L’abolizione del set aside obbligatorio: una nuova sfida ambientale per la PAC

L’abolizione del set aside obbligatorio: una nuova sfida ambientale per la PAC
  Istituto Nazionale di Economia Agraria

Dopo una temporanea sospensione durante la campagna 2007/2008, il set aside obbligatorio è stato definitivamente abolito nell’ambito dell’Health Check della PAC. La Commissione Europea aveva pianificato con largo anticipo l’eliminazione della misura, essendo evidente già da tempo come la messa a riposo dei terreni obbligatoria fosse uno strumento obsoleto, che non consentiva al settore cerealicolo europeo di adattarsi all’evoluzione dei mercati. L’andamento delle ultime campagne, caratterizzato dalla riduzione degli stock e dalla crescente domanda di cereali, aveva di fatto consolidato la posizione a favore dell’abolizione della misura di tutti gli operatori e di tutte le istituzioni del mondo agricolo. Le associazioni ambientaliste, al contrario, hanno mostrato la loro preoccupazione per le possibili conseguenze negative che l’abolizione del set aside potrà determinare, prevalentemente in termini di conservazione della biodiversità all’interno degli agro-ecosistemi. Un’analisi più accurata dei benefici ambientali derivanti dal ritiro delle superfici dalla produzione fa apparire questa posizione del tutto legittima, in quanto il set aside ha dimostrato di poter giocare un significativo ruolo ambientale grazie ad alcuni elementi intrinseci alla misura stessa, pertanto difficilmente sostituibili.
Per questi motivi è opportuna una breve riflessione sul ruolo ambientale della messa a riposo dei terreni, e soprattutto sull’efficacia degli strumenti sostitutivi che sono stati proposti nell’ambito dell’Health Check.

L’introduzione e l’evoluzione della messa a riposo dei terreni

La messa a riposo dei terreni è stata introdotta per la prima volta dalla Commissione Europea nel 1988 con l’obiettivo di diminuire l’offerta cerealicola in un periodo di eccedenze strutturali (1). Dal momento della sua introduzione il set aside è stato sottoposto a numerosi cambiamenti che ne hanno modificato la natura, gli scopi e le modalità di gestione, adattando la sua funzione iniziale alle nuove e molteplici esigenze che la PAC ha dovuto affrontare (2). Il set aside divenne obbligatorio con la riforma del 1992 (la cosiddetta riforma MacSharry), che introdusse il ritiro dalla produzione del 15% della superficie aziendale a COP (cereali, semi oleosi e piante proteiche) come pre-requisito per ottenere i pagamenti diretti. Da allora la quota di set aside obbligatorio ha subito numerose variazioni, in modo di adattare l’offerta dei cereali all’evoluzione degli stock e all’andamento dei mercati internazionali (Tabella 1).

Tabella 1 - Evoluzione della quota di set aside obbligatorio, 1993-2007

Fonte: Orèade-Breche, 2002; Areté e DEIAgra, 2008

Contestualmente a questo adattamento della misura alle esigenze del mercato si è verificato il cosiddetto processo di greening della PAC, ovvero una crescente integrazione degli obiettivi ambientali anche all’interno del primo pilastro, che ha portato ad una rivalutazione del set aside come strumento di politica agroambientale (Henke, 2002) (3). La funzione ambientale del set aside obbligatorio è stata in particolare riconosciuta e valorizzata durante la riforma Fischler del 2003, che ha esteso la messa a riposo dei terreni al 10% dell’intera superficie a seminativi e che ha applicato i requisiti di condizionalità anche ai terreni ritirati dalla produzione (Reg. CE 1782/2003). Da un lato, aumentando l’estensione della superficie sulla quale calcolare la percentuale di set aside, è stato possibile incrementare la superficie interessata dalla messa a riposo, estendendo così l’area sulla quale potevano ricadere i vantaggi ambientali. Dall’altro, l’applicazione dei criteri della condizionalità sulle superfici a riposo può essere interpretata come un passaggio da una logica “produttiva” ad una logica “protettiva” del set aside, dove il mantenimento degli habitat naturali è stato privilegiato rispetto alla gestione agronomica dei terreni (Lenucci, 2005).
Parallelamente a questa valorizzazione del set aside come strumento di politica agro-ambientale, la riforma Fischler ha introdotto una profonda revisione dei meccanismi di sostegno, concentrando nel Pagamento Unico Aziendale (PUA) un aiuto al reddito dell’agricoltore che prima era in qualche misura vincolato al tipo e alla quantità delle produzioni. In questo modo, se l’obiettivo del pagamento disaccoppiato è quello di non condizionare le scelte produttive dell’agricoltore, la forza di controllo del set aside sull’offerta di cereali è stata certamente ridimensionata, rivestendo prevalentemente un ruolo di bilanciamento tra i diversi settori.

