Gli interventi del PSR sui cambiamenti climatici: situazione attuale e possibili sviluppi

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Gli interventi del PSR sui cambiamenti climatici: situazione attuale e possibili sviluppi
a Università della Tuscia, Dipartimento di scienze e tecnologie per l’Agricoltura, le Foreste, la Natura e l’Energia

Introduzione1

In ambito internazionale, l’interesse concreto nei confronti dei cambiamenti climatici si è manifestato con il trattato prodotto dalla Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC) durante la Conferenza sull’Ambiente e sullo Sviluppo delle Nazioni Unite (UNCED) tenutasi a Rio de Janeiro nel 1992. Tale trattato sta alla base del Protocollo di Kyoto, un accordo internazionale entrato in vigore il 16 febbraio 2005 che stabilisce precisi obiettivi per la riduzione delle emissioni di gas-serra da parte dei Paesi industrializzati. Più tardi, ad ottobre 2006, il Rapporto Stern sui cambiamenti del clima ha evidenziato che i benefici di un’azione energica e immediata per contrastare i cambiamenti climatici superano di gran lunga il costo economico del non agire, mostrando chiaramente come dietro ad interventi finora considerati necessari solo dal punto di vista ambientale ci potessero essere anche indubbi vantaggi economici per la collettività.
In tale contesto internazionale, l’Unione Europea (UE) ha evidenziato, prima mediante il Libro Verde (Unione Europea, 2007) e successivamente con il Libro Bianco (Unione Europea, 2009), l'importanza di agire nei confronti dei cambiamenti climatici, sia con pratiche di mitigazione che di adattamento. Le prime sono necessarie per ridurre in tempi rapidi e drasticamente le emissioni di gas-serra e ridurre, se non evitare, i mutamenti del clima mentre le seconde servono a far fronte agli effetti di quei mutamenti che comunque si verificheranno, anche se verranno attuati opportuni interventi di riduzione dei gas climalteranti, ad esempio la variazione delle precipitazioni e delle temperature, la minore disponibilità di risorse idriche, la maggiore frequenza di eventi estremi, ecc.
I cambiamenti climatici, ovviamente, impattano in maniera significativa sul settore agricolo e gli agricoltori sono già chiamati, ma lo saranno probabilmente ancora di più in futuro, ad adottare tecniche di coltivazione e di allevamento diverse dalle attuali per adattarsi alle mutate condizioni climatiche. Al tempo stesso si sta chiedendo al settore agricolo di ridurre le emissioni di gas-serra e di contribuire a raggiungere gli obiettivi di abbattimento fissati dal Protocollo di Kyoto.
Obiettivo di questo lavoro è proprio quello di comprendere come l’UE è intervenuta mediante la Politica Agricola Comune (PAC), in particolare con quella di sviluppo rurale, per favorire interventi in grado di frenare i cambiamenti climatici e di favorire i processi di adattamento. Inoltre, verrà posta l’attenzione sul caso italiano per comprendere come la nuova sfida cambiamenti climatici è stata recepita dalle politiche di sviluppo rurale del nostro Paese. Infine, alla luce della Proposta di regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale post-2013 dell’UE si cercherà di ipotizzare il possibile sviluppo degli interventi sui cambiamenti climatici con la PAC 2014-2020.

