Il nuovo regolamento sul biologico dell’Unione Europea

Il nuovo regolamento sul biologico dell’Unione Europea

Introduzione

Il 20 luglio 2007 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea il nuovo regolamento in materia di produzioni e di etichettatura dei prodotti biologici (Reg. CE 834/2007), approvato dalla Commissione Europea il 12 giugno precedente. Il nuovo testo, che abroga il Reg. 2092/91/CE, entrerà in vigore a partire dal 1 gennaio del 2009.
L’approvazione del nuovo regolamento ha avuto vasta eco nella stampa nazionale, specializzata e non. Piuttosto che sui contenuti, tuttavia, l’attenzione si è rivolta ad uno dei suoi punti più controversi: l’estensione della soglia di tolleranza dello 0,9% per le contaminazioni accidentali di organismi geneticamente modificati (OGM) anche all’agricoltura biologica, così come a tutti i prodotti alimentari.
Al di là della complessa problematica della contaminazione di OGM, il Reg. 834/2007/CE introduce numerose novità, che meritano di essere prese in seria considerazione, tenendo presente l’evoluzione dell’agricoltura biologica in Europa, sedici anni dopo l’emanazione della prima regolamentazione del comparto.
La revisione del regolamento 2082/91 è stata avviata nel 2004, quando, nel Piano d’Azione per l’agricoltura biologica, il Consiglio e il Parlamento europeo invitavano la Commissione a rivedere il quadro normativo sull’agricoltura e sugli alimenti biologici, per renderlo più semplice, più trasparente e più coerente. L’obiettivo di questa breve nota è di presentare i punti qualificanti del nuovo regolamento.

ll nuovo regolamento

Secondo il comunicato stampa della Commissione, il nuovo regolamento garantisce maggiore trasparenza e semplicità, chiarezza di obiettivi e di principi, flessibilità e possibilità di adattamento alle condizioni locali, miglioramento del sistema di controllo, rafforzamento del mercato unico europeo e rimozione degli ostacoli al libero commercio dei prodotti biologici nella UE.
Se si confronta il regolamento CEE 2092/91 (13 considerando, 16 articoli, 8 allegati) con il nuovo testo (40 considerando, 42 articoli, 1 aalegato), le differenze emergono sin dal preambolo. I 13 considerando del vecchio regolamento sono molto pragmatici. Si prende atto che esiste un nuovo metodo di agricoltura rispondente alle preferenze dei consumatori e regolamentato da disposizioni nazionali. L’esigenza di elaborare una regolamentazione comunitaria è giustificata dalla necessità di garantire condizioni di concorrenza leale tra i produttori e trasparenza agli occhi dei consumatori.
Il nuovo regolamento fa sua una visione della produzione biologica come “sistema globale di gestione dell’azienda agricola e di produzione dell’agroalimentare basato sull’interazione tra le migliori pratiche ambientali, un alto livello di biodiversità, la salvaguardia delle risorse naturali, l’applicazione di criteri rigorosi in materia di benessere degli animali e una produzione confacente alle preferenze di taluni consumatori per prodotti ottenuti con sostanze e procedimenti naturali.” Si riconosce quindi una doppia funzione sociale al metodo di produzione biologico: risponde alla domanda dei consumatori, ma fornisce anche beni pubblici, che contribuiscono alla tutela dell’ambiente e della biodiversità, al benessere degli animali e allo sviluppo rurale. Asimmetria informativa sulla qualità dei prodotti e produzione di beni pubblici giustificano l’intervento di regolazione.
Il processo di elaborazione del nuovo regolamento è durato oltre 2 anni (2005-2007). Il risultato è un regolamento con un campo di applicazione più vasto, una diversa struttura e nuovi contenuti. Due sono le novità fondamentali nella struttura: il Titolo II su “Obiettivi e principi dell’agricoltura biologica” e il Titolo III che integra nel testo principale le norme di produzione, prima solo schematicamente elencate negli allegati al regolamento 2092/91.
I 42 articoli sono suddivisi in sette Titoli, che considereremo qui di seguito:

  • Titolo I - Oggetto, campo di applicazione e definizioni (articoli 1-2).
  • Titolo II - Obiettivi e principi della produzione biologica (articoli 3-7).
  • Titolo III - Norme di produzione (articoli 8-22) suddivise in 5 Capi: 1. Norme generali, 2. Produzione agricola, 3. Produzione di mangimi trasformati, 4. Produzione di alimenti trasformati, 5. Flessibilità.
  • Titolo IV - Etichettatura (artt. 23-26).
  • Titolo V - Controlli (artt. 27-31).
  • Titolo VI - Scambi con paesi terzi (artt. 32-33).
  • Titolo VII - Disposizioni finali transitorie (artt. 34-42).

