Politica di sviluppo rurale e sistema della conoscenza e dell’innovazione in agricoltura

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Premessa

Nella proposta di regolamento per lo sviluppo rurale 2014-2020 (CE, 2011) il triangolo della conoscenza – ricerca, consulenza/divulgazione, formazione - (Vagnozzi, 2007) trova piena sistematizzazione, attraverso l’integrazione delle misure a sostegno del capitale umano (misure 111, 112, 331), dei servizi di consulenza aziendale (misure 114 e 115) e della cooperazione per l’innovazione (misura 124) agli altri interventi di sviluppo rurale e alle azioni di sostegno per la competitività del settore agroalimentare, della sicurezza alimentare e dell’agricoltura sostenibile (con la dotazione di 4,4 milioni di euro), già finanziate nell’ambito del programma “Orizzonte 2020: Programma quadro per la ricerca e l’innovazione”(CE, 2011).
Il trasferimento della conoscenza e la diffusione delle informazioni in campo agricolo e forestale divengono una priorità trasversale alla realizzazione di tutti gli interventi di sviluppo rurale e determinanti per il conseguimento degli obiettivi delle altre cinque priorità della politica (considerando 11). Una proposta che prevede un importante riassetto del sistema della conoscenza in ambito rurale, integrandolo dunque nella più ampia strategia di rafforzamento della ricerca e dell’innovazione nei settori agricolo e forestale. Il processo di riforma era stato d'altronde parzialmente avviato nella fase conclusiva del periodo di programmazione 2000-2006, con la riforma Fischler della PAC, che prevedeva l’istituzione obbligatoria del sistema di consulenza aziendale a supporto dell’implementazione della condizionalità (CE, 2003) ed era stato poi finanziato e disciplinato operativamente con i regolamenti per lo sviluppo rurale 2007-2013.
In questo contesto, l’accorpamento in un’unica misura, relativa al trasferimento della conoscenza (art. 15), degli attuali interventi dedicati alla crescita delle competenze e delle capacità imprenditoriali nei settori agricolo e forestale (misura 111) e del capitale umano degli altri operatori economici delle aree rurali (misura 331), fa emergere inoltre un rafforzato intento del legislatore comunitario di sostenere lo sviluppo di una economia della conoscenza delle aree rurali, oltre la demarcazione del settore agricolo.
Il percorso di definizione della riforma ha tratto spunti dall’esperienza dell’attuale programmazione, alle cui criticità, come vedremo, propone anche delle soluzioni. In tal senso, sono andate le analisi sull’avviamento e le valutazioni dei risultati delle prime applicazioni del sistema della consulenza (ADE, 2009) e il confronto aperto dalla Commissione Europea con gli Stati membri, sin dal 2008, attraverso la realizzazione di workshop tematici e incontri con gruppi di esperti.
Così riformato, dunque, il sistema si fonda sulle azioni di ricerca, trasferimento della conoscenza e promozione della cooperazione e dell’innovazione, e concorre al miglioramento della produttività in agricoltura, divenendo funzionale al coordinamento della politica agricola comune con la Strategia Europa 2020. Nei prossimi paragrafi, questo articolo propone una riflessione sulla esperienze in corso in Italia alla luce della riforma e sulle opportunità di revisione del sistema nazionale della conoscenza, nella prospettiva di un suo coordinamento con la politica di sviluppo rurale 2014-2020.

Gli interventi del sistema della conoscenza dei PSR 2008-2013 Italiani

Nell’ambito della programmazione per lo sviluppo rurale 2007-2013, come si accennava, il sistema della conoscenza è rappresentato principalmente dagli interventi tesi al miglioramento del capitale umano nei settori agricolo e forestale previsti nell’Asse I “Miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale”. A comporre il sistema interviene anche la misura che sostiene la “Cooperazione per lo sviluppo di nuovi prodotti, processi e tecnologie, nel settore agricolo, alimentare e forestale” (124). Con essa, il legislatore comunitario intende promuovere una collaborazione tra agricoltori, industria alimentare, imprese di trasformazione e parti terze finalizzata alla realizzazione e al trasferimento dell’innovazione. Infine, la misura 331 “Formazione e informazione”, sostiene il miglioramento delle capacità imprenditoriali degli altri operatori economici delle aree rurali. Nell’ambito della programmazione italiana per lo sviluppo rurale, l’insieme di tali interventi di supporto al sistema, viene finanziato con circa 654 milioni di euro (Tabella 2), che incidono per un 3,8% sui Programmi di sviluppo rurale. I dati (Rete Rurale Nazionale, 2012) relativi alle procedure di selezione dei beneficiari (Tabella 1), al dicembre 2011, evidenziano il mancato recupero dei ritardi occorsi nella fase di avvio delle misure, e i rallentamenti che ne caratterizzano l’attuazione (Cristiano, 2010; 2011). Infatti, non in tutte le regioni/P.A. e per nessuna delle misure afferenti al sistema della conoscenza è stata completata la fase di attivazione. Conseguentemente anche lo stato di avanzamento fisico e finanziario (8% in media) delle misure è limitato.