Cambiamenti climatici e Politica Agricola Comune

Dato che la maggior parte del territorio agricolo comunitario è gestito dagli agricoltori, l’UE ha individuato nella PAC lo strumento migliore per intervenire efficacemente contro i cambiamenti climatici (Rete Rurale Nazionale, 2011 – Libro Bianco), favorendo interventi di mitigazione e di adattamento mediante le politiche del secondo pilastro, ovvero quelle che si occupano di sviluppo rurale.
Questo mostra la volontà di agire con una politica comune a tutti gli Stati Membri ma in grado di concretizzarsi in interventi legati alle varie realtà locali.
Sebbene la lotta ai cambiamenti climatici fosse già presente negli Orientamenti Strategici Comunitari (OSC) del periodo di programmazione 2000-2006, in quello successivo (2007-2013) lo sviluppo rurale viene investito di un compito ancora più gravoso nel fornire un contributo sostanziale alla riduzione delle emissioni dei gas serra (Rete Rurale Nazionale, 2008). Inoltre, l’importanza delle politiche di sviluppo rurale nella diffusione di pratiche di mitigazione del cambiamento climatico e, in parte, di quelle di adattamento agli effetti che esso potrà comunque causare, è aumentata con l’Health Check della PAC. Nell’ambito di tale verifica dello stato di salute generale della PAC, avvenuta nel corso del 2008, l’UE è intervenuta con una revisione, effettuata in Italia entro dicembre dell’anno successivo, dei Piani Strategici Nazionali per lo Sviluppo Rurale (PSN) e dei relativi Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) introducendo nuove sfide che da una parte enfatizzano priorità già tenute in considerazione nei vari PSN nazionali e in molti dei relativi PSR (cambiamenti climatici, energie rinnovabili, gestione delle risorse idriche, biodiversità) e dall’altra ne introducono di nuove (accompagnamento della ristrutturazione del settore lattiero-caseario, innovazione e banda larga).2
Con l’Health Check alle politiche di sviluppo rurale sono state destinate nuove risorse derivanti dalla modulazione di base, dall’aumento della modulazione obbligatoria (Regolamento 73/2009/CE), dalla strategia europea anticrisi (European Economic Recovery Plan, Regolamento 473/2009/CE) e dalla riforma dell’OCM Vino (Regolamento 479/2008/CE). Le risorse finanziarie derivanti dalla modulazione obbligatoria e dalla riforma dell’OCM vino sono liberamente programmabili nell’ambito dell’intero PSR, mentre quelle derivanti dall’aumento della modulazione di base e dal Recovery Plan sono vincolate all’attuazione di misure e di operazioni finalizzate al raggiungimento delle nuove sfide previste dai regolamenti, tra cui i cambiamenti climatici.

La nuova sfida cambiamenti climatici nei Programmi di Sviluppo Rurale italiani 2007-2013

Le risorse aggiuntive previste dall’Health Check ammontano in Italia a oltre 1.106 milioni di euro, ossia circa il 7% della dotazione iniziale complessiva dei PSR 2007-2013 italiani, pari a 16.687 milioni di euro di spesa pubblica. Di queste risorse, la dotazione derivante dalla modulazione obbligatoria e dalla riforma dell’OCM vino, pari in Italia a circa 463 milioni di euro, è liberamente programmabile nell’ambito dell’intero PSR, mentre la quota derivante dall’aumento della modulazione di base e dal Recovery Plan, pari a circa 743 milioni di euro, è vincolata a misure e operazioni finalizzate al raggiungimento delle nuove sfide previste dai regolamenti, tra cui i cambiamenti climatici.
La nuova sfida cambiamenti climatici è stata perseguita da 15 PSR (su 21) con un utilizzo di risorse finanziarie pari al 17,3% dei 743 milioni di euro riservati alle nuove sfide, ossia quasi 129 milioni di euro; il 59% di queste risorse sono destinate alle regioni obiettivo competitività e il 41% a quelle obiettivo convergenza (Rete Rurale Nazionale, 2010), come mostra nel dettaglio la seguente tabella.

Tabella 1 - Ripartizione per Regione della spesa pubblica destinata alla nuova sfida cambiamenti climatici