Il campo di applicazione e le definizioni (Titolo I)

Le novità iniziano nel campo di applicazione del nuovo articolato, che include il vino, l’acquacoltura, intesa a tutti gli effetti attività agricola, la raccolta e la produzione di alghe marine e la produzione di lievito biologico. Manca invece ogni riferimento ai tessuti, ai cosmetici e ai detergenti (così come alla bio-edilizia), che si vanno costituendo come comparti sempre più importanti delle produzioni ecologiche.
La ristorazione collettiva non trova specifica regolamentazione nel nuovo regolamento, anche se “gli stati membri possono applicare norme nazionali o, in mancanza di queste, norme private sull’etichettatura ed il controllo dei prodotti provenienti dalle ristorazioni delle collettività nella misura in cui tali norme sono conformi alla normativa comunitaria”. Quindi nessun obbligo di controlli per la ristorazione collettiva da parte del regolamento, ma apertura a norme pubbliche nazionali o addirittura facoltà di riconoscimento di norme private.
Da segnalare sempre nel Titolo I la chiara definizione di tre entità distinte del sistema di controllo, che anticipa le regolamentazioni del Titolo V: autorità competente (autorità centrale di uno Stato competente per l’organizzazione dei controlli ufficiali), autorità di controllo (organo della pubblica amministrazione di uno Stato membro incaricato delle ispezioni e della certificazione o anche l’autorità omologa di un paese terzo) ed organismo di controllo (“un ente terzo indipendente che effettua ispezioni e certificazioni”).

Obiettivi e Principi (Titolo II)

I principi fondativi del nuovo regolamento rappresentano forse la novità più interessante. Sono suddivisi in obiettivi generali, principi generali e principi specifici applicabili all’agricoltura, alla trasformazione degli alimenti e dei mangimi biologici. Come obiettivi generali si identificano:

  • stabilire un sistema di gestione sostenibile per l’agricoltura (rispetto dei cicli naturali e miglioramento della salute dei suoli, delle acque, delle piante e degli animali; biodiversità, impiego responsabile delle risorse naturali, benessere degli animali);
  • ottenere prodotti di alta qualità;
  • ottenere un’ampia varietà di alimenti che rispondano alla domanda dei consumatori per prodotti sani e naturali.

E’ da notare come per la prima volta una regolamentazione europea accosta chiaramente la produzione biologica alle esigenze di promozione della qualità alimentare.
I principi generali incorporano una gestione appropriata dei processi biologici fondata sui principi ecologici tramite l’utilizzo di organismi viventi e metodi di produzione meccanici, il principio della coltivazione e dell’allevamento legati alla terra, la pratica dell’acquacoltura ispirata allo sfruttamento sostenibile della pesca, l’esclusione dell’uso di OGM e dei prodotti da essi derivati ad eccezione dei medicinali veterinari. Di una certa rilevanza è il riferimento al metodo della valutazione del rischio, come prassi operativa insita nella progettazione e nel governo degli agroecosistemi, che prevede anche il ricorso al principio di precauzione. Infine si prevede la limitazione dell’uso di fattori esterni, così come la rigorosa limitazione dell’uso di fattori di produzione ottenuti per sintesi chimica e la flessibilità delle norme ove fosse richiesto un loro adattamento a condizioni locali particolari.
I principi specifici applicati all’agricoltura, alla trasformazione alimentare ed alla trasformazione mangimistica chiariscono nel dettaglio diversi aspetti specifici, mancanti o contraddittori nella regolamentazione attuale.

