Gli strumenti di programmazione per la politica di sviluppo rurale 2014-2020

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Gli strumenti di programmazione per la politica di sviluppo rurale 2014-2020

Premessa

Nel 2010 la Commissione europea ha avviato un processo di riforma in materia di coordinamento delle politiche economiche, istituendo il “semestre europeo” (Commissione europea, 2010), una procedura nell'ambito della quale nei primi sei mesi di ciascun anno vengono definite le politiche economiche degli Stati membri, sia dal lato delle politica di bilancio sia dal lato delle riforme e degli interventi strutturali.
Il processo di riforma si inserisce in un contesto caratterizzato dalla crisi economica. Questo nuovo scenario porta con sé la necessità da un lato di fare buon uso delle risorse disponibili a causa della scarsità delle stesse, dall’altro di lavorare all’interno di un sistema che contemporaneamente deve essere economicamente sanato e deve affrontare le sfide di un’economia globalizzata e fortemente competitiva.
Con l’evoluzione del quadro normativo e la presentazione delle proposte regolamentari per il periodo di programmazione 2014-2020 è emerso, in modo chiaro ed evidente, che la nuova architettura, complessa e innovativa, rappresenta un contesto rafforzato di coordinamento che coinvolge tutte le politiche comunitarie.
In tal modo si vuole evitare la duplicazione degli interventi attraverso risorse allocate su diversi fondi e garantire una maggiore efficacia ed efficienza della spesa, concentrando il sostegno pubblico sugli obiettivi strategici delle singole politiche.
Con le proposte per la nuova Pac 2014-2020 è risultato evidente che i nuovi strumenti programmatori assumono un ruolo strategico anche per la politica di sviluppo rurale.
A seguito di queste novità normative gli Stati membri sono tenuti a presentare annualmente oltre al programma di stabilità in cui indicano come intendono conseguire o salvaguardare posizioni di bilancio sane a medio termine, un programma nazionale di riforma.
La proposta comunitaria per la politica di sviluppo rurale dopo il 2013 (Commissione europea, 2011) si inserisce in questo contesto ed è proiettata nel più ampio contenitore delle politiche strutturali. Infatti, il secondo pilastro della Pac, che nel periodo 2007-2013 è stato staccato dagli altri fondi, torna ad integrarsi con i fondi strutturali. Inoltre, tutti i fondi strutturali sono strettamente collegati all’andamento dell’economica del paese attraverso l’introduzione nel quadro normativo di riferimento della condizionalità macroeconomica e delle condizionalità ex ante, che in qualche modo misurano la capacità amministrativa e l’efficienza dell’intero sistema dello Sm.
Ma concretamente cosa cambia? Sicuramente cambiano gli strumenti di programmazione e con essi i livelli e gli attori coinvolti.
Nella tabella 1 vengono descritti sinteticamente i diversi strumenti programmatori che nella prossima programmazione definiranno la politica di sviluppo rurale. Di seguito gli strumenti programmatori vengono descritti singolarmente.

Gli strumenti di programmazione

Nella tabella 1 vengono descritti sinteticamente i diversi strumenti programmatori che nella prossima programmazione definiranno la politica di sviluppo rurale. Di seguito gli strumenti programmatori vengono descritti singolarmente.

Tabella 1 - Strumenti di programmazione per il periodo 2014-2020

Il Quadro strategico comune

Il 14 marzo 2012 la Commissione ha pubblicato un documento di lavoro (Commissione europea, 2012) in cui sono illustrati gli elementi per un Quadro strategico comune (Qsc). Già l’art. 10 della proposta di regolamento per i fondi (Commissione europea, 2011) assegna al Qsc il compito di promuovere lo sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile dell’Unione attraverso la traduzione degli obiettivi per una crescita sostenibile, inclusiva e intelligente in azioni chiave per i fondi.
Nel documento viene illustrata la necessità di una coerenza con la governance economica europea e vengono descritti i meccanismi di coordinamento tra i fondi.

