Chiuso l’Health Check, apriamo una riflessione sulla PAC per dopo il 2013

Chiuso l’Health Check, apriamo una riflessione sulla PAC per dopo il 2013

Introduzione

Dopo un laborioso processo durato un anno esatto, il 20 novembre scorso si è concluso l’Health Check (HC) della PAC. Doveva trattarsi, secondo le parole del Commissario all’agricoltura, signora Fischer Böel, “[…] di una messa a punto delle riforme del 2003 e di un contributo alla discussione sulle future priorità nel campo dell'agricoltura” (Commissione europea, 2007).
Questo articolo intende sollecitare una riflessione collettiva. L’analisi non entrerà nei dettagli tecnici delle complesse decisioni assunte con il documento conclusivo dell’HC. A questo scopo si rinvia all’ottima e, come sempre, accurata sintesi contenuta in questo stesso numero di Agriregionieuropa nella Finestra sulla PAC (Pupo D’Andrea, 2008). Gli obiettivi di questo articolo sono due: (a) esaminare come, con il compromesso definitivo dell’HC, si sia effettivamente completata la riforma Fischler; (b) valutare se e come le conclusioni dell’HC contribuiscano a definire i caratteri di una PAC convincente e sostenibile per dopo il 2013 e ad assicurarle una adeguata dotazione finanziaria nella Revisione di Bilancio (Budget Review), attualmente in svolgimento, e nelle successive decisioni (prevedibilmente entro il 2012) sulle future Prospettive finanziarie.

L’Health Check ha completato la riforma Fischler?

