Considerazioni a margine del prossimo PSR 2007-13 della Regione Piemonte

Considerazioni a margine del prossimo PSR 2007-13 della Regione Piemonte

Tempi decisivi per la Programmazione dello sviluppo rurale 2007-20131

Il mese di settembre sarà decisivo per la programmazione dello sviluppo rurale 2007-2013 nel nostro Paese. A livello nazionale, si prevede, forse con un punta d’eccessivo ottimismo, che entro la prima decade del mese il Piano Strategico Nazionale (PSN) potrà essere oggetto di riscrittura e, dunque, d’approvazione definitiva da parte della Conferenza Stato-Regioni, con relativa assegnazione di risorse comunitarie e nazionali alle singole Regioni e Province autonome. Il PSN sarà poi inoltrato alla Commissione europea per essere formalmente ricevuto. Circa il PSN, come è noto, una “prima” versione fu inviata dall’Italia a fine aprile alla Commissione europea; questa potette esaminare solo informalmente il documento, in quanto i PSN sono dichiarati ricevibili dopo l’entrata in vigore dei regolamenti dei fondi strutturali del periodo 2007-13 (approvati dal Parlamento e dal Consiglio europei solo nello scorso mese di luglio). La Commissione europea trasmise all’Italia in merito al PSN una serie d’osservazioni “informali”. Dopo la ricevibilità del PSN, e, quindi, presumibilmente per la fine di settembre, le Regioni e le Province autonome potranno trasmettere i propri Programmi di Sviluppo Rurale 2007-2013 (PSR), al momento in fase d’avanzata stesura.

Il PSR 2007-13 della Regione Piemonte: a che punto siamo?

