L’attuazione dell’OCM vino: un primo bilancio di metà percorso

L’attuazione dell’OCM vino: un primo bilancio di metà percorso

Elementi caratteristici della nuova OCM1

La riforma dell’organizzazione comune di mercato del vino, varata con il Reg. (CE) n. 479/20082, si presenta con un carattere fortemente eccentrico rispetto alle altre OCM, rinnovate a partire dalla riforma Fischler del 2003 fino all’ultima revisione sullo stato di salute della PAC (Health Check), conclusasi anch’essa al termine del 2008. Cionondimeno, come per le altre OCM, anche per quella vino è stato previsto, e successivamente attuato tramite il Reg. (CE) n. 491/2009, il trasferimento delle nuove disposizioni all’interno della cosiddetta OCM unica (Reg. (CE) n. 1234/2007). Questa operazione, se da un punto di vista formale non ha determinato variazioni alle scelte effettuate nel 2008, da un punto di vista sostanziale sembra indicare l’intenzione di includere anche la politica comune a sostegno del vino nel più generale processo verso una maggiore uniformità delle diverse disposizioni settoriali, precedentemente separate e distinte, all’interno di un sistema di governo delle misure del cosiddetto I pilastro della PAC, che peraltro risultano ormai quasi esclusivamente concentrate sullo strumento di sostegno più indifferenziato operante al suo interno: il regime di pagamento unico (Albisinni, 2009).
L’OCM vino conserva comunque dei tratti di indiscussa diversità dalle restanti OCM, approfondendo l’esperienza, già inaugurata con la precedente riforma del 1999 (Pomarici, Sardone, 2001), di inglobare al proprio interno misure caratterizzate da finalità, da modalità di gestione e da una natura estranee agli interventi tradizionalmente appartenenti al I pilastro della PAC. Alcuni degli interventi previsti dalla nuova OCM, infatti, si connotano come misure tipiche dello sviluppo rurale – il II pilastro della PAC – imprimendo alla politica di sostegno al comparto del vino una fisionomia del tutto particolare.
La natura mista dell’OCM vino, a cavallo tra i due pilastri della PAC, trae certamente origine dall’obiettivo posto alla base del processo di riforma: la ricerca di un maggior livello di qualità e di competitività per il comparto vitivinicolo europeo. In tale prospettiva, la transizione verso una forma di sostegno orientata al perseguimento di una strategia di sviluppo e consolidamento del comparto, anziché alla protezione del mercato, pone necessariamente l’accento su misure capaci di incidere sugli assetti della filiera, piuttosto che sulle tradizionali misure tese a garantire un maggiore equilibrio tra domanda e offerta di prodotti vitivinicoli.
L’analisi della nuova OCM vino, pone in chiara evidenza la presenza, da un lato, di numerosi elementi di contaminazione tra le due distinte filosofie di intervento in cui vengono classificati gli intereventi della PAC, dall’altro, di alcuni interventi importanti sul piano delle norme inerenti il funzionamento della filiera (Pomarici, Sardone, 2010). Questi ultimi, in particolare, sono finalizzati ad accrescere la capacità di risposta della filiera vitivinicola europea all’evoluzione del contesto competitivo in modo da controbilanciare, insieme ad altri elementi del nuovo regime, lo smantellamento sia pure graduale delle tradizionali misure di controllo del mercato.
In estrema sintesi, la nuova OCM vino per quanto riguarda le misure che implicano una dotazione di spesa presenta tre elementi centrali:

  • l’introduzione di un ampio e articolato programma di sostegno3 (PS), cui è assegnato nel periodo dal 2009 al 2013 più del 77% dell’intero budget di spesa, che costituisce una sorta di envelope finanziaria assegnata a ciascuno Stato membro produttore di vino, al fine di dare attuazione, secondo modalità discrezionali, a un elenco di ben undici possibili misure di intervento. Di queste misure (prospetto 1) cinque provengono dalla precedente OCM; tra queste, due hanno un carattere permanente (regime di ristrutturazione e riconversione dei vigneti, distillazione dei sottoprodotti) mentre altre tre (distillazione per l’ottenimento di alcole ad usi commestibili, distillazione di crisi, sostegno all’impiego di mosto) sono transitorie, potendo essere attuate solo fino al termine del 2011. Altre sei misure sono, invece, del tutto nuove (regime di pagamento unico, promozione sui mercati dei Paesi extra-UE, vendemmia verde, fondi di mutualizzazione, assicurazione del raccolto, investimenti) e sono destinate a rafforzare in modo strutturale la capacità competitiva e di assorbimento delle crisi congiunturali del sistema del vino europeo;
  • un trasferimento di risorse finanziarie, corrispondente a circa il 7% della totale dotazione assegnata all’OCM (2009-2013), a vantaggio delle misure del II pilastro, finalizzata al potenziamento dei programmi di sviluppo rurale (PSR) operanti all’interno delle regioni produttrici di vino;
  • una nuova politica per la gestione delle superfici vitate, che si compone di due elementi innovativi: l’introduzione di un programma triennale, obbligatorio per gli Stati membri, teso a incentivare l’abbandono permanente della viticoltura, cui viene assegnata una quota non trascurabile delle risorse complessive: 15,6% nell’intero periodo; la previsione di una scadenza per il regime di controllo delle superfici vitate, che verranno liberalizzate a partire dal termine del 2015 e, in ogni caso, non oltre il 2018.

Le misure alle quali si deve la contaminazione della OCM vino con interventi riconducibili al II pilastro sono quelle destinate a fornire contributi per la ristrutturazione e riconversione dei vigneti, la promozione sui mercati dei Paesi extra-UE e gli investimenti; è interessante però osservare che, a parte il regime per l’espianto delle superfici vitate, l’attuazione di tutte le misure dell’OCM richiede l’utilizzazione di strumenti programmatici tipici delle politiche di sviluppo rurale, quindi di un modello di gestione del tutto estraneo alle OCM degli altri comparti regolamentati all’interno della PAC.
Sotto il profilo degli interventi a carattere normativo, le novità più rilevanti sono relative alle pratiche enologiche e alla classificazione di prodotti.
In tema di pratiche enologiche si afferma il principio della dinamizzazione delle regole sulla produzione del vino indicando come riferimento il codice delle pratiche enologiche dell’Organizzazione internazionale della vite e del vino; anche se il trasferimento all’interno delle regole dell’UE di quanto previsto da questo codice non è automatico, si pongono le basi per una maggiore apertura e attenzione alla evoluzione delle tecniche produttive.
In tema di presentazione dei prodotti risulta rimossa la dicotomia tra vini di qualità (v.q.p.r.d.) e non di qualità (vini da tavola) e si propone al pubblico uno schema nel quale dal punto di vista cognitivo sono potenzialmente sullo stesso piano, in termini di pregio, sia i vini con origine geografica, sia quelli senza origine geografica. Questi ultimi, se sottoposti ad uno specifico sistema di controlli, possono essere presentati evidenziando la varietà di uva alla base del prodotto e l’annata di produzione. La disciplina dei vini con origine geografica viene sensibilmente modificata allineandola a quella generale in vigore da quasi 20 anni4 per tutti gli altri prodotti alimentari; le conseguenze principali per il settore del vino sono: il riconoscimento comunitario, e non più nazionale, dei vini a denominazione e a indicazione geografica; l’obbligo di un controllo della produzione da parte di un soggetto terzo (pubblico o privato); la riconduzione dei vini con indicazione geografica allo stesso quadro normativo generale dei vini a denominazione.

Tabella 1 - Le misure del PS tra I e II pilastro

La natura dell’OCM alla luce delle scelte nazionali

Le decisioni degli Stati membri sulla configurazione dei PS, nella loro marcata diversificazione, hanno effettivamente reso manifesta la natura mista dell’OCM vino, dando nei singoli casi diverso rilievo e peso economico alle misure del I o II pilastro.
L’analisi della figura 1 evidenzia che le scelte operate hanno condotto, in alcuni casi a una spiccata preferenza per gli interventi di mercato (I pilastro) – è questo il caso di Malta, del Regno Unito e del Lussemburgo –, mentre in altre situazioni i PS sono stati dedicati quasi interamente a interventi di carattere strutturale (II pilastro), soprattutto al fine di agire sulla competitività delle aziende, come nel caso della Repubblica Ceca, della Lituania, dell’Austria, della Germania e della Slovenia. In condizioni più equilibrate, e vicine al dato medio comunitario (anche per l’effetto del peso finanziario di questi PS), si trovano, invece, i paesi tradizionali produttori: Grecia, Spagna, Italia e Francia.