L’abolizione del set aside obbligatorio

Dal 1997 al 2007 la messa a riposo dei terreni nell’UE a 15 ha interessato mediamente ogni anno 5,7 milioni di ettari, di cui 3,9 di set aside obbligatorio (con una quota del 10%) e 2,3 milioni di ettari di set aside volontario (4) (Figura 1).

Figura 1 - Evoluzione della superficie a set aside nell'UE-15 (000 ha)

Fonte: Commissione Europea, DG Agricoltura e Sviluppo Rurale

La sospensione temporanea del set aside (5) e la proposta della sua abolizione definitiva (6) sono maturate nel corso del 2007, a fronte di un mercato dei cereali caratterizzato da una crescente domanda globale, da prezzi elevati e dalla necessità di incrementare lo sviluppo delle bioenergie. Secondo recenti stime (Eurostat, 2008) l’effetto congiunto dell’aumento dei prezzi e l’azzeramento del set aside obbligatorio ha determinato, nel 2008, un aumento della superficie a cereali dell’UE-27 del 5,7%, con prezzi di mercato che hanno risentito in maniera significativa dell’aumento dell’offerta. Pertanto l’abolizione della misura nell’ambito dell’Health Check non sembra legata alla recente evoluzione dei mercati, ma rientra piuttosto nel quadro di revisione generale della politica agricola europea, per cui i meccanismi d’intervento “non devono avere per effetto di frenare la capacità degli agricoltori di rispondere ai segnali del mercato” (Commissione delle Comunità Europee, 2008).
Gli studi di valutazione della misura svolti per la Commissione Europea (Orèade-Breche, 2002; Areté e DEIAgra, 2008) hanno inoltre evidenziato l’inefficienza economica del set aside nel raggiungimento degli obiettivi di controllo dell’offerta e la sua incoerenza con l’attuale assetto della politica agricola europea:

  • i pagamenti relativi a terreni messi a riposo potevano essere associati a superfici che sarebbero comunque rimaste incolte;
  • all’interno della stessa azienda (o tra aziende diverse attraverso il trasferimento di diritti/titoli) poteva avvenire il cosiddetto fenomeno dello slippage, ovvero la messa a riposo dei terreni peggiori e l’intensificazione della produzione in quelli più fertili, un fenomeno registrato sia all’interno della stessa azienda, sia tra aziende diverse attraverso il trasferimento dei diritti/titoli di ritiro (7);
  • nello scenario del post-disaccoppiamento era accresciuta l’inefficienza della misura nel contenere l’offerta, sia a causa dell’aumento dei prezzi, sia a causa dell’estensione degli obblighi di ritiro a tutti i seminativi;
  • il ritiro dalla produzione risultava essere in conflitto con l’obiettivo di promuovere la competitività dell’agricoltura dell’Unione Europea, contribuendo a mantenere i prezzi dei seminativi al di sopra dei livelli dei prezzi mondiali.

Infine, è opportuno ricordare come dopo l’allargamento dell’UE del 2004 la misura non sia stata applicata ai nuovi stati membri, diminuendo così ulteriormente il ruolo della messa a riposo come strumento di controllo dell’offerta di cereali a livello comunitario (Silcock e Lovegrove, 2007).