Fonte: Rete Rurale Nazionale, 2010

Le misure che concorrono all’attenuazione dei cambiamenti climatici, pur essendo maggiormente concentrate nell’Asse 2 (Miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale) dove la priorità comunitaria contenuta nell’OSC trova una diretta corrispondenza con l’obiettivo riduzione dei gas-serra, rivestono una certa importanza anche nell’Asse 1 (Miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale) con il sostegno ad investimenti per il risparmio energetico e la produzione di energie alternative e, in misura minore, nell’Asse 3 (Qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia rurale) con azioni a favore di investimenti nelle energie rinnovabili strettamente correlati alla riduzione delle emissioni. In questi ultimi due Assi sono incluse azioni eleggibili dal Protocollo di Kyoto quali lo stoccaggio e l’utilizzo dei reflui per la produzione di biogas, le biomasse per usi energetici e tutti gli interventi di incremento dell’efficienza energetica (Rete Rurale Nazionale, 2009a; Rete Rurale Nazionale, 2009b). L’Asse 2 contiene anche le azioni di adattamento ai cambiamenti climatici, quali il sostegno dei terreni mediante il ripristino di muri a secco per ridurre gli effetti negativi di fenomeni metereologici estremi o la conversione a tipi di foreste più resistenti per ridurre gli effetti negativi dei cambiamenti climatici sulle foreste stesse (Rete Rurale Nazionale, 2009b).
Nell’ambito dell’Asse 2, la misura 214 (Pagamenti agro-ambientali) a cui è assegnato circa il 34% dell’intera spesa per la sfida è in generale la più importante in termini economici per il perseguimento della sfida stessa. La misura comprende sia azioni di mitigamento rivolte a ridurre le emissioni di gas serra attraverso pratiche agricole che consentono il risparmio di input chimici e a favorire l’assorbimento di carbonio nei suoli attraverso pratiche agricole virtuose, che di adattamento dell’agricoltura alle mutate condizioni climatiche. Le altre misure dell’Asse 2 a cui sono destinate cospicue risorse finanziarie sono la misura 221 (Imboschimento di terreni agricoli) e la misura 226 (Ricostituzione del potenziale forestale e interventi preventivi).
Nell’ambito dell’Asse 1 la misura più importante in termini economici è la 121 (Ammodernamento delle aziende agricole) che assorbe circa il 13% delle risorse complessivamente destinate alla sfida. In generale, le azioni previste finanziano investimenti di mitigazione idonei a garantire una riduzione delle emissioni di metano derivanti dagli allevamenti (Rete Rurale Nazionale, 2010). Il legame tra gli obiettivi prioritari dell’Asse 3 e la priorità cambiamento climatico si concretizza mediante azioni a favore di investimenti nelle energie rinnovabili. L’Asse 4, infine, poiché agisce mediante i vari Piani di Sviluppo Locale, potrebbe rappresentare la sede ideale per azioni a favore della priorità cambiamenti climatici che nascono e si realizzano a livello territoriale.

Le possibili politiche sui cambiamenti climatici nella Politica Agricola Comunitaria post-2013

I possibili sviluppi futuri della PAC post-2013 emergono da alcune indiscrezioni (Sotte, 2011), in larga parte successivamente confermate dalla Proposta di regolamento del parlamento europeo e del consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Unione Europea, 2011) emanata ad ottobre 2011, in cui la Commissione ha presentato un pacchetto di regolamenti che hanno delineato il quadro di bilancio e i principali orientamenti della PAC per il periodo 2014-2020.
Secondo la Proposta, la prossima PAC dovrebbe mantenere l'attuale struttura a due pilastri, con una dotazione finanziaria per ciascun pilastro invariata, in termini nominali, ai livelli del 2013, anche se è prevista una convergenza progressiva dei livelli dei pagamenti per il primo e il secondo pilastro. Il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2014-2020 presente nella scheda finanziaria che accompagna la Proposta prevede che una parte consistente del bilancio dell'UE continuerà ad essere destinata all'agricoltura, considerata una politica comune di importanza strategica. Il settore agricolo sarà quindi finanziato con 423 miliardi di euro (a prezzi correnti), di cui 322 al primo pilastro (soprattutto aiuti diretti) e 101 al secondo pilastro (sviluppo rurale). A tale importo si aggiunge uno stanziamento supplementare di 17 miliardi di euro per la ricerca e l'innovazione, per la sicurezza alimentare, per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti, per costituire una nuova riserva per le crisi nel settore agricolo e per l’adeguamento alla globalizzazione. Questo porta il bilancio totale della PAC a 440 miliardi di euro per il periodo 2014-2020.
Nella Proposta viene sottolineata l’importanza dell'agricoltura per conseguire e mantenere obiettivi ambiziosi a livello di clima, energia e strategia per la biodiversità, ma viene anche ribadita la necessità di un sostegno agli agricoltori e ai silvicoltori per la gestione del territorio e per incitarli ad adottare e a conservare sistemi e pratiche di coltivazione particolarmente indicati per conseguire obiettivi ambientali e climatici, che costituiscono un servizio pubblico di cui i prezzi di mercato non tengono conto.
Uno degli obiettivi della Proposta dell’UE è quello di accelerare il processo di inclusione di aspetti ambientali nella PAC, sia nel primo sia nel secondo pilastro. In particolare, la riforma dovrebbe intervenire vincolando al rispetto di misure obbligatorie a favore del clima e dell'ambiente una quota, pari al 30%, della dotazione finanziaria dei pagamenti diretti (cosiddetto greening o inverdimento).
Questo dovrebbe garantire che tutte le aziende svolgano un'azione benefica per il clima e l'ambiente attraverso la ritenzione del carbonio nel suolo e il mantenimento degli habitat erbosi presenti nel pascolo permanente, la protezione delle acque e degli habitat attraverso l'istituzione di aree di interesse ecologico e il miglioramento della resilienza dei suoli e degli ecosistemi con la diversificazione delle colture.
Secondo la Proposta, la futura politica di sviluppo rurale dovrebbe invece contenere un minor numero di misure non più raggruppate in Assi e dovrebbe essere incentrata su sei priorità; una di queste riguarderà direttamente i cambiamenti climatici mediante l’incoraggiamento dell'uso efficiente delle risorse e il passaggio ad un'economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale. Tale priorità dovrebbe concretizzarsi soprattutto mediante gli Investimenti diretti ad accrescere la resilienza e il pregio ambientale degli ecosistemi forestali e i Pagamenti agro-climatico-ambientali. I primi, previsti dall’articolo 26 della Proposta, prevedono investimenti finalizzati all'adempimento di impegni assunti per scopi ambientali, all'offerta di servizi ecosistemici e/o alla valorizzazione in termini di pubblica utilità delle aree forestali e boschive o al rafforzamento della capacità degli ecosistemi di mitigare i cambiamenti climatici. I Pagamenti agro-climatico-ambientali, previsti dall’articolo 29 della Proposta e che andranno obbligatoriamente inseriti in tutti i futuri programmi di sviluppo rurale, prevedono invece pagamenti erogati annualmente per compensare, in tutto o in parte, i costi aggiuntivi e il mancato guadagno derivanti dagli impegni assunti volontariamente dagli agricoltori per realizzare un servizio all'intera società che può concretizzarsi in interventi consistenti nell’introduzione o nel mantenimento di pratiche agricole che contribuiscano a mitigare i cambiamenti climatici o che favoriscano l'adattamento ad essi e che siano compatibili con la tutela e con il miglioramento dell'ambiente, del paesaggio e delle sue caratteristiche, delle risorse naturali, del suolo e della diversità genetica.

