Quale futuro per le politiche di coesione e di sviluppo rurale?

Quale futuro per le politiche di coesione e di sviluppo rurale?
a Commissione Europea, Direzione Generale Politica Regionale

Il quadro di riferimento (1)

La Comunicazione sulla revisione di bilancio 2008/2009, adottata il 12 settembre scorso dalla Commissione Europea (2), invita a procedere a una riflessione generale e approfondita di tutti gli aspetti relativi alle risorse e alla spesa dell’UE, i cui risultati possano essere pronti per il 2008/2009. Tale invito è frutto del negoziato sulle prospettive finanziarie 2007-2013, ed è uno dei punti chiave del compromesso che ha portato all’accordo interistituzionale sulle stesse. Tale accordo non ha intaccato significativamente le dotazioni finanziarie per il primo pilastro della Pac (misure di mercato e pagamenti diretti aziendali), appunto a condizione che potessero essere riviste nel 2008/2009: dal confronto tra i periodi 2004-2006 e 2007-2013 emerge infatti una variazione del -6% su base annua. Lo stesso non si può dire per il secondo pilastro, relativo alla politica di sviluppo rurale, che ha registrato una sensibile riduzione (-24% su base annua). Entrambe le spese arrivano insieme a contribuire per il 40% del bilancio dell'Unione Europea.
La Comunicazione pone l’accento sulle necessità di rispondere a quelle che saranno le sfide future: intervenire laddove l’azione comunitaria garantisce la creazione di valore aggiunto, rispettare i principi di sussidiarietà e di proporzionalità della spesa rispetto agli obiettivi, valutare se gli “sconti” finanziari a favore di alcuni Stati membri siano ancora giustificati.
Dalle discussioni in corso sono già emerse provocazioni interessanti, quali ad esempio il poter far ricorso al cosidetto Zero Base Approach (3), che consiste nel non prendere a riferimento la spesa pregressa (o almeno nel metterne sotto esame i centri di spesa), ma nell’attuare un bilancio che identifichi le proprie priorità sulla base delle sfide future e fissi le dotazioni finanziarie sulla base dei conseguenti obiettivi.
Tale approccio, pur avendo un secolo di vita, risulta estremamente attuale ed efficace nel rispondere alle richieste dei vari Stati membri, già sostenute e in parte soddisfatte nel bilancio 2007-2013, e accoglie le richieste di chi vorrebbe per l’Unione Europea un ruolo prevalentemente regolativo e sempre meno erogativo.
Gli Stati membri dell’UE che sono beneficiari netti sostengono che la dimensione finanziaria del bilancio debba rimanere invariata, orientandone però la spesa sempre più verso settori chiave per la competitività (ricerca, occupazione, trasporti, ecc.).
La Politica di coesione rappresenta il 37% del bilancio comunitario, ed è diventata il “braccio armato” di varie politiche settoriali dell’Unione anche alla luce degli obiettivi stabiliti nella Strategia di Lisbona. A quest’ultima il bilancio comunitario per il 2007-2013 destina circa 300 miliardi di € (circa 80 miliardi di € in più rispetto alla precedente programmazione), dei quali circa 220 miliardi di € (pari al 73%) provengono dai Fondi Strutturali.
D'altro canto, l'insieme delle attività del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale e del Fondo Sociale Europeo ammonta a 343 miliardi di € nel periodo 2007-2013, dei quali4 circa 102 miliardi di € destinati all’innovazione (il 30% del totale), 82 miliardi di € ai trasporti (il 24% del totale, di cui la metà per trasporti sostenibili ed un quarto per le reti trans-europee), e circa 49 miliardi di € per energia ed ambiente (il 14% del totale).
Il dibattito sulla revisione di bilancio non può prescindere dalle consultazioni in corso sulla riforma della Politica Agricola Comune (5) e sulla riforma della Politica di Coesione (6), e dalla revisione della Strategia di Lisbona che avrà luogo nel 2008.
Tra gli elementi che fanno supporre una riduzione o comunque un contenimento dell’incidenza della spesa sul Reddito Nazionale Lordo complessivo dell’Unione Europea vi è anche il ventilato abbandono delle correzioni che fino ad oggi hanno smorzato il contributo al bilancio comune soprattutto del Regno Unito (il cosiddetto “sconto” britannico), e, in misura minore, di Svezia, Paesi Bassi, Germania e Austria (7).
E' evidente che una qualsiasi revisione al ribasso delle dotazioni finanziarie avrà un impatto significativo sulla PAC e sulla Politica di Coesione, in quanto insieme rappresentano circa il 75% del bilancio comunitario. Rispetto alla Strategia di Lisbona, si tratta invece di capire che peso finanziario assumeranno i suoi obiettivi, quali politiche potranno concorrervi e quali saranno l'impegno e il contributo proprio dei singoli Paesi membri.
A questo punto, appare chiaro come la revisione del bilancio del 2008/2009, al di là dei risultati che fornirà e delle modalità con cui sarà perseguita, rappresenti un momento di riflessione e discussione importante sul futuro delle prospettive finanziarie dopo il 2013.