Per rispondere al primo quesito può essere utile riprendere le trame della riforma del 2003. Seppure avviata come semplice “Revisione di medio termine” di Agenda 2000, la riforma Fischler ha ricevuto commenti particolarmente favorevoli per l’equilibrio complessivo della soluzione adottata. Da un lato, si realizzava una volta per tutte il disaccoppiamento tra politiche e produzioni agricole (salvo residui casi di accoppiamento da eliminare con il tempo); dall’altro, con il pagamento unico aziendale (PUA) si individuava una soluzione non penalizzante per coloro che, seguendo le indicazioni della PAC fino ad allora vigente, avevano investito nei comparti produttivi i cui prezzi non sarebbero più stati sostenuti.
Il giudizio decisamente positivo sulla riforma Fischler era dunque connesso alla sua capacità di liberare senza traumi l’agricoltura dal condizionamento di una politica che, alterando artificialmente i segnali del mercato, costruiva posizioni di rendita che ostacolavano l’esercizio dell’impresa e il turnover generazionale; aveva effetti distributivi distorti, beneficiando un limitato numero di imprese e territori già più dotati a danno di altri in ritardo strutturale; ostacolava i processi di integrazione europea (specie a scapito dei nuovi Stati membri); opponeva l’Europa al resto del mondo, in un contesto internazionale di allargamento e di apertura dei mercati. Ma è evidente che la soluzione individuata aveva, e non poteva non avere, un carattere transitorio.
Fin dalle proposte iniziali, non si può dire che l’HC della PAC abbia avuto a riferimento questa natura transitoria, che certamente aveva ispirato la riforma Fischler. Basti osservare come il documento di avvio fosse sostanzialmente concentrato sul primo pilastro, non affrontando che indirettamente e in modo disorganico il secondo. Nonostante le affermazioni della Fischer Böel, infatti : “Lo sviluppo rurale deve fare parte del cosiddetto Health Check della PAC” (Fischer Böel, 2007 a); “rural development policy … this is where music is playing” (Fischer Böel, 2007 b), mancava una analisi dello stato di salute del secondo pilastro, pur essendo anch’esso in una fase particolarmente critica di lento e problematico avvio: all’epoca (novembre 2007) si era alla fine del primo anno del periodo di programmazione 2007-2013, e molte Regioni (o Stati membri) in Europa dovevano ancora dotarsi dei PSR; oggi, alla fine del secondo, ancora per il 40% delle misure, mancano in Italia i relativi bandi (la situazione in Europa non è migliore).
Non di rado, peraltro, le Regioni si mostrano più sollecite nell’attivazione delle misure più facili da amministrare, trascurando o procrastinando quelle più complesse, ma al tempo stesso più innovative e qualificanti. In altre parole, si dedicherebbe più attenzione a spendere, non importa come, tutte le risorse rese disponibili da Bruxelles, che a spenderle bene, selettivamente e con una visione strategica. Il rischio è che prevalga, come denunciato in passato dalla Corte dei Conti europea (European Court of Auditors, 2006), una pericolosa logica distributiva, poco attenta alla selezione, concentrazione e finalizzazione degli interventi, e quindi all’efficienza e all’efficacia dell’intera politica.
D’altra parte, la proposta iniziale di incremento della modulazione (dal 5% al 13% a regime) poteva essere considerata già relativamente modesta, alla luce del 20% proposto originariamente da Fischler nel 2002 (se si trattava di completare la sua riforma, perché mirare più in basso, dopo che cinque anni erano già passati?). Quanto poi alle cosiddette “nuove sfide” (cambiamento climatico, biodiversità, bioenergia e gestione delle risorse idriche) ci si limitava a farne l’elenco, nonostante sia proprio su di esse che può fare leva una proposta credibile per la futura politica agricola europea. C’erano infine, in alcuni passi, dei rinvii al secondo pilastro di problemi che venivano ad aprirsi completando la riforma del primo: la questione degli allevamenti da latte in montagna in relazione alla fine delle quote, gli effetti ambientali della soppressione del set-aside, e così via.
Quanto al primo pilastro, i contenuti della proposta iniziale erano più coraggiosamente ed esplicitamente rivolti al completamento della riforma del 2003: pieno disaccoppiamento, regionalizzazione obbligatoria, limiti minimi e massimi ai PUA individuali, fine delle misure di controllo dell’offerta, potenziamento dell’ex art. 69, semplificazione della condizionalità. Se, alla luce di questi presupposti, si giudicano ora i risultati finali del Consiglio agricolo del 20 novembre, si può concludere che la Fischer Böel sia riuscita a difendere abbastanza bene la sua proposta. Praticamente in ogni punto negoziale ha ottenuto qualcosa. Ma, mentre su quote latte, abolizione delle misure di mercato, completamento del disaccoppiamento e, anche, modulazione ha ceduto relativamente poco, su altri punti, specie sulla regionalizzazione passata da obbligatoria a facoltativa, che costituiva uno degli aspetti qualificanti della proposta, tutto resterà di fatto come prima. Su altri punti ancora, si pensi al nuovo art. 68 o al tema delle misure di accompagnamento per il settore lattiero aggiunte allo sviluppo rurale, il compromesso ha prodotto soluzioni ambigue, oppure, come nel caso del prelievo aggiuntivo del 4% oltre i 300 mila euro, si è introdotto il principio di un limite massimo, ma con effetti pratici poco rilevanti.
In sostanza, promuovendo un confronto low profile, tutto interno agli interessi agricoli, e catalizzando l’HC sul primo pilastro, la Fischer Böel ha promosso dei cambiamenti che, date le premesse e le proposte iniziali, possono pur apparire abbastanza soddisfacenti. D’altra parte, si trattava di vincere delle resistenze molto agguerrite. Si può quindi concludere che il primo obiettivo dichiarato dell’HC, quello “di una messa a punto delle riforme del 2003”, sia stato bene o male raggiunto.

L’Health Check ha indicato una soluzione per il futuro della PAC?