Gli effetti ambientali

Nonostante il set aside rappresentasse solo un vincolo alla necessità di modernizzare e rendere più competitivo il settore dei seminativi, è comunque innegabile che con l’abolizione della misura verranno meno alcuni benefici ambientali che il ritiro dalla produzione aveva introdotto. Il ruolo ambientale del set aside è confermato dalla letteratura scientifica sull’argomento che, seppur non molto vasta, mostra risultati concordi sugli effetti benefici della misura sulle risorse naturali (Hodge et al., 2006; IEEP, 2008, Hodge et al., 2003, Van Buskirk e Willi, 2004).
Una valutazione più accurata di tali effetti fa evidenziare però come l’efficacia ambientale della messa a riposo dei terreni sia molto variabile. Questa variabilità deriva principalmente dal tipo e dalla durata del set aside, dalla sua gestione agronomica e dalle caratteristiche dei terreni in cui viene praticato. Una prima differenza esiste tra il set aside obbligatorio e quello volontario, visto che quest’ultimo, interessando generalmente ampie superfici e per periodi prolungati di tempo, ha una valenza ambientale certamente superiore, contribuendo in maniera significativa all’incremento della fauna selvatica nelle zone agricole (Van Buskirk e Willi, 2004). Un’altra differenza esiste tra i diversi tipi di set aside obbligatorio, ovvero tra il set aside rotazionale, praticato su un appezzamento per la durata di un anno che successivamente viene messo a coltura, ed il set aside non rotazionale, praticato su un terreno che generalmente non viene coltivato per un periodo di almeno cinque anni. La conservazione della biodiversità degli agro-ecosistemi, il controllo dell’erosione ed una migliore nidificazione degli uccelli sono i benefici che derivano prevalentemente dalla messa a riposo quinquennale, mentre il set aside annuale, interrompendo le rotazioni, può certamente avere effetti positivi sulla fertilità dei suoli.
La gestione agronomica dei terreni a riposo è un altro elemento determinante nel valutare il valore ambientale della misura. La corretta applicazione dei criteri della condizionalità, la presenza di colture energetiche, l’adesione ad altri schemi agro-ambientali da parte dei produttori, sono tutti elementi che hanno avuto un forte impatto sull’effettivo ruolo ambientale dei terreni a set aside.
Infine, la messa a risposo dei terreni, sia rotazionale che non-rotazionale, escludendo dalla coltivazione parte della superficie a seminativi, ha contribuito a creare un’importante rete ecologica tra aziende limitrofe e ha determinato una generale riduzione dell’utilizzo di input chimici, dovuto proprio alla mancata coltivazione. La valenza ambientale del set aside obbligatorio, disattivando una parte della superficie produttiva, deriva proprio da questa spinta alla estensificazione delle pratiche agricole, con effetti particolarmente positivi in aree caratterizzate da una produzione intensiva, dove l’alternativa alla superficie a riposo generalmente sarebbe stata la monocultura di un cereale.

Mantenere i benefici ambientali del set aside: quali strumenti?

Una delle sfide ambientali più difficili per la PAC dopo la recente riforma sembra proprio quella di mantenere i benefici ambientali introdotti dalla messa a riposo dei terreni, in particolare nelle aree caratterizzate dalla cerealicoltura intensiva, dove gli effetti del ritiro dalla produzione sono stati più evidenti. Tra gli strumenti da implementare per salvaguardare i benefici ambientali del set aside sono stati proposti interventi di sviluppo rurale ad hoc ed il rafforzamento di alcune norme nel quadro della condizionalità.
A differenza del set aside, le misure agro-ambientali da implementare nell’ambito del secondo pilastro presentano indubbiamente il vantaggio di essere interventi mirati, che tengono conto dell’eterogeneità territoriale e delle diverse condizioni agroambientali (8). Allo stesso tempo questi strumenti mostrano molti limiti, primo tra tutti il fatto che la realizzazione dei vantaggi ambientali sarà collegata a misure volontarie anziché obbligatorie. Infatti, nonostante i vantaggi ambientali del set aside siano stati strettamente dipendenti dalle sue modalità di applicazione, risultavano comunque distribuiti in maniera piuttosto omogenea su tutta la superficie a seminativi dell’UE. Al contrario, è prevedibile che l’adesione a nuove misure di sviluppo rurale sarà particolarmente elevata per quei produttori che operano in zone svantaggiate e già di per sé caratterizzate da un agricoltura estensiva, rispetto alle aziende operanti in territori vocati alla cerealicoltura intensiva, dove l’effetto positivo del set aside è stato sicuramente maggiore (9). Un altro limite di questa strategia è invece strettamente finanziario: mentre i vantaggi ambientali del set aside sono stati ottenuti senza gravare ulteriormente sul bilancio dell’Unione Europea, gli schemi ambientali nell’ambito dello sviluppo rurale presentano elevati costi di gestione e di implementazione (Areté e DEIAgra, 2008).
Per quanto riguarda le modifiche alla condizionalità, l’Health Check ha introdotto una significativa semplificazione alle BCAA, prevalentemente rendendo opzionali alcune norme che nell’ambito del precedente regolamento erano obbligatorie. Questa operazione ha portato all’eliminazione di quei requisiti che sono stati giudicati non strettamente pertinenti al settore agricolo e dei quali l’agricoltore non è responsabile diretto. Sono state inoltre introdotte nuove norme con l’esplicito obiettivo di mantenere i benefici ambientali del set aside, come l’obbligo di costituire fasce tampone lungo i corsi d’acqua e la creazione ed il mantenimento di habitat naturali (Tabella 2).