Implicazioni sul bilancio della riforma della PAC e della sua evoluzione

Il primo pilastro della PAC è stato caratterizzato da una forte semplificazione che ha consentito di stabilizzarne la spesa annuale, disaccoppiando l’aiuto dalla produzione e consentendo, grazie alla modulazione, di trasferire risorse al secondo pilastro. In futuro si assisterà quindi all’intensificazione del flusso finanziario tra primo e secondo pilastro verso il riequilibrio tra le due dotazioni, ripristinando la tendenza interrotta nel dicembre 2006.
Infatti, già a partire dall’allargamento che ha coinvolto Svezia, Finlandia e Austria, l’Unione Europea ha proposto condizioni di accesso agli aiuti agricoli finalizzate a riequilibrare i due pilastri fino ad arrivare ad una situazione di sostanziale equivalenza in occasione dell’allargamento a 25 nel maggio 2004. Questo porta ad una classificazione dei Paesi membri che potremmo definire “invertita” rispetto a quella attuale: ci si può quindi riferire ai primi 12 Paesi (IT, DE, FR, BE, NL, LU, DK, UK, IE, GR, ES, PT), i quali continuano a beneficiare maggiormente del primo pilastro, rispetto ai successivi 15.
I nuovi 12 Stati membri sono inoltre accomunati da un regime semplificato con un importo di aiuti diretti ad ettaro abbastanza uniforme.
Nell’insieme, è possibile prevedere una riduzione delle risorse del primo pilastro e un aumento (non necessariamente equivalente) di quelle destinate al secondo, in primo luogo perchè vi è un'evidente possibile convergenza di interessi: i vecchi Stati membri riducono il loro contributo al bilancio, i nuovi vedono rafforzato il secondo pilastro dal quale attingono più risorse, il settore agricolo e il mondo rurale possono continuare a beneficiare di una buona dotazione finanziaria grazie al cofinanziamento nazionale del secondo pilastro che potrà compensare, almeno in parte, la riduzione del primo.

Scenari di riforma della politica di coesione

In generale, per i nuovi Paesi membri recentemente entrati nell’UE, nonché per la Grecia, la Spagna e il Portogallo, il negoziato sarà legato a quello sulla politica di coesione. A tal proposito, verrà sollevata nuovamente la questione della giustificazione dell’Obiettivo Competitività regionale e occupazione a favore delle Regioni prospere (PIL pro-capite superiore al 75% della media UE27).
A questo riguardo, sarà cruciale la definizione dei nuovi obiettivi e dei parametri di identificazione delle aree ammissibili dopo il 2013, in base alla quale verrà determinato il grado di copertura del territorio UE. E' evidente che le relazioni tra politica di sviluppo rurale e politica di coesione muteranno in funzione del fatto che la seconda interessi tutto o parte del territorio dell'Unione.
Il trasferimento di risorse verso la Politica di Sviluppo Rurale (secondo pilastro) non può essere letto come una semplice operazione di “salvataggio” delle risorse destinate al settore agricolo: è evidente che anche il ruolo della politica di sviluppo rurale deve evolvere rispetto alle sfide future e all’obiettivo di ridurre le disparità (obiettivo di convergenza) all’interno dell’Unione Europea. Fino ad oggi, i Fondi Strutturali della Politica di Coesione hanno dimostrato di essere in grado di migliorare le condizioni socio-economiche dei territori rurali, ivi incluso il settore agricolo nel lungo periodo, in modo forse più efficace di quanto abbia fatto la politica di sviluppo rurale (8).
I programmi di sviluppo rurale adottati e in corso di negoziazione sono caratterizzati da una dotazione finanziaria a favore degli interventi per il miglioramento delle condizioni socio-economiche delle aree rurali (assi 3 e 4 del Reg. CE n.1698/2005) ancora limitata, e in media pari al 21% (9). Fanno eccezione i Paesi Bassi, Malta, 5 Regioni tedesche (in particolare il Mecklemburg-Vorpommern) e la Guyane francese.
Il limitato ricorso agli assi 3 e 4 dello sviluppo rurale da parte di alcuni nuovi Paesi membri costituisce un punto di debolezza delle scelte operate: non accompagnare il cambiamento puntando sulla diversificazione economica e l'accesso ai servizi nelle aree rurali significa infatti correre il rischio di trovarsi, dopo il 2013, a dover affrontare le conseguenze della diminuzione dei redditi agricoli.
L’Europa si confronta oggi con una sfida demografica senza precedenti, in cui l’invecchiamento della popolazione da un lato, e i flussi migratori di provenienza interna ed esterna dall’altro, stanno contribuendo alla creazione di squilibri nella distribuzione della popolazione e della ricchezza. Stiamo assistendo ad una sempre maggiore congestione delle aree urbane con un'evidente concentrazione di criticità e di risorse nelle città. Nelle regioni interessate dall’Obiettivo Competitività regionale e occupazione, la scomparsa della “zonizzazione” (10) ha facilitato l’adesione alla Strategia di Lisbona, spostando il baricentro d’azione sui settori chiave e determinando in molti casi un superamento della dimensione territoriale della politica, pur senza omettere l’esigenza di contrastare le disparità regionali. In tali regioni, spesso il Fondo Europeo Agricolo di Sviluppo Rurale dispone di una dotazione finanziaria superiore a quella del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale che, inoltre, si trova a confrontarsi con obiettivi molto più vasti.
Nelle regioni dell’Obiettivo Convergenza, d’altra parte, le dotazioni di entrambi i Fondi sono generalmente ingenti e dovrebbero consentire di promuovere una vera politica congiunta di sviluppo rurale.
Alla luce di quanto detto, è evidente che la politica di sviluppo rurale è definitivamente chiamata ad occuparsi delle comunità rurali.