L’obiettivo dichiarato dalla Fischer Böel per l’HC era però anche, come detto, di fornire “un contributo alla discussione sulle future priorità nel campo dell'agricoltura”. Come si inserisce la conclusione dell’HC nel dibattito sul dopo 2013? In altri termini, emerge dal dibattito interno all’agricoltura, sviluppatosi nell’ambito dell’HC, una proposta convincente e sostenibile da presentare sui tavoli negoziali della Revisione di Bilancio e delle prospettive finanziarie per il prossimo periodo di programmazione?
In concomitanza con la conclusione dell’HC, si sono tenuti altri due fondamentali appuntamenti europei: il 16-17 ottobre a Limassol (Cipro) si è tenuta la Conferenza: “Europe’s rural areas in action: facing the challenges of tomorrow”, una sorta di terzo grande confronto sulla politica di sviluppo rurale, dopo la conferenza di Cork del 1996 e quella di Salisburgo del 2003; il 12 novembre si è svolta a Bruxelles la Conferenza: “Reforming the budget, changing Europe” a conclusione della consultazione pubblica della Revisione di Bilancio e del suo rilancio che terminerà presumibilmente nel 2009.
Due rilevanti questioni emergono da questi appuntamenti. La prima riguarda il rapporto tra PAC e strategie future dell’UE. La seconda il rapporto tra il mondo dell’agricoltura e le rappresentanze di altri interessi in Europa.

I caratteri di una PAC sostenibile dopo il 2013

Nell’UE è in corso un complesso confronto finalizzato alla ridefinizione delle sue stesse funzioni. Dopo l’allargamento ad Est, le bocciature prima francese ed olandese della Costituzione e poi irlandese del Trattato di Lisbona, i ricorrenti tentativi di alcuni Stati membri di svincolarsi dall’Europa e di risparmiare sui contributi al suo bilancio, e gli effetti della crisi economica, l’UE si interroga su quali debbano essere i propri obiettivi per gli anni a venire. I rischi sono la dissoluzione, se non addirittura la sconfitta, del progetto politico europeo e con esso del ruolo dell’Europa in un mondo aperto e multipolare. I contributi sono molteplici e generalmente di grande rilievo; il ventaglio di posizioni è molto ampio. Ma si possono individuare tre indirizzi strategici principali verso i quali c’è ampia convergenza:

  • Competitività, ricerca, innovazione: l’UE deve promuovere una significativa crescita del proprio sostegno alle attività di ricerca e all’innovazione, convergendo in tutte le sue politiche verso l’obiettivo della competitività (secondo i principi di Lisbona);
  • Ambiente e cambiamento climatico: occorre spostare maggiore spesa in questa direzione, promuovere le attività di ricerca e sviluppo a sostegno di obiettivi ambientali, allineare tutte le politiche alla sostenibilità ambientale (secondo i principi di Göteborg);
  • Energia: l’UE deve accrescere la propria sicurezza energetica, concentrare la ricerca e gli investimenti in direzione dell’efficienza energetica e dello sviluppo delle energie rinnovabili.