 Tabella 1 - Avanzamento procedurale del sistema della conoscenza

Fonte: Rete Rurale Nazionale – Elaborazioni dell’autrice

Tabella 2 - Avanzamento della spesa pubblica del sistema della conoscenza

Fonte: Rete Rurale Nazionale – Elaborazioni dell’autrice

La numerosità delle questioni emerse nel corso degli anni, sulle modalità di programmazione e implementazione delle misure attinenti al sistema della conoscenza, sono indicate nella tabella 3, a confronto con le soluzioni adottate e i correttivi annunciati nella proposta regolamentare comunitaria 2014-2020 (Vagnozzi, 2011).
Le criticità riguardano fondamentalmente i vincoli posti dal legislatore comunitario (colonna (A)) alle condizioni di accesso e attuazione delle misure, che hanno inficiato il grado di attrattività delle misure e la loro effettiva integrazione agli investimenti materiali e ai processi di sviluppo della competitività e agricoli e forestali. Alcune criticità hanno riguardato inoltre le scelte (colonna (B)) fatte a livello di PSR: le modalità di attuazione (delivery, procedure di selezione, criteri di accreditamento dei consulenti, priorità, coordinamento tra misure, informazione e animazione), i fattori di contesto (ricorsi degli ordini professionali, interpretazione della norma comunitaria) e i comportamenti dei beneficiari (gestione piani di sviluppo aziendale, propensione all’investimento in azioni di pre-sviluppo, partecipazione del mondo della ricerca).
Il sistema italiano ha potuto comunque far leva sulla competenza e l’esperienza acquisite dalle amministrazioni in materia di ricerca e servizi di divulgazione agricola, sin dalla programmazione comunitaria 1994-1999, attraverso la rete dei referenti regionali per la ricerca agraria, forestale, in acquicoltura e pesca (creata sin dagli anni ’90 e istituita in sede di Conferenza Stato Regioni nel 2001). L’approccio dunque, per quanto abbia subito la mancanza di una visione sistemica, già a livello comunitario, è stato spesso innovativo e risolutivo, rispetto ai limiti della programmazione. Ne derivano esperienze e pratiche caratterizzate da modalità di implementazione risolutive e/o migliorative per la gestione delle citate criticità, e innovative per le dinamiche di sviluppo sostenibile e competitivo innescate all’interno delle filiere (colonna (C)). Alcuni elementi, in particolare, possono rappresentare dei punti di forza cui far riferimento per il successivo periodo di programmazione:

• Ampliamento e differenziazione dell’offerta formativa/di servizi, in relazione alle specifiche esigenze degli utenti (catalogo verde per l’Emilia Romagna; voucher formativo);
• Messa a sistema e utilizzo integrato delle misure 111, 114, 115 e 124 (Veneto, Emilia Romagna, Campania, Lazio, Liguria, Umbria).
• Catalizzazione di partenariati ampi, rappresentativi a livello locale, e di connessione del mondo imprenditoriale a quello della Università/Ricerca (progettazione integrata di filiere e altre forme associative).
• Utilizzo dei servizi di consulenza come snodo nel rapporto con la pubblica amministrazione (associazione di imprenditori beneficiaria della misura 115 per la P.A. di Bolzano).
• Implementazione di pratiche innovative di utilizzo dei servizi aziendali (condivisione e lo scambio delle pratiche innovative, di nuovi macchinari, tecnologie, di assicurazioni).

Limitata è apparsa tuttavia la realizzazione della già auspicata “capillare analisi dei fabbisogni e delle potenzialità dell’area agricola di riferimento” (Vagnozzi, 1998), sulla quale, anche al di là delle previsioni comunitarie, fondare progetti di formazione e consulenza che rispondano alle reali esigenze degli imprenditori di settore.
Alle criticità/difficoltà sopra elencate, la proposta regolamentare post 2013 sembra fornire un quadro di interventi che in molti casi appare risolutivo rispetto alle (colonna (D)).