Figura 1 - La distribuzione della dotazione finanziaria dei PS tra I e II pilastro

Fonte: ns. elaborazioni su dati commissione UE

Sulla configurazione dell’OCM all’interno dei singoli Stati membri hanno pesato principalmente due componenti. In primo luogo, ha influito la dimensione complessiva delle risorse finanziarie assegnate, in quanto i Paesi che hanno avuto a disposizione risorse più modeste hanno effettuato scelte operative semplificate, privilegiando le misure del I pilastro, tra cui in particolare il regime di pagamento unico aziendale, oppure hanno trasferito le risorse destinate al PS direttamente all’interno delle misure di sviluppo rurale (Regno Unito e Slovenia)5. In secondo luogo, hanno pesato le attività di pressione esercitate dalle filiere nazionali, che hanno agito da stimolo alla costruzione dei singoli PS, che riflettono alcune caratteristiche della struttura produttiva dei diversi Paesi membri. Così, emerge una sorta di dicotomia tra i Paesi del Nord e del Sud d’Europa (Ciccarelli, 2009). I primi, cui per ragioni di peso relativo è andata una fetta del budget complessivo decisamente più ristretta, hanno potuto diversificare l’articolazione delle misure di intervento solo laddove la dimensione della viticoltura era tale da consentire l’attivazione di un ampio menù di interventi (Germania e Austria); viceversa, nei Paesi che per la prima volta hanno acquisito lo status di produttori di vino, le scelte si sono concentrate su un più ristretto ventaglio di misure prescelte. I tradizionali Paesi produttori appartenenti all’area meridionale (Italia, Francia, Spagna, Portogallo e Grecia), invece, congiuntamente hanno beneficiato di oltre l’85% della dotazione comunitaria per i PS. In relazione a questi ultimi, l’aspetto più sorprendente riguarda la tendenza a restare comunque concentrati sull’applicazione delle misure tradizionali dell’OCM, molte delle quali in phasing-out, cui si è affiancato un certo interesse, limitato a Grecia e Spagna per il regime di pagamento unico, al quale i due Paesi hanno destinato addirittura più risorse rispetto al regime di aiuti per la ristrutturazione e riconversione dei vigneti, che mantiene una posizione di primato in tutti i restanti Paesi affacciati sul Mediterraneo, al fianco degli interventi a sostegno della promozione e, in misura minore, degli investimenti.

Tabella 2 - Distribuzione dei fondi dei PS per area e per misura - Quota % sul totale 2009-2013

Fonte: elaborazioni ISMEA su dati della commissione

Scendendo nel dettaglio delle singole misure adottate dai diversi Paesi membri (tabella 1), si ottengono ulteriori interessanti indicazioni. In primo luogo, emerge come una delle principali misure innovative introdotte dalla riforma del 2008, i fondi di mutualizzazione, fortemente voluti dalla Commissione, non abbiano riscontrato l’interesse di nessun Paese membro. Questi fondi hanno l’obiettivo di generare risorse per offrire compensazioni di reddito alle imprese in situazioni di crisi. Si tratta di strumenti innovativi per il settore, finanziariamente piuttosto complessi, che per poter diventare un modello di sostegno alternativo alle tradizionali misure di controllo del mercato avrebbero necessitato della costruzione di idonee condizioni di contesto6. Parimenti, anche l’introduzione della vendemmia in verde (distruzione dei grappoli d’uva prima della maturazione), che dovrebbe fornire un utile strumento di prevenzione alla formazione delle eccedenze di mercato, è stata programmata solo dal nostro Paese. Una situazione complessa emerge, infine, anche in relazione alla misura investimenti, che è stata prevista da un numero consistente di Paesi membri, tra cui l’Italia, sebbene con ulteriori elementi di differenziazione. Infatti, questa specifica misura, prima di trovare attuazione pratica, richiede un’attività di demarcazione con l’analoga misura prevista all’interno dei PSR in relazione al comparto del vino, che dove è stata realizzata ha presentato specifiche modalità.
Tutto ciò pone in evidenza la presenza di elementi di spinta “nazionalizzazione” dell’intervento attuato tramite l’OCM vino, che costituisce un ulteriore fattore di diversità rispetto alle politiche prevalenti all’interno di altri comparti. In questo senso, la nuova OCM costituisce un importante banco di prova per forme innovative di sostegno alle attività agricole, che prevedono anche una consolidata capacità programmatica e gestionale da parte delle amministrazioni nazionali coinvolte nella messa in opera dei PS.