Programma nazionale di riforma (Pnr) e Programma di stabilità (Pds)

Questi strumenti programmatori avranno un ruolo importante.
Il Pnr rappresenta la componente principale del "semestre europeo", e costituisce un momento chiave nel coordinamento tra le politiche dell'Unione e le politiche nazionali. Esso serve ad illustrare le riforme messe in campo dopo le raccomandazioni adottate dall'Unione Europea per l'anno precedente e a presentare un’agenda di interventi previsti per i mesi successivi che contribuiranno a conseguire gli obiettivi definiti a livello europeo.
Il Pds descrive il quadro macroeconomico e gli obiettivi di finanza pubblica per gli anni successivi, la strategia di bilancio per il loro conseguimento, la riduzione del debito coerente con il risanamento finanziario. Esso è richiesto ai fini della sorveglianza multilaterale esercitata dal Consiglio e dalla Commissione sui disavanzi pubblici eccessivi e per il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri.
Da un’analisi del Pnr e del Pds italiani per il 2012 si rileva che essi recepiscono le raccomandazioni e gli orientamenti formulati dal Consiglio europeo e dalla Commissione, al termine del primo semestre europeo; comprendono gli obiettivi nazionali della strategia Europa 2020; integrano gli impegni assunti nell’ambito del patto Euro Plus1.
Nel Pnr 2012 particolare enfasi è attribuita alla promozione della crescita, al miglioramento delle condizioni di accesso al credito, agli incentivi alle start-up innovative, ecc. Ma in che modo questi documenti avranno importanza per i programmi di sviluppo rurale?
Essi descrivono il quadro programmatorio generale in cui si inseriscono tutte le politiche nazionali. In tal senso l’accordo di partenariato dovrà essere coerente sia con il Pnr sia con il Pds. Inoltre, le raccomandazioni che il Consiglio dell’Unione Europea indirizzerà allo Stato membro (Sm) in relazione sia al Pnr che al Pds dovranno essere prese in considerazione dallo Sm nell’elaborazione dell’accordo di partenariato.

Accordo di partenariato

Nella proposta della Commissione l’Accordo di partenariato (Adp) è uno strumento di programmazione partecipativo. Elaborato dagli Sm, dialogando con la Commissione, esso dovrebbe essere il risultato di un’analisi del contesto e dei fabbisogni che tenga conto delle aspettative di tutto il partenariato coinvolto nelle diverse politiche. Uno sforzo non indifferente se si pensa alla molteplicità e disomogeneità di attori coinvolti nell’ambito dello sviluppo rurale, della politica regionale, della pesca, della ricerca ecc.
L’Adp dovrebbe essere, quindi, lo strumento che assicura il coordinamento delle politiche e la loro coerenza, definisce non più le linee di demarcazione tra gli interventi ma la complementarità degli stessi, la loro integrazione e le modalità attraverso le quali i fondi si integrano e lavorano insieme per il raggiungimento di obiettivi comuni. Esso non dovrà limitarsi a definire il coordinamento tra i fondi ma dovrebbe descrivere i meccanismi che assicurino la coerenza e l’integrazione anche con le altre politiche e gli altri strumenti che fuoriescono dal quadro programmatorio del Qsc, primo fra tutti “Orizzonte 2020” per la ricerca, “Life” nell’area delle azioni per l’ambiente e il clima, per citare soltanto quelli più rilevanti per lo sviluppo rurale.

Quadro nazionale per lo sviluppo rurale

La proposta della Commissione per gli Stati a programmazione regionalizzata prevede la possibilità di presentare un Quadro nazionale o disciplina nazionale per lo sviluppo rurale contenente gli elementi comuni a tali programmi, senza stanziamento di bilancio.
Il testo normativo, così come proposto, si limita a prevedere una sorta di quadro di riferimento nazionale che possa omogeneizzare la tipologia di interventi nelle varie regioni e contenere taluni elementi definiti in modo uniforme come per esempio la descrizione della metodologia utilizzata per la delimitazione delle aree svantaggiate. Tuttavia, sarebbe utile per gli Sm con una pluralità di programmi come l’Italia poter disporre di un quadro di riferimento unitario che contenga una tabella finanziaria relativa allo Sm, che venga presa in considerazione per l’applicazione della regola del disimpegno automatico, attualmente applicata al livello di singolo programma regionale.
Questa considerazione nasce dal fatto che gli Sm a programmazione regionalizzata nel calcolo del disimpegno sono penalizzati rispetto agli Sm che optano per un singolo programma. A conferma di ciò si noti che per il 2011 i tre Sm che hanno subito disimpegno di somme sul Feasr hanno tutti una programmazione regionalizzata (Germania, Spagna e Portogallo).

Programmi nazionali tematici?