Tabella 3 - Condizioni di attuazione delle misure della conoscenza dall’attuale alla futura programmazione

 Fonte: Rapporti Annuali di Esecuzione e Valutazioni intermedie PSR; CE (2011); Elaborazione dell’autrice

Approccio e interventi della riforma 2014-2020

In un’ottica di ricomposizione del sistema della conoscenza, la riforma propone un approccio strategico al sistema della consulenza nello sviluppo rurale, ripensandolo, si accennava, in pieno coordinamento con il programma quadro di ricerca Orizzonte 2020. In tal senso va letto il lavoro congiunto delle Direzioni Generali Ricerca e Agricoltura della Commissione Europea, attuato attraverso la costituzione del gruppo tematico di esperti provenienti dai diversi Stati membri (denominato “Ad hoc group on fostering the take up of research and best practises in agriculture”) e del recente congresso europeo “Enhancing innovation and the delivery of European Research agricolture” . L’obiettivo, comune alle due DG, è la definizione di un impianto politico e di programmazione che faciliti l’effettiva diffusa utilizzazione dei risultati della ricerca e dell’innovazione lungo le filiere agroalimentari e forestali, i cui presupposti essenziali sono:

• l’avvicinamento del mondo della ricerca a quello imprenditoriale, attraverso la creazione di forme di cooperazione sostenibili e ampiamente rappresentative degli attori territoriali anche se non direttamente coinvolti nelle economie di settore. In questo senso viene auspicata la realizzazione di innovazione sociale, oltre che competitiva.
• la riconduzione della ricerca e dell’innovazione ai reali fabbisogni dei sistemi produttivi locali e, più in generale, dei territori e la differenziazione dei progetti di ricerca in termini finanziari e di temi.
• l’acquisizione, da parte dei consulenti e dei formatori, di un ruolo di centralità nella mediazione dei rapporti e di facilitazione nell’emersione dei fabbisogni, nell’apprendimento e nella diffusione delle pratiche innovative.
• l’utilizzo strategico delle attività di monitoraggio, condotte ai diversi livelli della programmazione, per la rilevazione e la disseminazione delle azioni di innovazione e ricerca e la definizione di benchmarks.

Partendo da questi presupposti, l’impianto programmatico del sistema della conoscenza, così come delineato dalla proposta regolamentare per lo sviluppo rurale, appare fondato sull’integrazione di tre azioni chiave (Figura 1):

• Rafforzamento del capitale umano degli attori economici delle aree rurali, principalmente attraverso le misure relative a (a) il trasferimento della conoscenza, che include la formazione di imprenditori e tecnici, e la disseminazione (art. 15), (b) i servizi di consulenza, di sostituzione e di assistenza alla gestione delle aziende agricole (art. 16), che include il supporto ai servizi di consulenza in materia di condizionalità, prestazioni economiche, agronomiche e ambientali, all’avviamento dei servizi di consulenza e alla formazione dei consulenti. L’azione è caratterizzata dall’ampliamento e dalla diversificazione dell’offerta formativa, dal miglioramento delle condizioni contributive (rimborso costi di sostituzione e progetti dimostrativi) e dall’ampliamento del potenziale bacino di utenza (addetti ai settori agroalimentare e forestale, PMI, consulenti e formatori gestori del territorio, altri operatori economici rurali). I formatori e i consulenti divengono proponenti stessi dei servizi, acquisendo un ruolo centrale di snodo nei processi di apprendimento e trasferimento della conoscenza, e assicurando continuità nell’aggiornamento della propria professionalità.
• Integrazione e networking tra gli attori socio-economici rurali in grado di favorire la promozione e la diffusione dell’innovazione delle imprese. A quest’azione è ricondotta la misura “Cooperazione” (art. 36), che supporta ogni forma di integrazione (reti, strutture a grappolo, gruppi di azione locale non LEADER) tra i diversi operatori delle filiere, inclusi gli organismi professionali, le strutture di ricerca, i soggetti erogatori di consulenza e di formazione. L’azione contribuisce anche alle spese per la realizzazione di progetti pilota e sviluppo innovativo e ruota attorno ai gruppi operativi, che sono centrali nell’attuazione del partenariato europeo per l’innovazione (art. 61) e, nelle intenzioni della Commissione Europea, diverranno centro di propulsione di processi territoriali di innovazione e ricerca e che dovrebbero catalizzare un serie di attori considerati rilevanti per la loro efficacia.
• Governance del sistema della conoscenza. Ad essa sono riconducibili la “Rete europea per l’innoazione” (art. 53) che, non particolarmente innovativa rispetto alle altre funzioni delle attuali e future Reti europee, include funzioni di networking e coordinamento dei gruppi operativi e il Partenariato Europeo per l’Innovazione (art. 61), attraverso cui coordinare la politica di sviluppo rurale con il programma comunitario per la ricerca (Horizon 2020) e diffondere le azioni di ricerca e innovazione, sia a livello comunitario che con/tra i livelli nazionali e locali.