Tabella 2 - Health Check della PAC: le principali modifiche introdotte alle Buone Condizioni Agronomiche e Ambientali (BCAA)

Fonte: Commissione Europea, DG Agricoltura e Sviluppo Rurale

Se il mantenimento di habitat naturali è il requisito che presenta più strette similitudini con il set aside, è opportuno ricordare che questa sarà una norma opzionale, mentre la norma obbligatoria della creazione di fasce tampone entrerà in vigore solamente nel 2012. Una contemporanea sostituzione della messa a riposo obbligatoria con le nuove norme potrà avvenire solo in quei paesi che hanno individuato e sviluppato nuove strategie e nuovi strumenti legislativi con largo anticipo (10). In molti paesi, tra cui l’Italia, manca attualmente un dibattito sullo sviluppo e sulla implementazione degli strumenti alternativi proposti dalla Commissione, così le misure che dovrebbero sostituire i benefici ambientali del set aside saranno certamente applicate dopo molto tempo dalla totale abolizione della misura, con inevitabili effetti negativi sull’ambiente. I principali limiti di queste norme addizionali sono inoltre relativi alle modalità della loro implementazione a livello di stato membro, visto che in passato la discrezionalità di applicazione di alcuni criteri ha ridotto notevolmente l’efficacia della condizionalità nel raggiungere gli obiettivi prefissati, ma soprattutto ha rappresentato il maggior problema nel valutarne l’efficacia ambientale (IEEP, 2007).
Nonostante questi limiti, è opportuno sottolineare come la condizionalità sia uno strumento trasversale a tutti i produttori che ricevono un sostegno comunitario, e soprattutto interessi anche le zone dove viene praticata un’agricoltura intensiva, mantenendo così alcune delle caratteristiche introdotte dalla messa a riposo dei terreni. Potenzialmente le nuove norme nell’ambito delle BCAA rappresentano lo strumento più adatto ad assicurare il mantenimento minimo delle superfici agricole, ad evitare il deterioramento degli habitat naturali, a proteggere la acque dai rischi di inquinamento e a razionalizzare l’utilizzo delle risorse idriche. Queste norme saranno però realmente efficaci se saranno applicate in maniera corretta e rigorosa nei vari stati membri e soprattutto se la condizionalità diventerà uno strumento più flessibile, corredato da un sistema informativo e di controllo maggiormente efficace. Solo in questo modo la PAC riformata potrà raggiungere obiettivi ambientali sempre più ambiziosi.