La proposta della Commissione prevede esclusivamente la possibilità di optare o per un solo programma nazionale o per più programmi regionali. Non contempla, invece, la possibilità che all’interno dello stesso Sm possano convivere programmi nazionali accanto a programmi regionali. Tuttavia, sarebbe necessario avere la possibilità di presentare dei programmi nazionali tematici soprattutto per quelle misure che per il periodo 2014-2020 difficilmente potranno essere realizzate a livello regionale. Si fa riferimento in particolare alla misura di gestione del rischio, che prevede l’introduzione nel secondo pilastro di strumenti nuovi alla politica di sviluppo rurale. Nella sua proposta la Commissione propone di intervenire con le assicurazioni e con i fondi mutualistici. Tuttavia, questi interventi necessitano di somme importanti e la gestione a livello nazionale consentirebbe di avere a disposizione una massa di risorse più significativa. Per scongiurare il rischio che le misure gestite a livello nazionale possano sovrapporsi agli interventi regionali, basterebbe evitare di inserire nei programmi regionali quelle operazioni per le quali si scelga di elaborare programmi nazionali tematici.

I programmi di sviluppo rurale

Sui programmi di sviluppo rurale rispetto all’attuale periodo di programmazione la proposta non introduce particolari novità nei contenuti, tuttavia sarà necessario uno sforzo di coordinamento e di demarcazione tra gli elementi che dovranno essere inseriti all’interno dell’accordo di partenariato e quelli che andranno declinati a livello di singolo programma.

I sottoprogrammi tematici

Infine, un cenno ai sottoprogrammi tematici di cui all’art. 8 della proposta di regolamento per lo sviluppo rurale. Essi dovranno contribuire alla realizzazione delle priorità dell’Unione Europea e rispondere a specifiche esigenze. Nella proposta sono indicati alcuni ambiti in cui si potrebbero realizzare questi programmi (giovani agricoltori, piccole aziende agricole, zone di montagna, filiere corte). Tuttavia, la casistica contenuta nel regolamento non è esaustiva poiché gli Sm potrebbero realizzare questi sotto programmi anche in altri settori. Per la loro realizzazione gli Sm metteranno insieme una serie di misure coerenti preposte alla realizzazione degli obiettivi specifici da raggiungere. I sottoprogrammi tematici sono uno strumento interessante che può essere realizzato per rispondere anche a specifiche esigenze di ristrutturazione di particolari comparti agricoli, che abbiano un considerevole impatto sullo sviluppo di una particolare zona rurale. Per i sottoprogrammi tematici concernenti le piccole aziende agricole e le filiere corte, le aliquote di sostegno possono essere maggiorate del 10 per cento.
Non convince l’idea della Commissione di aumentare l’aliquota di sostegno soltanto in alcuni casi e soprattutto desta delle perplessità l’architettura dei sottoprogrammi tematici, la cui elaborazione risulta piuttosto complessa. In assenza di uno sforzo di semplificazione, la complessità degli adempimenti potrebbe essere un deterrente nell’utilizzo di questo strumento programmatorio.

Conclusioni

Dall’analisi degli strumenti programmatori si desume uno sforzo della Commissione di coordinamento di tutte le politiche. Ne emerge un quadro complesso e la necessità del coinvolgimento di una pluralità di attori. Sicuramente è da condividere il tentativo di mettere a sistema tutti gli interventi in un contesto complessivo in cui tutte le politiche dialogano tra di loro, tuttavia, non bisogna dimenticare che la politica di sviluppo rurale rappresenta il secondo pilastro della Pac e che, come tale, pur contribuendo agli obiettivi di altre politiche, deve perseguire le finalità ad essa attribuite dal Trattato.
Si corre il rischio di creare un sistema in cui, perseguendo le più ampie finalità della stabilizzazione delle economie dei paesi comunitari, si perdano di vista gli obiettivi più concreti e contingenti delle singole politiche e i bisogni delle aziende, degli agricoltori e di tutti coloro che, con il proprio lavoro quotidiano, contribuiscono a reggere il sistema.
Occorre, per questa ragione, lavorare a stretto contatto con il partenariato economico e sociale e con tutti i portatori di interesse nella costruzione degli strumenti di programmazione per conciliare le esigenze di politica macroeconomica con le istanze dei singoli comparti produttivi.

Riferimenti bibliografici

  • 1. Il Patto Euro Plus è il documento programmatico destinato all’UE ai fini della sorveglianza multilaterale esercitata dal Consiglio e dalla Commissione sui disavanzi pubblici eccessivi.
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