Figura 1 - Approccio al sistema della conoscenza 2014-2020

Fonte: Elaborazione dell’autrice

Cosa rimane da fare

Nei prossimi mesi verranno pubblicate anche le proposte regolamentari relative all’implementazione della politica per lo sviluppo rurale 2014-2020, ma già adesso è opportuno avanzare alcune ipotesi di lavoro, anche nella prospettiva di incidere sulla loro definizione.
La prima riguarda le cosiddette condizionalità amministrative (CE, 2011) , ossia la necessità di adempiere ad alcune pre-condizioni istituzionali, normative e gestionali delineate dalle attuali proposte regolamentari. Per lo sviluppo rurale infatti, le prime due pre-condizioni riguardano: (1) la definizione di una specifica strategia per l’innovazione del sistema delle imprese agricole; (2) la strutturazione di una sufficiente capacità di consulenza/divulgazione sulla condizionalità, sulla gestione sostenibile dell’agricoltura e sui cambiamenti climatici (allegato IV alla proposta di regolamento). Una verifica questa che potrebbe rappresentare l’opportunità per riflettere su alcune questioni che, in Italia, sono aperte da tempo: la definizione di una politica specifica, di una sua governance, e una sistematizzazione delle risorse finanziarie attraverso cui sostenere con continuità il sistema italiano della conoscenza (Vagnozzi, 2007). In tal senso potrebbe essere opportuno avviare tempestivamente un processo di messa a punto di uno specifico quadro strategico nazionale di sviluppo integrato della conoscenza (formazione, consulenza e ricerca), che sia di riferimento per le politiche e le programmazioni regionali, e dia loro sostenibilità, attraverso la sistematizzazione e il coordinamento di tutti i fondi e programmi nazionali, regionali ed europei disponibili (FEASR, Ricerca, FSE e FESR, fondi interprofessionali).
Un secondo passo è sicuramente quello di riflettere, anche nella prospettiva di inoltrare proposte concrete alla Commissione Europea, sulla possibile configurazione dei gruppi operativi auspicati per l’attuazione dei Partenariato Europeo per l’Innovazione (art. 36). A tal fine, sembra opportuna una riflessione sulle esperienze realizzate in Italia in materia di collaborazione tra imprese e mondo della ricerca, quali i progetti integrati di filiera (Ascione, 2011) e le Unità Operative Territoriali (Vagnozzi, 1998), già promotori di sviluppo di innovazione e trasferimento della conoscenza lungo le filiere.
Il terzo passo, potrebbe essere la definizione di strutture e strumenti di governance che, sui temi della strategia europea per l’innovazione, sullo scambio e sulla disseminazione di pratiche e informazioni, rappresentino il sistema italiano della conoscenza nell’interlocuzione sia a livello nazionale (gruppi operativi del Partenariato europeo per l’innovazione, referenti regionali del sistema della conoscenza, Ministeri) che a livello internazionale (Partenariato europeo per l’innovazione, Rete europea e Reti nazionali per l’innovazione, responsabili Horizon).
In questo ambito, può essere rafforzata la Rete dei referenti regionali per la ricerca agraria, forestale, in acquacoltura e pesca, che rappresenta una struttura consolidata, attraverso cui, nel corso degli anni, è stato dato impulso continuo alla realizzazione di sempre maggiori investimenti nel campo della ricerca, attraverso attività di indirizzo e vigilanza dei fabbisogni di crescita dei settori agroalimentare e forestale (Vagnozzi, 2008), e che, nell’ultimo anno è stato un valido interlocutore a livello nazionale e comunitario per la riforma europea del sistema della conoscenza.
Uno dei criteri di valutazione in merito all’adempimento delle citate pre-condizioni per lo sviluppo rurale è l’istituzione di un sistema di monitoraggio e riesame della strategia di innovazione. Questione che pone un’ulteriore opportunità per istituire un sistema nazionale unitario di monitoraggio della conoscenza per la rilevazione e restituzione di informazioni sulle azioni realizzate dalle Regioni e dalle Province autonome. In questo senso, la banca dati della ricerca agricola regionale può rappresentare uno strumento, già in uso, da consolidare.
Sugli investimenti in rafforzamento del capitale umano e delle competenze professionali (empowerment), la sfida per l’Italia è soprattutto quella di rivedere l’approccio tradizionale che caratterizza la consulenza, limitatamente specializzata, (Vagnozzi, 2007) e di realizzare un’analisi dei fabbisogni, sulla cui base programmare azioni più efficaci di accrescimento delle competenze professionali degli operatori rurali, dei formatori e dei consulenti.
Rimane infine il tema della cooperazione, sul quale il sistema italiano deve sicuramente rafforzare la capacità di attivare processi di trasferimento e disseminazione dei risultati della ricerca e delle innovazioni a livello trans-regionale e nella prospettiva di un confronto internazionale. Nello specifico della cooperazione tra il mondo della ricerca e quello delle imprese occorre acquisire una maggiore conoscenza delle esperienze regionali già in corso e valorizzarle. In questo senso può andare la realizzazione di valutazioni on-going che facciano emergere e analizzino i modelli di riferimento della governance, i ruoli dei diversi operatori socio-economici e le dinamiche relazionali e sociali che hanno favorito lo sviluppo e il trasferimento dell’innovazione lungo le filiere.