Le difficoltà operative di un’OCM a metà del guado: la situazione italiana

Il Reg. (CE) n. 479/2008, portando profonde modifiche all’ambito operativo e alle regole dell’OCM vino, ha posto anche in Italia le Amministrazioni e le imprese di fronte a diversi problemi operativi.
L’applicazione del piano nazionale di sostegno ha fatto emergere alcune criticità nell’attuazione delle misure investimenti, promozione sui Paesi terzi e vendemmia verde.
Per quanto riguarda la misura relativa agli investimenti, nella primavera del 2010 non risulta ancora individuato un percorso di applicazione pur esendone prevista l’attivazione nell’anno 2011. Non è stato ancora possibile, infatti, individuare tipologie di investimento distinte da quelle presenti nei PSR, come richiesto dalle norme generali dell’UE che non ammettono che lo stesso investimento sia finanziabile da due misure diverse. Un gruppo di lavoro della Rete Rurale Nazionale ha avanzato la proposta di utilizzare la misura investimenti per finanziare grandi progetti nell’area della logistica, ma questa ipotesi non è stata ancora fatta propria dal MiPAAF (RRN, 2010).
La misura promozione sui Paesi terzi si avvia verso la terza annualità e le regole nazionali di applicazione della misura prevedono che un terzo delle risorse siano attribuite dal MiPAAF e due terzi dalle regioni. Anche con il II bando, che ha visto un innalzamento del contributo, i fondi della quota nazionale sono stati esauriti, mentre in molte regioni le risorse disponibili non sono state pienamente utilizzate determinando una rimodulazione delle assegnazioni. Certamente le imprese si sono dovute misurare con la stesura di domande che richiedono una certa capacità progettuale e di formazione di reti, il che ha probabilmente limitato l’accesso alla misura. Ha anche spaventato la complessità degli adempimenti successivi alla concessione dei contributi e, in effetti, le imprese che stanno realizzando la promozione con fondi nazionali o regionali sono sottoposte ad una faticosa rendicontazione, anche a causa della poca consuetudine dell’AGEA con il controllo contabile di questo tipo di attività. Il numero relativamente contenuto di domande, anche a livello nazionale, non ha posto agli organi di gestione della misura a livello regionale e nazionale particolari difficoltà, nonostante si dovessero confrontare con esercizio di valutazione complesso, data la natura dei progetti. Di fatto, tutte le domande valide hanno potuto essere tutte accettate. Nel corso dell’inverno 2010 si è però insediato il Comitato per la strategia e il coordinamento della misura che dovrà stilare criteri di valutazione dei progetti più articolati di quelli esplicitati nei bandi già pubblicati, in modo da poter selezionare in modo credibile i progetti qualora il numero di domande, come auspicabile, lo richieda.
La vendemmia verde vede nella primavera del 2010 la prima applicazione ed è stato stabilito che la distruzione dei grappoli debba avvenire entro il 15 giugno. Le regioni che hanno deciso di attuarla (tutte tranne Emilia Romagna e le province autonome di Trento e Bolzano) si sono dovute misurare con la modulazione dell’aiuto in relazione alle diverse tipologie di produzione e alle rese nei diversi distretti produttivi; questo per rendere il contributo tale da non indurre gli agricoltori a scommettere sulla remunerazione finale della produzione ancorché attesa come bassa. Nei prossimi mesi si potranno fare le prime valutazioni sulle regole di accesso alla misura e anche sui relativi controlli. Le prime notizie indicano tuttavia un’adesione piuttosto modesta, tranne che in Sicilia. La misura sta determinando, comunque, notevoli tensioni nel settore vitivinicolo: il mondo cooperativo giudica infatti pericolosa questa misura perché metterebbe in pericolo approvvigionamento delle cantine e la programmazione delle attività, mentre le organizzazioni agricole vedono nella vendemmia verde un utile strumento per gli agricoltori.
Sul fronte delle norme sui vini a denominazione e a indicazione geografica i problemi operativi principali sono emersi per l’adempimento degli obblighi di controllo per i vini IGP. Per i vini DOP è stato possibile dare seguito alle indicazioni del MiPAAF di affidare il controllo ad un organismo terzo accreditato. Non è stato invece possibile individuare negli organismi terzi una capacità operativa sufficiente per i controlli anche dei vini IGP. Per la campagna 2009/2010 questi sono stati affidati all’Ispettorato centrale per il controllo della qualità dei prodotti agroalimentari del MiPAAF che provvederà con il proprio personale alla raccolta e verifica della documentazione e alle ispezioni in campo e cantina. Si tratta di una soluzione transitoria anche se il mondo della produzione auspicherebbe che diventasse definitiva.
Infine, la definizione delle norme per la disciplina dell’indicazione del nome della varietà e dell’annata nei vini senza riferimento geografico ha imposto la ricerca di soluzioni nuove la cui efficacia e aderenza alle esigenze del settore potrà essere valutata solo nei prossimi mesi. La lista delle varietà utilizzabili (sette varietà internazionali, esclusa il pinot nero) esclude tutte quelle il cui nome entra nelle denominazioni di origine. Le imprese devono scegliere uno degli organismi di controllo accreditati, assumendosene un costo i cui limiti non sono regolati. Il controllo si basa sui confronti tra dichiarazioni di raccolta, schedario viticolo aziendale e registri di cantina.