Conclusioni

Nei prossimi anni la politica agricola europea dovrà affrontare importanti questioni, come l’aumento della concorrenza internazionale in un contesto aggravato dalla crisi economica e da mercati e prezzi incerti e instabili. I cambiamenti climatici rappresenteranno un problema aggiuntivo, anche se probabilmente non il più grave in termini di ricadute economiche immediate, ma comunque contribuiranno a rendere la situazione più difficile da gestire e con costi superiori. Alcune produzioni potrebbero divenire meno convenienti, alcune tipologie produttive potrebbero soffrire più di altre (Cortignani et al, 2011) e lo scenario di politica agricola potrebbe addirittura aggravare la loro capacità di far fronte agli impatti dei cambiamenti climatici (Dono e Mazzapicchio, 2010). E’ evidente, quindi, l’importanza e l’urgenza di affrontare efficacemente i cambiamenti climatici già in atto e di prevedere i mutamenti futuri, intervenendo con una strategia che sfrutti le sinergie tra mitigazione e adattamento (Rete Rurale Nazionale, 2011).
La Riforma Fischler della PAC prima e le riforme del PSN e dei PSR in seguito all’Health Chech poi hanno rappresentato un passo importante verso un quadro finalizzato allo sviluppo sostenibile dell’agricoltura dell’UE, con misure in grado di frenare i cambiamenti climatici e di favorire i processi di adattamento. Grazie a questi interventi la politica agricola si occupa ormai esplicitamente delle relazioni tra agricoltura e cambiamenti climatici ed è probabile che questo legame aumenterà con la PAC post-2013, se si considera da una parte il greening previsto dagli aiuti diretti del primo pilastro e dall’altra i pagamenti agro-climatico-ambientali dello sviluppo rurale.
In particolare, quest’ultimo strumento rende possibile intervenire direttamente su varie realtà locali. Tuttavia, l’approccio su vasta scala e con un orizzonte temporale di lungo periodo che ha caratterizzato la maggior parte degli studi d’impatto dei cambiamenti climatici condotti finora (IPCC, 2007; Ciscar, 2009 ma se ne potrebbero citare molti altri) potrebbe non essere più sufficiente, ma andrebbe integrato da valutazioni su aree e tipologie produttive specifiche e con un orizzonte temporale di breve periodo.

Riferimenti bibliografici

  • 1. Il lavoro è stato svolto, in parte, con il contributo del Progetto Agroscenari, finanziato dal MiPAAF.
  • 2. Modifiche apportate dal Regolamento 74/2009/CE al Regolamento 1698/2005/CE e dalla Decisione 61/2009/CE agli OSC per lo sviluppo rurale.
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