Le prospettive e lo scenario negoziale

Si potrebbe dire che l'Health Check della PAC e la revisione di bilancio 2008/2009 non rappresentino che le prime battute di quello che sarà il dibattito sulle prospettive finanziarie per il 2014-2020. La PAC e la politica di coesione avranno l’opportunità di essere attentamente esaminate dalle varie Istituzioni Europee. Sia il Parlamento che il Consiglio europeo prevedibilmente solleveranno con forza la dei necessità di valutare l’assegnazione di fondi alla luce dei risultati ottenuti, mentre la Corte dei Conti Europea reitererà probabilmente le obiezioni di regolarità della spesa delle politiche di coesione e sviluppo rurale, avanzate nel Rapporto del 2006.
Le politiche di coesione e di sviluppo rurale necessitano di un coordinamento centralizzato, anche se hanno dimostrato di prestarsi ad una governance multilivello che ha consentito l'assunzione di decisioni e responsabilità al livello più adeguato (molte scelte sono state operate a livello di ciascun territorio piuttosto che al livello centrale -comunitario o nazionale).
Inoltre, è evidente che i nuovi Stati membri (con la probabile eccezione di Cipro, Slovenia, e Malta) ed eventualmente gli altri Paesi in ritardo di sviluppo (Grecia e Portogallo) saranno comunque i principali beneficiari delle politiche di coesione e di sviluppo rurale, indipendentemente dal volume finanziario del bilancio.
Da parte sua, l’Italia dovrebbe trovarsi in condizione di aderire a più opzioni negoziali a lei favorevoli e, di conseguenza, di assumere una posizione “baricentrica” rispetto a molti altri Paesi. Tuttavia, è evidente che questo sarà possibile solamente attraverso una visione equilibrata dell’insieme delle politiche finanziate dal bilancio dell’Unione Europea e dalle risorse nazionali. Perseguire la difesa di singoli aspetti potrebbe rivelarsi estremamente controproducente.

Note

(1) Le opinioni riportate nel testo costituiscono un'elaborazione personale dell'Autore e non rappresentano in alcun modo la posizione della Commissione europea.
(2) Comunicazione della Commissione SEC(2007) 1188 del 12 settembre 2007, “Riformare il bilancio, cambiare l’Europa: documento di consultazione pubblica in vista della revisione del bilancio 2008/2009.
(3) Tarschys D., (2007), "Agenda 2014: A Zero-Base Approach", European Policy Analysis, October – Issue 5-2007.
(4) Fonte: DG REGIO dati provvisori al 16.11.2007.
(5) Communication from the Commission "Preparing fot the Health Check of the CAP reform", COM (2007) 722, 20.11.2007.
(6) La consultazione sulla Politica di Coesione è stata lanciata in occasione del Forum sulla coesione tenutosi a Bruxelles il 27-28 settembre 2007.
(7) Paesi Bassi, Svezia e Germania restano (dati provvisori) comunque gli Stati membri col saldo negativo più elevato in rapporto al RNL.
(8) Sotte F., (2007), "Il futuro del secondo pilastro (e della PAC) nel quadro delle politiche di sviluppo e di coesione dell'Unione europea", atti del workshop Oltre il 2013. Il futuro delle politiche dell'Unione europea per l'agricoltura e le aree rurali, Roma, 11 luglio 2007.
(9) Fonte: DG AGRI, dati provvisori, novembre 2007.
(10) L'intervento comunitario nelle regioni Obiettivo 2 (ovvero con un reddito pro capite superiore al 75% della media UE), fino alla precedente programmazione è stato circoscritto a parte del territorio di ogni regione sulla base di un plafond di popolazione ammissibile all'aiuto.

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