attivo e collaborativo degli agricoltori ed uno scambio di conoscenze sulle nuove pratiche agricole da adottare, elementi essenziali per il successo delle politiche agro-ambientali.

Considerazioni conclusive

Attraverso l’“inverdimento” dei pagamenti diretti, la Pac si pone l'obiettivo di incrementare il suo ruolo ambientale, promovendo forme di agricoltura sostenibili volte a una migliore conservazione della biodiversità, al mantenimento della fertilità del suolo e del paesaggio rurale. Uno dei maggiori punti di forza della proposta iniziale della Commissione europea risiedeva nell’applicazione obbligatoria dei requisiti del greening a tutte le superfici agricole destinatarie di pagamenti disaccoppiati, con effetti ambientali su una scala molto più ampia rispetto alle misure volontarie del secondo pilastro e a costi relativamente inferiori. Con l’accordo finale sul prossimo periodo di programmazione di fatto però si è attenuata notevolmente la portata dei requisiti ambientali, e il greening è stato trasformato in uno strumento molto più selettivo, con il quale probabilmente saranno raggiunti risultati ambientali molto limitati e concentrati in determinate aree. I criteri stabiliti portano a concentrare gli effetti del pagamento ecologico esclusivamente nelle aziende di dimensioni medio-grandi specializzate nei seminativi, escludendo molte aziende che adottano pratiche agricole non necessariamente compatibili con gli obiettivi di sostenibilità ambientale che si vogliono perseguire attraverso la Pac. Questi limiti appaiono particolarmente evidenti negli Stati membri, tra cui l'Italia, dove la maglia fondiaria è molto frammentata, e dove le dimensioni medie aziendali sono ben al di sotto delle soglie stabilite per il greening.
I limiti del pagamento ecologico, infine, sono strettamente legati alla sua natura e all’evidente difficoltà di implementare un’efficace strategia agro-ambientale basandosi sul principio della condizionalità. Infatti, se è innegabile che questo tipo di approccio sia dettato soprattutto dalla necessità di dare maggiore legittimità ai pagamenti diretti, nella sua forma attuale il greening non sembra uno strumento destinato a incidere in maniera determinante sulle pratiche agricole adottate dalla maggior parte degli agricoltori e, di conseguenza, a contribuire in maniera sostanziale a una effettiva conservazione delle risorse naturali su scala comunitaria.

Riferimenti bibliografici

• Allen B., Keenleyside C. and Menadue H. (2012), Fit for the environment: principles and environmental priorities for the 2014 - 2020 Rural Development Programmes. Report produced for the RSPB. Institute for European Environmental Policy, London

• Arfini F., Donati M., Solazzo R. (2013), L’impatto della Pac Post-2013 sulla regione Emilia Romagna: un’analisi dell’accordo raggiunto in relazione alle proposte presentate al Trilogo, Agriregionieuropa, n. 34

• Baldock D., Hart K. (2013) A greener CAP: still within reach?, Institute for European Environmental Policy, UK

• Council of the European Union (2013), Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the common agricultural policy (CAP Reform), 13294/1/13 REV 1, Brussels, 25 September 2013

• Dwyer J. (2013), Transformation for sustainable agriculture: what role for the second Pillar of CAP? Bio-based and Applied Economics, Vol. 2, No. 1, pp. 29-47

• European Commission (2011), Impact Assessment. Common Agricultural Policy towards 2020. Annex 2: Greening the CAP, Commission Staff Working Paper, Brussels

• Hart K., Menadue H. (2013), Equivalence mechanisms used for complying with greening requirements under the new Common Agricultural Policy (CAP), Institute for European Environmental Policy, UK

• Matthews A. (2012), Greening the cap: the way forward, QA-Rivista dell’Associazione Rossi-Doria, n. 4

• Matthews A. (2013), Greening agricultural payments in the EU’s Common Agricultural Policy, Bio-based and Applied Economics, Vol. 2, No. 1, pp. 1-27

• Povellato A. (2012), Il dibattito sul greening e l'agricoltura italiana, Agriregionieuropa, n. 29

• Povellato A., Longhitano D. (2011), L’impatto del greening sull’agricoltura italiana, L’Informatore Agrario, n. 46

• Vanni F., Cardillo C., Cimino O., Henke R. (2013), Introducing green payments in the CAP: economic impacts for the Italian arable farms’, Economia & Diritto Agroalimentare, Vol. 18, No. 1, pp. 11-29

• 1. L’autore desidera ringraziare Concetta Cardillo e Roberto Solazzo per il supporto fornito alla stesura del lavoro.
• 2. Per gli Stati membri che applicano la regionalizzazione del pagamento di base il pagamento verde può essere applicato anche a livello regionale. Per quanto riguarda il mancato rispetto delle pratiche del greening, la sanzione che si applica al pagamento di base è pari al 20% del pagamento verde nel 2017 e al 25% nel 2018.
• 3. Questo obbligo non viene applicato nel caso di superfici a seminativo costituite per più del 75% da coltura da foraggio, da prati permanenti, da terreni a maggese o da colture sommerse per una parte significativa dell'anno, a condizione che la superficie a seminativo rimanente non superi i 30 ettari.
• 4. Questa quota potrà essere innalzata al 7% nel 2017, a seguito di una valutazione d’impatto presentata dalla Commissione Europea accompagnata da una specifica proposta legislativa. Come nel caso della diversificazione, sono escluse dall’applicazione di questo obbligo le aziende la cui superficie ammissibile è costituita per una quota maggiore del 75% da prati permanenti e foraggi o coltivata con colture sommerse per una parte significativa dell’anno, a condizione che la superficie a seminativo rimanente non superi i 30 ettari.
• 5. In questa elaborazione si è assunto come punto di partenza le aziende e le superfici rilevate dall’Istat, mentre le informazioni più corrette da analizzare sarebbero quelle relative alle aziende che percepiscono i pagamenti diretti e alle superfici ammissibili (fonte Agea).
• 6. Per semplificare i calcoli sono state considerate escluse dal greening le aziende che adottano l'agricoltura biologica, ma in realtà il greening non si applica esclusivamente ai terreni aziendali dove viene praticata l'agricoltura biologica.
• 7. Nelle elaborazioni non è stato possibile inoltre escludere dal campione le aziende che presumibilmente adotteranno lo schema semplificato per i piccoli agricoltori e quelle che aderiscono a schemi agro-ambientali e/o a certificazioni diverse dall’agricoltura biologica.
• 8. Non è stato possibile escludere le aziende localizzate in aree ecologicamente sensibili ai sensi delle direttive sulla conservazione degli habitat naturali e sulla conservazione degli uccelli, anch’esse escluse dal requisito, ma si ritiene che il numero di queste aziende non sia particolarmente consistente.
• 9. La quota del 5% di Aie quota potrà essere innalzata al 7% nel 2017, a seguito di una valutazione d’impatto presentata dalla Commissione Europea accompagnata da una specifica proposta legislativa.
• 10. Nel regolamento finale è prevista una lista di misure equivalenti che consentiranno agli agricoltori ad avere diritto automaticamente alla componente ecologica dei pagamenti diretti, in quanto i benefici ambientali ottenuti da queste pratiche sono ritenuti analoghi a quelli del greening.