Queste scelte implicano una profonda riforma del bilancio, che inciderà profondamente sugli attuali assetti e, in primo luogo, naturalmente sulle poste che oggi rappresentano da sole il 78,5% dell’intero bilancio: politica agricola e politica di coesione. Il problema non è se scenderà l’impegno finanziario dell’UE per l’agricoltura, ma di quanto scenderà. Non a caso, tra i risultati della consultazione pubblica promossa dalla DG Budget nell’ambito della Revisione di Bilancio, la PAC è risultata la politica con il maggior numero di osservazioni. Riassumendone i contenuti, esse sono indirizzate, appunto, a chiedere prioritariamente la diminuzione della spesa e, successivamente, il trasferimento di fondi dal primo al secondo pilastro, l’abbassamento (se non addirittura, in alcuni casi, la soppressione) dei PUA, e comunque il loro livellamento per tutta l’UE, il cofinanziamento anche per il primo pilastro, e così via.
A fronte di questo, però, più interventi hanno messo in risalto come l’agricoltura debba essere considerata un settore strategico, da modernizzare e rendere competitivo; inoltre è stato rimarcato come la politica di sviluppo rurale sia necessaria per affrontare le “nuove sfide” dei cambiamenti climatici, della sicurezza alimentare (in termini sia di “food safety” che di “food security”), della biodiversità e della salvaguardia delle risorse naturali.
Tutto questo segnala l’esigenza di “allineare la PAC con i nuovi obiettivi dell’UE”, rendendo esplicito perché e cosa precisamente i cittadini pagano quando sostengono l’agricoltura; muovendo verso politiche contrattualizzate, in cui sia precisato il comportamento futuro dell’agricoltore per cui si interviene con la spesa; commisurando l’importo dell’intervento nel caso di beni pubblici ai costi in più e ai ricavi in meno della loro produzione. Questo implica il rafforzamento del secondo pilastro a ritmi ben più spediti; l’orientamento dell’intervento verso le nuove sfide, la competitività e l’innovazione; l’integrazione della PAC nel più articolato contesto della programmazione comunitaria, nazionale e regionale.
Quanto al primo pilastro e al PUA, che ne è la sostanza e che assorbe il 70% di tutta la spesa della PAC, occorre prendere atto che il suo ruolo di strumento di Assistenza transitoria al cambiamento (Buckwell 1997) sta esaurendosi e rischiano di apparire deboli (e, in ambito europeo, del tutto isolati) i tentativi di difenderlo come un indennizzo per il “valore di esistenza” dell’agricoltura. L’esistenza dell’agricoltura in alcuni territori è già ampiamente garantita dalle convenienze di mercato (e va semmai consolidata migliorando la competitività), mentre in altri, si pensi alle aree di collina e montagna o a maggiore valore ambientale, gli attuali PUA non sono spesso sufficienti ad arrestare la diffusione di cattive pratiche agricole, il declino e l’abbandono (con pesanti conseguenze, ad esempio, in termini di rischio di alluvioni, come hanno messo in evidenza gli eventi atmosferici recenti nel Lazio e in altre regioni).
Peraltro, come è noto, un sostegno legato alla terra, e non direttamente calcolato come corrispettivo di impegni futuri, si traduce in buona misura in maggiori valori fondiari e costi d’uso dei suoli, impedendo e non favorendo l’esercizio dell’impresa e il raggiungimento di migliori livelli di competitività. Questo varrebbe anche nell’ipotesi estrema di una regionalizzazione ad ettaro su tutta l’UE, come si è proposto (nel qual caso, peraltro, la spesa della PAC destinata all’Italia si ridurrebbe significativamente). A maggior ragione vale nel caso di pagamenti su base storica, che trasformano in un diritto, almeno fino al 2013, la squilibrata distribuzione del sostegno tra imprese e tra territori della PAC degli anni 2000-2002.
Il PUA, sia pure gradualmente ma senza tempi eccessivi, va superato nel futuro dell’Europa. Quello che resterà di esso dopo il 2013 sarà per inerzia (per path dependency, direbbero gli economisti). Non si può quindi restare abbarbicati a questo pagamento. Insistere su di esso isola l’agricoltura nel dibattito sul futuro dell’UE e indebolisce complessivamente il progetto di una nuova PAC riformata e sostenibile. Difenderlo ad oltranza potrebbe trattenere forse qualche euro in più nel bilancio della PAC, ma la spesa resterebbe così male impiegata e distribuita, che non se ne uscirebbe con una buona politica agricola, né si farebbero gli interessi dell’agricoltura. In questo senso, si può giudicare che manchi nell’HC il contributo promesso alla discussione sulle future priorità nel campo dell'agricoltura. La riforma Fischler è completata. Ma per il futuro cosa si propone? Di puntare ancora sul PUA totalmente finanziato da Bruxelles dopo 2013? Di aspettare altri cinque anni per un altro passetto nella modulazione o per rilanciare la regionalizzazione o il riavvicinamento? Oppure che cosa? Il rischio è che la vera riforma della PAC sia affidata ai tagli della Revisione di Bilancio o delle future prospettive finanziarie.