Le norme di produzione (Titolo III)

Il regolamento recepisce nel testo principale le norme di produzione che erano precedentemente contenute negli allegati, a conferma del fatto che il nuovo articolato ha come obiettivo principale la definizione e la regolamentazione del metodo biologico su base europea, oltre che la regolamentazione dei mercati. Dal punto di vista delle tecniche, le sostanziali novità riguardano l’introduzione di specifiche norme per la produzione e la raccolta delle alghe marine e per l’acquacoltura.
In questo titolo è compreso il famigerato art. 9 sulle contaminazioni da OGM. E’ in generale vietato l’uso di OGM in ogni ambito della produzione agricola, dell’allevamento zootecnico (fatta esclusione per i farmaci di derivazione biotecnologica) e della trasformazione alimentare. Viene ribadito quindi il concetto dell’incompatibilità del metodo biologico con gli OGM.
Al fine di questo divieto, si specifica, tuttavia, che gli operatori possono fare affidamento sull’etichetta o su qualsiasi documento fornito ai sensi della direttiva 2001/18/CE o dei regolamenti 1829/2003 e 1830/2003, relativi agli alimenti e ai mangimi geneticamente modificati. Dal momento che le normative a cui si fa riferimento (quelle generali sull’etichettatura degli alimenti) esentano dall’etichettatura i prodotti con contaminazione accidentale di OGM inferiore allo 0,9%, tale limite è automaticamente esteso anche all’agricoltura biologica. Questa norma evita di imporre ulteriori responsabilità di analisi sugli ingredienti dei prodotti biologici (i cui oneri sarebbero probabilmente ricaduti sul comparto biologico); allo stesso tempo specifica che solo le contaminazioni accidentali inferiori allo 0,9 % sono tollerate.
La soglia dello 0,9% è stata adottata dal Consiglio dei ministri dell’agricoltura europei contro il parere del Parlamento, che, raccogliendo le richieste degli operatori del settore, aveva invece indicato una soglia vicina allo zero tecnico (0,1%). Questa modifica ha calamitato l’attenzione e fatto gridare allo scandalo. Si è parlato di fine dell’agricoltura biologica e di una apertura del biologico al transgenico, svilendo il valore della certificazione dei prodotti. Si tratta di una questione che sicuramente merita un approfondimento ulteriore.
Come ricordato sopra, novità importanti sono l’articolo 13, che regolamenta la raccolta e la produzione delle alghe marine, e l’articolo15 che contiene le norme generali per la produzione di animali d’acquacoltura. L’articolo 16 regolamenta l’autorizzazione e l’uso dei prodotti e delle sostanze utilizzabili in agricoltura biologica, chiarendo meglio le procedure per l’introduzione di prodotti nuovi e introducendo un principio di flessibilità per l’utilizzazione all’interno di singoli Stati Membri di sostanze diverse da quelle previste dal Regolamento. L’articolo 20 disciplina le norme applicabili alla produzione di lievito biologico destinato all’alimentazione umana o animale.
Di particolare interesse l’articolo 22, che sostituisce il criterio della flessibilità al criterio delle deroghe temporanee generalizzate, di cui era gran portatore il Reg. CE 2092/91. Tale nuovo principio riguarda i meccanismi decisionali rispetto alla flessibilità di applicazione di alcune norme, in deroga alle disposizioni del regolamento, che potrebbero rivelarsi pregiudizievoli allo sviluppo dell’agricoltura biologica in contesti specifici. La novità è che ogni decisione sulla flessibilità deve essere presa a livello della Commissione, secondo la procedura prevista negli articoli 5 e 7 della decisione 1999/468/CE (recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione).
Sono previste eccezioni alle norme di produzione contenute nei capi 1-4 (quelle generali, quelle relative alla produzione agricola, alla produzione di mangimi trasformati e di alimenti trasformati), in caso di fattori climatici ed ambientali vincolanti, difficoltà di approvvigionamento, problemi nella conduzione degli allevamenti, calamità, prevenzione di contaminazioni di OGM, imposizioni di norme comunitarie o statali. In questa prima fase di studio ed approfondimento del nuovo articolato emergono timori che tali principi di flessibilità possano costituirsi come fattori di incertezza e confusione.
L’etichettatura dei prodotti biologici (Titolo IV) Il nuovo regolamento ribadisce la considerazione che l’agricoltura biologica è un metodo di produzione, che caratterizza i processi di ottenimento dei prodotti. Tuttavia ammette che il termine biologico (o organico o ecologico) possa essere abbinato al nome del prodotto, alle condizioni dettate dallo stesso regolamento. Possibile anche l’indicazione in etichetta dei termini derivati o abbreviati (bio, eco, ecc.), che divengono quindi tutelati dalla nuova regolamentazione.
Il termine biologico e il relativo abbreviativo “bio” possono essere utilizzati singolarmente o in abbinamento nell’etichettatura e nella pubblicità dei prodotti ottenuti conformemente alle disposizioni regolamentari previste.
In particolare, sono etichettabili come biologici solo gli alimenti con almeno il 95% degli ingredienti agricoli ottenuti con metodo biologico e con i rimanenti comunque conformi ai requisiti individuati dalla normativa. 
Gli alimenti che contengono meno del 95% degli ingredienti di provenienza agrobiologica possono riportare i riferimenti al metodo biologico soltanto nell’elenco degli ingredienti, con soluzioni grafiche omogenee. E’ abolita la soglia minima del 70% degli ingredienti biologici come condizione minima per il riferimento al metodo di produzione in etichetta, prevista dal Reg. CE 2092/91. E’ un dispositivo che di fatto incentiva un ulteriore utilizzazione di ingredienti biologici, forse a vantaggio della media e grande industria di trasformazione.
L’uso del logo comunitario è obbligatorio in connessione con il numero di codice dell’organismo di controllo dell’operatore che ha effettuato la produzione o la preparazione più recente e l’indicazione del luogo in cui sono state coltivate le materie prime agricole, riferita alle seguenti suddivisioni regionali: agricoltura UE, agricoltura non UE, agricoltura UE/non UE. Tale indicazione può essere sostituita o integrata dall’indicazione di un paese specifico nel caso in cui tutte le materie prime agricole siano state coltivate in quel paese. Rimane aperto il problema se gli operatori economici distributori di prodotti a marchio pre confezionati debbano essere o no sottoposti obbligatoriamente a controllo.
Il logo comunitario non può essere utilizzato sui prodotti in conversione all’agricoltura biologica. Loghi nazionali e privati possono essere utilizzati in combinazione con il logo comunitario.
Importanti sono le regolamentazioni della lettera c) comma 4 dell’articolo 23, il quale prevede la possibilità di riportare riferimenti al biologico nell’elenco degli ingredienti e nello stesso campo visivo della denominazione di vendita degli alimenti in cui il principale ingrediente sia un prodotto della caccia o della pesca, che contenga però altri ingredienti di origine agricola tutti biologici. E’ una norma che consente di etichettare come biologici le conserve alimentari a prevalente base di pesce (ad esempio il tonno sottolio), cosa fino ad oggi non prevista.