Riferimenti bibliografici

• ADE, Agrotec and Evaluators.EU (2009), Evaluation of the Implementation of the Farm Advisory System – Final Report, Louvain-la-Neuve

• Ascione E. (2010), “Interventi per la promozione dei servizi alle imprese” in (a cura di) D. Storti e C. Zumpano” “Le politiche comunitarie a favore dello sviluppo rurale. Il quadro degli interventi in Italia”. Rapporto, INEA, Roma, pp. 102-106

• Ascione E., Cristiano S., Tarangioli S. “Farm advisory services for the agro-food supply chain as a foster of innovation: The case of Veneto Region” paper presentato al “5th International European Forum (Igls-Forum) on System Dynamics and Innovation in Food Networks” della European Association of Agricultural Economists (14-18 Febbraio 2011)

• Commissione Europea (2011), Implementation Measure 124 Working Document-48-634-11

• Commissione Europea (2011), Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo Europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) COM(2011) 627/3

• Cristiano S. (2009), “La consulenza alle imprese sulla condizionalità” in Annuario dell’Agricoltura Italiana 2008 – Volume LXII - capitolo 13 – INEA, Roma pp. 213-217

• Cristiano S. (2011), “I servizi di consulenza nei programmi di sviluppo rurale” in Annuario dell’Agricoltura Italiana 2010 – Volume LXIV - capitolo 12 – INEA, Roma pp. 191-195

• Rapporti Annuali di Esecuzione dei PSR 2011, disponibili sul portale della Rete Rurale Nazionale

• Rapporti di valutazione intermedia dei PSR, disponibili sul portale della Rete Rurale Nazionale

• Rete Rurale Nazionale “Report Q2-2011 - Dati consolidati al 31 dicembre 2011. Informazioni provvisorie”

• Vagnozzi A. (2010), “I servizi e il capitale umano“, in Storti D., Zumpano C. (a cura), Le Politiche comunitarie per lo sviluppo rurale. Il quadro degli interventi in Italia. Rapporto 2008/2009” INEA, Roma, pp. 93-107

• Vagnozzi A. (2011), La nuova consulenza gioca a tutto campo, Pianeta PSR Speciale PAC, Rete Rurale Nazionale

• Vagnozzi A. (2008), Il sistema di ricerca agricolo: organizzazione e ruolo delle regioni, Agriregionieuropa, anno 4, n° 14 [link]

• Vagnozzi A. (2007), Il sistema della conoscenza e dell’innovazione in Italia: vecchi e nuovi problemi”, Atti del convegno “I servizi di sviluppo agricolo in Italia: le sfide per il futuro”, Bari 17-20 settembre 2007

• Vagnozzi A. (1998), “A proposito di servizi … e di sviluppo” Quaderno INEA, Roma pp. 19-27