 

La separatezza dell’agricoltura

La seconda evidenza, emersa recentemente nel confronto tra l’HC della PAC e i due appuntamenti della Revisione del Bilancio a Bruxelles il 12 novembre e della politica di sviluppo rurale a Cipro il 16-17 ottobre, riguarda le istituzioni e i soggetti protagonisti. Da una parte, anche per l’approccio settoriale adottato, all’HC ha partecipato il mondo degli interessi strettamente agricoli e delle rappresentanze settoriali, mentre pochissimi sono stati gli interventi esterni; negli altri appuntamenti, all'opposto era presente una vastissima platea molto variegata di partecipanti, mentre il mondo dell’agricoltura era pressoché assente.
L’HC, in sostanza, ha catalizzato e attratto le rappresentanze dell’agricoltura in una partita tutta interna e settoriale dove l’attenzione e l’impegno erano concentrati su dettagli, magari molto importanti per le rispettive lobby, ma talvolta davvero di poca consistenza sia economica che, ancor più, strategica. Mentre, alla ricerca del compromesso finale, si limavano le politiche come il prelievo aggiuntivo sopra i 300mila euro di pagamenti diretti che riguarda lo 0,04% delle aziende agricole in Europa, e in Italia ancor meno, mancava o era insufficiente il contributo dell’agricoltura agli altri tavoli del confronto.
Il caso della Conferenza di Cipro è stato esemplare, così come, poche settimane prima in Italia, il 6-7 ottobre a Treviso, quello del Convegno su: “Le nuove sfide dello sviluppo rurale in Italia: tra Health Check e riforma del bilancio UE”, organizzato dal Mipaaf. In entrambi i casi la partecipazione è stata massiccia e impegnata, rivelando come il tema dello sviluppo rurale coinvolga una notevole e variegata compagine di istituzioni e persone: le Regioni innanzitutto, sostanzialmente bypassate dal primo pilastro (il PUA infatti da Bruxelles transita direttamente, attraverso gli organismi pagatori, ai beneficiari finali), ma protagoniste fondamentali del secondo; le organizzazioni locali nate dalla partecipazione e dagli esperimenti di governance introdotti dall’iniziativa comunitaria Leader e dagli strumenti nazionali della programmazione negoziata (Gal, Distretti rurali e agroalimentari, Parchi naturali, Unioni di Comuni, ecc.); le organizzazioni sociali soprattutto ambientaliste, ma anche sindacali e interessate alla tutela dei presidi culturali, enogastronomici, storici delle aree rurali o alla valorizzazione dei prodotti tipici; il mondo della ricerca e dell’Università. D’altra parte, era imbarazzante constatare come, con eccezionale tempestività, il Copa/Cogeca avesse reagito con un no perentorio alle prime proposte di modulazione obbligatoria indirizzate a finanziare le nuove sfide nel secondo pilastro. Quasi che i fondi trasferiti dal primo al secondo pilastro fossero persi per l’agricoltura, nonostante il cofinanziamento ne raddoppi l’entità. Una chiusura nuovamente ribadita il 20 novembre scorso alla fine dell’HC: il “compromesso mette a repentaglio il reddito degli agricoltori” (comunicato congiunto Copa/Cogeca). Così anche nella molto partecipata “Consultazione pubblica” sulla Revisione del Bilancio lanciata nel settembre del 2007, nella quale a tutt’oggi sono stati raccolti più di 300 contributi rappresentanti un ampio ventaglio di istituzioni e di interessi, il mondo dell’agricoltura ha partecipato marginalmente [link]. Il Copa/Cogeca ha riaffermato, in un testo sostanzialmente difensivo, la validità degli obiettivi originali della PAC espressi dal Trattato di Roma in un quadro di difesa degli interessi dei consumatori e di protezione dell’ambiente; e conclude che “Any cuts to the CAP budget will endanger these objectives”. Oltre a questo, si contano l’intervento della European Landowner Organisation (ELO) e solo altri cinque interventi del mondo agricolo (da Gran Bretagna, Danimarca, Finlandia e Germania). Per il bene dell’agricoltura europea, è evidente che occorre ora rilanciare, rapidamente e con impegno, una presenza agricola al tavolo della Revisione di Bilancio e, ancora più urgentemente, che occorre un maggiore coinvolgimento dell’agricoltura nella riflessione sul futuro dell’intera PAC, e soprattutto sul secondo pilastro. Questo passaggio potrà anche non essere indolore, tante e tali sono le resistenze interne ad ogni modifica anche marginale della PAC, ma è assolutamente necessario. La separatezza fin qui manifestatasi è deleteria, produce isolamento, mina le alleanze, fa saltare appuntamenti cruciali per il futuro del settore. Ma soprattutto penalizza, all’interno del settore, le più genuine forze imprenditoriali, il ricambio generazionale, la valorizzazione dei patrimoni alimentari di qualità di cui soprattutto l’Italia è piena, lo sviluppo in definitiva di un sistema agricolo e alimentare che possa reggere e vincere nella competizione internazionale.