Una valutazione di sintesi

Con il trasferimento di quanto disposto dal regolamento di base per l’OCM vino (479/2008) all’interno dell’OCM unica arriva a compimento il processo evolutivo della politica agricola comunitaria che ha visto delinearsi i due percorsi paralleli dell’accentramento delle regole, da un lato, e della nazionalizzazione delle scelte di spesa, dall’altro. Questo compimento avviene, peraltro, proprio con il comparto produttivo per il quale più articolate e complesse sono le norme di settore e più diversificati e impegnativi sono gli strumenti di spesa previsti. Solo nel prossimo futuro, tuttavia, sarà possibile valutare se a seguito di questo processo il comparto del vino finirà con il perdere le molte specificità che lo hanno storicamente caratterizzato.
Rispetto al modo con cui il sistema del vino europeo sta reagendo alla riforma, i segnali che vengono dai diversi Paesi sembrano indicare che gli stimoli che le nuove norme intendevano fornire alle imprese per l’adozione di un approccio più proattivo nei confronti del mercato non hanno ancora determinato un reale cambio di passo e di mentalità; l’adesione ai programmi di espianto è stata vastissima mentre le risorse investite sulle misure che in maggior misura potrebbero direttamente supportare lo sviluppo della competitività risultano ancora troppo limitate e/o l’avvio di alcune specifiche misure si sta mostrando troppo rallentato rispetto alle aspettative iniziali. Certamente, la profonda crisi economica internazionale, che sta investendo anche il comparto del vino, non aiuta a mettere in campo rilevanti investimenti e non favorisce la programmazione e la realizzazione di importanti attività promozionali. Il rallentamento nel processo di pieno decollo della nuova OCM, tuttavia, potrebbe anche dipendere da una carenza di idee e di progettualità, rispetto alla quale la filiera dovrebbe effettuare tutti gli sforzi possibili per porre rimedio e, quindi, trarre il massimo profitto dalle risorse ancora a disposizione. È ben vero che il rischio di una non piena utilizzazione delle risorse comunitarie per l’agricoltura è, almeno in Italia, generale. Prova ne sia il diffuso rallentamento nella capacità di spesa di alcune misure all’interno non solo dei PS dell’OCM vino7, ma addirittura dei più vasti programmi di sviluppo rurale del II pilastro della PAC, in relazione ai quali si parla ormai di un concreto rischio di riduzione delle dotazioni inizialmente assegnate al nostro Paese per mancato utilizzo dei fondi (disimpegno automatico).
Si può affermare, tuttavia, che il mercato del vino, grazie ad una globalizzazione che si caratterizza per una notevole diversificazione della domanda, offre molte opportunità a tutte le tipologie di impresa per valorizzare i maggiori livelli di investimento e di attività promozionale, purché innovativi, che le disponibilità finanziarie consentirebbero e che non si sono ancora a raggiunti.
In ultimo, merita di essere sottolineato il fatto che se alcune delle misure inizialmente previste dalla Commissione dell’UE come costituenti il corpo centrale della nuova OCM vino non troveranno applicazione, o avranno uno scarso successo in termini di utilizzo, occorrerà immaginare forme alternative di impiego dei fondi a disposizione. Il rischio potrebbe essere quello del mancato impiego delle risorse finanziarie già a partite dalle prossime campagne; ovvero, con il termine del periodo di transizione per l’attuazione di alcune delle principali misure ereditate dal passato, ma che ancora oggi esprimono una forte capacità di spesa. L’alternativa che sembra profilarsi all’orizzonte è quella del progressivo ampliamento dello storno della dotazione assegnata ai diversi Paesi membri a favore del regime di pagamento unico, fornendo così un deciso contributo a quel processo di omologazione ai canoni generali della PAC richiamato in apertura, che finirebbe con l’andare ben oltre le intenzioni originali che, a suo tempo, avevano spinto la stessa Commissione dell’UE a prevedere che anche il comparto del vino facesse formalmente parte del sistema dell’OCM unica.