Figura 1

Elaborazione Alessandro Pulga, Direttore ICEA 

I controlli e la certificazione dei prodotti (Titolo V)

Il regolamento conferma il sistema vigore, che demanda agli stati membri la designazione delle autorità competenti per i controlli e la certificazione dei prodotti, in conformità al sistema di controllo ufficiale degli alimenti e dei mangimi dell’UE (Reg. 882/2004).
Le autorità nazionali competenti possono quindi investire delle funzioni di certificazione e controllo una o più autorità di controllo (ossia un organo della pubblica amministrazione, come nel caso di Danimarca e Spagna) o delegare le funzioni relative ad organismi di controllo (ossia enti terzi indipendenti), con la designazione delle autorità addette al loro riconoscimento e alla vigilanza (come nel caso di Italia, Germania, Francia ed altri).
Per gli organismi di controllo delegati è previsto l’obbligo dell’accreditamento in base alla norma europea EN 45.011 ed alle linee guida ISO 65, diversamente dalla regolamentazione in vigore, che prevede l’obbligo ad operare conformemente a tali norme, ma non quello dell’accreditamento.
Le autorità e gli organismi di controllo rilasciano un attestato di conformità (“documento giustificativo”) agli operatori che risultano idonei. E’ introdotta anche la possibilità dell’adozione di forme e modalità di registrazione che supportino i vantaggi della “Certificazione Elettronica”.
La natura e la frequenza delle attività di controllo devono essere determinate in base ad una valutazione del rischio di irregolarità e di infrazioni per quanto riguarda i requisiti previsti dal regolamento; tuttavia, tutti gli operatori devono essere sottoposti a controllo almeno una volta all’anno, ad eccezione dei grossisti che trattano prodotti pre-confezionati e dei punti vendita al dettaglio.