Note

(1) Il Reg. CEE n. 1094/88 (che modificava i Reg CEE n. 797/85 e n. 1760/87) ha introdotto per la prima volta il principio del premio per la non produzione, ovvero un’indennità compensativa per la messa a riposo di una superficie coltivabile. In quel contesto, il set aside aveva il duplice obiettivo di favorire l’adattamento del settore alle condizioni di mercato e di contenere gli effetti negativi della sovrapproduzione, in primis gli alti costi di gestione degli stock.
(2) Ad esempio, già a partire dalla riforma del 1992 venne concessa la possibilità coltivare colture non-food sui terreni a riposo (Reg. 1765/92). Con le successive riforme questa possibilità è stata esplicitamente legata alla produzione di biomasse per fini energetici.
(3) Nel corso degli anni la politica agricola dell’UE ha attribuito alla messa a riposo dei terreni un ruolo ambientale via via crescente, modificandone i termini e le modalità di applicazione ed enfatizzandone il ruolo nella conservazione della biodiversità degli agro-ecosistemi: la Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 27 marzo 2001 “Piano d'azione a favore della biodiversità nel settore dell'agricoltura” [COM(2001) 162 def.] enfatizza proprio il ruolo del set aside come strumento di conservazione della biodiversità (pag. 18, punto 60).
(4) Il set aside volontario è stato introdotto con la riforma MacSharry e consiste nella possibilità, da parte degli agricoltori, di ricevere un aiuto comunitario per lasciare a riposo volontariamente una quota della superficie aziendale superiore a quella imposta dal set aside obbligatorio. 5 Reg (CE) N. 1107/2007 del Consiglio (26 settembre 2007), deroga al regolamento (CE) n. 1782/2003.
(6) Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo e al Consiglio - In preparazione alla “valutazione dello stato di salute” della PAC riformata (Commissione delle Comunità Europee, 2007).
(7) Questo fenomeno è conosciuto dai primi anni dell’implementazione della misura, come mostrato nei lavori di Barbero e Zezza (1994) e Zezza (1990).
(8) Queste misure sono differenziate a livello regionale (sulla base del Programma di Sviluppo Rurale di riferimento) e la valutazione della loro efficacia ambientale è spesso complessa.
(9) Alcune evidenze empiriche (Hodge et al., 2003) confermano proprio come in passato gli schemi agroambientali abbiano avuto spesso un ruolo di integrazione nell’efficacia ecologica del set aside, mentre la valenza ambientale della messa a riposo dei terreni è emersa prevalentemente in aree caratterizzate dalla cerealicoltura intensiva, dove l’adesione agli strumenti agroambientali volontari era scarsamente diffusa.
(10) Nel Regno Unito, ad esempio, già dal 2007 è stato istituito il “Don Curry’s High Level Set Aside Group”, ovvero un gruppo di ricerca e monitoraggio sugli effetti dell’abolizione del set aside e sulla messa a punto di strumenti legislativi nazionali, con l’obiettivo di mantenere i benefici ambientali della misura.

Riferimenti bibliografici

  • Areté e DEIAgra (2008) Evaluation of the set aside measure 2000 to 2006, Rapporto finale per DG-Agricultura e Sviluppo Rurale
  • Barbero, G. e Zezza, A. (1994) Set-aside Policy and Programs in the EEC. In Anania, G., Colin A.C. e McCalla, A.F. (edited by) Agricultural Trade Conflicts and GATT: New Dimensions in U.S.-European Agricultural Trade Relations. Westview Press, Boulder, USA
  • Commissione delle Comunità Europee (2007) Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo e al Consiglio, In preparazione alla “valutazione dello stato di salute” della PAC riformata, COM(2007) 722 definitivo, Bruxelles 20.11.1007
  • Commissione delle Comunità Europee (2008) Proposta di Regolamento del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, COM(2008) 306/4
  • Eurostat (2008) Large changes in main crop areas in the EU in 2008. Statistics in focus, 59/2008
  • Henke, R. (2002) Dalla riforma Mac Sharry ad Agenda 2000: il processo di 'greening' della Pac, QA La Questione agraria, n. 1, pp. 7-42
  • Hodge I., Reader M. e Revoredo C., (2006) Project to Assess Future Options for Set aside. Report for the Department for Environment, Food and Rural Affairs, University of Cambridge, Department of Land Economy
  • Hodge, Ian, Latacz-Lohmann, U., McNally, S., Renwick, A. e Rush, C. (2003) Beyond money for nothing; beyond set aside? EuroChoices 2 (2) 26-31
  • IEEP (2007) Evaluation of the application of Cross Compliance as foreseen under Regulation 1782/2003, Part I: descriptive report Final, Deliverable prepared for DG Agriculture
  • IEEP (2008), The Environmental Benefits of Set aside in the EU - A summary of evidence, Institute for European Environmental Policy, study prepared for DEFRA, February 2008
  • Lenucci, V. (2005) Gestire il set aside, un problema in più. L’informatore Agrario, n. 21, 20-26 maggio
  • Oréade-Brèche (2002), Evaluation de l'impact des mesures communautaires concernant le gel des terres, Rapporto finale per DG-Agricultura e Sviluppo Rurale
  • Silcock P. e Lovegrove C., (2007), Retaining the Environmental Benefits of Set aside - A Policy Options Paper. Report for LUPG, Cumulus Consultants Ltd
  • Van Buskirk J. e Willi, Y. (2004), Enhancement of Farmland Biodiversity within Set aside Land, Conservation Biology n. 18, pp. 987-994
  • Zezza, A. (1990) Set aside e aiuto ai redditi agricoli: problematiche alla luce di un'analisi quantitativa attraverso la Banca Dati INEA. Rivista di Economia Agraria, Anno XLV n. 3, pp. 443-463
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