Riferimenti bibliografici

  • Albisinni F. (2009), Le riforme della PAC dopo il Trattato di Lisbona, Testo presentato alla giornata di studio su il processo di codecisione del Parlamento europeo in materia di politica agricola e sviluppo rurale “Il governo della PAC dopo Lisbona”, Rete Rurale Nazionale, Roma, dicembre 2009.
  • Ciccarelli F. (2009), Nordisti e Sudisti nella nuova OCM, VQ, numero sette, settembre.
  • Pomarici E., Sardone R. (2001), Il settore vitivinicolo in Italia: Strutture produttive, mercati e competitività alla luce della nuova OCM, Studi e Ricerche, INEA, Roma.
  • Pomarici E., Sardone R. (2010), L’OCM vino. La difficile transizione verso una strategia di comparto, Osservatorio sulle politiche agricole dell’UE, INEA, Roma.
  • RRN (2010), La misura investimenti nell’ambito del Piano Nazionale di sostegno, Documento della Rete Rurale Nazionale, Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, Roma.
  • 1. Gli autori ringraziano gli anonimi lettori per la loro attenta lettura e per i loro suggerimenti. Il contenuto del testo rimane, naturalmente, di loro esclusiva responsabilità.
  • 2. Il quadro normativo è stato successivamente completato da numerosi regolamenti applicativi: il Reg. (CE) n. 555/2008; il Reg. n. (CE) 436/2009; il Reg. (CE) n. 606/2009; il Reg. (CE) n. 607/2009.
  • 3. Di durata quinquennale (2009-2013), differenziabile all’interno degli Stati membri e modificabile due volte l’anno.
  • 4. Reg. (CE) n. 2081/1992, successivamente sostituito dal Reg. (CE) n. 510/2006.
  • 5. Il regolamento di base consente ai Paesi membri di stornare a beneficio dei PSR tutto o parte dell’ammontare di risorse assegnate al PS nazionale.
  • 6. Il caso dell’insuccesso delle stesse misure nel comparto dell’ortofrutta indica che le condizioni necessarie all’attivazione dei fondi di mutualizzazione sono di molteplice natura, non potendosi limitare alla realizzazione di soli studi preparatori. Infatti, la messa in funzione di tali strumenti richiede, quanto meno, la realizzazione di azioni di animazione rivolte ai beneficiari finali, passando altresì per il coinvolgimento degli operatori finanziari esterni al settore che devono fornire parte dei mezzi finanziari e degli strumenti contrattuali adatti allo scopo.
  • 7. Nella campagna in corso, nel nostro Paese, per la prima volta si è registrato il mancato pieno utilizzo delle somme destinate al programma di ristrutturazione e riconversione dei vigneti.
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