Importazione da paesi terzi ( Titolo VI)

Le esistenti norme provvisorie concernenti le importazioni sono sostituite da norme definitive. Sono confermate le due impostazioni precedenti, cioè il principio della valutazione di conformità delle autorità e degli organismi di controllo ed il principio dell’equivalenza, applicato per stabilire la similitudine dei sistemi di controllo dei Paesi terzi (Figura 2).

Figura 2

 Elaborazione di Alessandro Pulga, direttore ICEA.

Disposizioni finali e transitorie (Titolo VII)

L’articolo 34 introduce due nuovi approcci al concetto di libera circolazione dei prodotti biologici.
In primo luogo, le autorità competenti, le autorità di controllo e gli organismi di controllo non possono vietare o limitare l’accesso ai prodotti biologici provenienti da altri stati membri, controllati da altre autorità o organismi di controllo in conformità alle disposizioni del regolamento.
In particolare, non possono essere imposti né controlli né oneri aggiuntivi a quelli previsti dal titolo V del regolamento. In secondo luogo, gli stati membri possono applicare alla produzione biologica nel loro territorio norme di produzione più rigorose rispetto alla regolamentazione europea, purché tali norme siano applicabili anche alla produzione non biologica e non vietino o limitino la commercializzazione dei prodotti biologici provenienti da altri stati membri.
La Commissione presenterà al Consiglio una relazione sull’applicazione del nuovo regolamento entro il 31 dicembre 2011. Tale relazione esaminerà:

  • l’esperienza acquisita e il campo di applicazione per quanto riguarda gli alimenti biologici preparati dalla ristorazione collettiva;
  • il divieto di utilizzare gli OGM e la disponibilità di prodotti non ottenuti da OGM, la fattibilità di specifiche soglie di tolleranza e il loro impatto sul settore biologico;
  •  il funzionamento del mercato.

Conclusioni

Dagli anni ’90 del secolo scorso, il movimento del biologico ha vissuto in Europa (e non solo) un processo di crescita, che ha modificato profondamente la sua natura sociale oltre che le caratteristiche economiche delle imprese che ad esso fanno riferimento. Se, da un lato, l’agricoltura biologica ha saputo offrire, in un’epoca di crisi ambientale, un metodo di produzione agricola con caratteristiche di maggiore eco-sostenibilità, dall’altro lato, il suo stesso successo ha provocato un allentamento degli standard e un ricorso forse troppo disinvolto alle deroghe nell’applicazione delle norme di produzione, mettendo in crisi, in alcuni casi, i principi e i valori fondanti del movimento.
Il nuovo regolamento 834/2007/CE, che entrerà in vigore dal primo gennaio del 2009, intende rispondere a questa crisi, con un richiamo esplicito nel suo testo ai principi e ai valori del biologico. Tali principi sono trasformati in norme di produzione, anch’esse incorporate nel testo principale, a conferma del fatto che con il nuovo articolato si vuole stabilire una base comune per la definizione e la regolamentazione del metodo biologico in Europa, oltre che regolamentare i mercati in questo comparto.
Questa nota si è posta l’obiettivo di aprire un confronto sull’adeguatezza del nuovo regolamento, come strumento per affrontare le sfide di fronte alle quali si trova oggi il movimento biologico, in particolare la sfida di una crescita sostenibile nel rispetto dei suoi principi e dei suoi valori fondanti. 

Riferimenti bibliografici

  • CE, Commission of the European Communities (2004) European Action Plan for Organic Food and Farming COM(2004)415 final
  • EurOp, Regolamento (CEE) No 2092/91 del Consiglio del 24 giugno 1991 relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e alla indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari
  • Official Journal of the European Union (2007) Council regulation (EC) No 834/2007 of 28 June 2007 on organic production and labelling of organic products and repealing Regulation (EEC) No 2092/91
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