Un invito alla discussione

Questo articolo è scritto pensando al ruolo centrale che l’agricoltura svolge e deve svolgere in Europa e il Italia. Nello stesso tempo, è scritto ricordando il ruolo fondamentale che la PAC ha svolto nell’edificazione dell’Europa, un ruolo che in prospettiva rischia di perdere. La sua debolezza investe ormai entrambi i pilastri: il primo, per la ambigua natura economica e la difficile giustificazione politica del PUA; il secondo, per la mancanza di un chiaro disegno strategico e di scrupolosa cura della sua finalizzazione nell’amministrazione delle risorse. Non è da oggi che c’è consapevolezza in Europa della necessità di nuove soluzioni (Buckwell 1997, Buckwell e Sotte 1997), né mancano proposte recenti per la PAC dopo il 2013 (Bureau e Mahé 2008a, Bureau e Mahé 2008b).
L’auspicio, come anticipato, è di suscitare una discussione per la quale lo spazio di Agriregionieuropa è a disposizione. A questo scopo, la nostra rivista lancerà anche un sondaggio nei prossimi giorni tra i suoi lettori, i cui risultati verranno presentati e analizzati appena disponibili. Anche in relazione ai risultati di queste iniziative, studieremo la predisposizione e la messa on-line di altri strumenti di partecipazione e dibattito.

Riferimenti bibliografici

  • Buckwell A. ed altri (1997), Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe, in European Economy, n.5, European Commission, DG II
  • Buckwell A., Sotte F. (a cura), (1997), Coltivare l’Europa, Per una nuova politica e rurale comune, Liocorno Editori
  • Bureau J.C, Mahé L.P. (2008a), CAP reform beyond 2013: an idea for a longer view, Projet de recherche. La PAC après 2013; [link]
  • Bureau J.C., Mahé L.P. (2008b), PAC: encore un effort ?, Telos, 04 Juin 2008 ; [link]
  • Commissione delle Comunità Europee (2007), Riformare il bilancio, cambiare l'Europa: documento di consultazione pubblica in vista della Revisione del Bilancio 2008/2009, Bruxelles, 12.9.2007, SEC(2007) 1188 def
  • Commissione Europea (2007), Agricoltura: un controllo dello stato di salute per rendere più efficiente la Politica agricola comune e affrontare nuove sfide, Bruxelles, 20 novembre 2007, IP/07/1720
  • European Court of Auditors, Rural Development Investments: do they effectively address the problems of rural areas?, Special Report N. 7/2006.
  • Fischer Böel M. (2007 a): “Rural development in the European Union, International LEADER conference”, Gyöngyös, Hungary, 25 October
  • Fischer Böel M. (2007b), “Future Policies for Rural Europe and Beyond – Delivering Sustainable Land Management in a Changing Europe”, 19 Settembre
  • Fischer Böel M. (2006), The European Model of Agriculture, Oulu, Finlandia, Settembre 2006
  • Pupo D’Andrea M.R. (2008), Finestra sulla PAC, n.12, Agriregionieuropa, dicembre 2008
  • Sotte F. (2005), “From CAP to CARPE: the State of the Question”, in Ortner K.M. (Ed.), Assessing rural development policies of the Common Agricultural Policy, Wissenschaftsverlag, Vauk, Kiel, Introductory Paper to the 87° EAAE Seminar, Vienna, Aprile 2004
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