Venendo al livello regionale e, per quanto qui interessa più direttamente, al PSR 2007-2013 della Regione Piemonte, la situazione può essere così riassunta. Le Linee di indirizzo generale per la predisposizione del PSR 2007-2013 furono adottate dalla Giunta Regionale piemontese con la deliberazione n. 32-3270 del 27 febbraio 2006, dopo che la Conferenza delle Regioni aveva definitivamente optato per la programmazione regionalizzata. La deliberazione prevedeva, anche, la seguente ripartizione finanziaria della quota d’assegnazione FEASR per Assi: a) 42-44% per l’Asse I (Competitività); b) 42-44% anche per l’Asse II (Ambiente); c) 10% per l’Asse III (Qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia rurale). All’Asse IV (Leader) era destinato il 7%, di cui il 5% da ricavarsi entro l’Asse III ed un 2% da ricavarsi dagli altri 2 Assi.
Nell’ambito della riduzione delle risorse disponibili per lo sviluppo rurale e rispetto al PSR 2000-2006, la ripartizione finanziaria mira ad un riequilibrio della spesa a favore dell’Asse I, mediante la qualificazione del capitale umano e le politiche della qualità, nonché una maggiore finalizzazione (si auspica!) delle misure agroambientali dell’Asse II. Una prima bozza di PSR 2007-2013 fu portata all'esame di Province e Tavolo Verde - un organismo di partecipazione rappresentativo delle organizzazioni professionali e cooperativistiche agricole piemontesi a livello regionale - a metà maggio. Una seconda bozza del PSR, più compiuta della precedente, fu predisposta per un’ampia consultazione svoltasi il 12 giugno 2006 a Torino. Alla consultazione parteciparono circa 300 persone, con interventi programmati che hanno coinvolto tutto il partenariato e gli Enti delegati. Merita rilevare che la Giunta Regionale del Piemonte, a supporto della predisposizione del PSR 2007-2013, istituì, del novembre 2005, i Tavoli di filiera riferiti ai più importanti prodotti agroalimentari/agroindustriali regionali. I dieci Tavoli di filiera insediati ad inizio 2006 hanno lavorato in modo soddisfacente, coinvolgendo oltre 300 fra rappresentanti economici, sindacali e istituzionali, con dieci coordinatori regionali armonizzati in un comitato regionale di pilotaggio con il supporto metodologico dell’Istituto di Ricerche Economiche e Sociali del Piemonte (IRES). I report finali dei Tavoli di filiera, pur non essendo giunti ad evidenziare in modo puntuale quanto previsto dalla delibera istitutiva degli stessi tavoli - e cioè “priorità di intervento, la tipologia delle misure del PSR da attivare, nonché le sinergie e le integrazioni con altri strumenti comunitari, nazionali e regionali di intervento” - contengono, in ogni modo, indicazioni utili per la programmazione dello sviluppo rurale 2007-2013 (si vedano, in specie, le proposte in tema di agro-energie), bene riassunti in un documento di sintesi redatto dall’IRES. Va ancora evidenziato che la Giunta Regionale ha autorizzato l'affidamento dell'incarico della valutazione ex-ante all'IRES, gli approfondimenti del capitolo di analisi ambientale del PSR all'IPLA e della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) al DiTer (Dipartimento territorio) del Politecnico di Torino.
La Regione Piemonte ha di recente trasmesso al MiPAAF materiali utili alla revisione del PSN, contenenti, tra l’altro, una matrice di indicazioni dei “Fabbisogni di intervento” del Piemonte per quanto riguarda l’implementazione del nuovo Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013 riferiti esplicitamente, quando non di natura trasversale, agli Assi ed alle diverse tipologie di aree individuate sul territorio regionale. Negli ambienti della Regione Piemonte, Assessorato Agricoltura, si ipotizza per il futuro PSR2 , il seguente cronoprogramma, tenuto conto della messa a punto del PSN e dell’assegnazione delle risorse comunitarie alle Regioni e Province autonome:
a) entro i primi di settembre dovrebbe essere definita l'allocazione finanziaria per Assi e misure (adempimento questo di grande rilievo, da cui emergerà la qualità della spesa pubblica del nuovo PSR e che si realizzerà in un contesto di riduzione delle risorse di circa il 30% rispetto all’attuale programmazione);
b) a metà settembre la versione del PSR presentata, come sottolineato, il 12 giugno di quest’anno, dovrebbe essere oggetto di completamento ed affinamento, con un restyling delle misure sulla base delle fiches di misura comunitarie e con precisazioni importanti circa l’integrazione del PSR con le altre politiche comunitarie ed in particolare con il documento di programma delle politiche di coesione;
c) entro fine settembre 2006, dopo consultazioni finali con il partenariato e gli Enti delegati, la Giunta Regionale dovrebbe adottare la proposta di PSR ed inoltrare il documento alla Commissione Europea. Dall'avvenuta ricezione scatteranno i sei mesi di negoziato (ottobre 2006-marzo 2007) con i servizi della Commissione, che la Regione si augura di contenere nel tempo il più possibile. Dopo il parere del Comitato sviluppo rurale vi sarà la decisione formale della Commissione Europea di approvazione del PSR 2007-2013 e potrà avviarsi l'applicazione.

I Programmi Finalizzati del PSR 2007-2013 della Regione Piemonte

Quali, dunque, in sintesi, le scelte che caratterizzeranno il PSR 2007-2013 della Regione Piemonte? La versione del PSR presentata a giugno costituisce un più che valido punto di partenza per la definitiva edizione del Programma regionale; ivi assai pregevole è l’analisi del sistema socio-economico e territoriale, affiancata da SWOT particolarmente accurate e riferite al contesto agricolo, ambientale e territoriale e alle principali filiere regionali.
In chiave territoriale, la strategia del PSR fa riferimento alle 3 grandi categorie di sistema locale individuate, appunto, nella parte analitica: aree urbane, aree ad agricoltura intensiva e aree rurali propriamente dette. Lo stretto rapporto che la Regione Piemonte terrà, alla pari delle altre Regioni, con il “livello nazionale” - impegnato, come detto, alla redazione di una nuova “versione” del PSN, più in linea della precedente con gli Orientamenti Strategici Comunitari (OSN) e capace di esprimere la necessaria (e richiesta) consequenzialità logica tra analisi di base, SWOT, fabbisogni contestualizzati per territori, priorità per Asse ecc. -, consentirà alla Regione stessa di ricondurre al meglio la strategia del PSR piemontese a quella del PSN e quindi agli OSC. D’altronde, piaccia o no, la programmazione dello sviluppo rurale 2007-2013 è caratterizzata da un processo a cascata (UE ->Stato membro -> Regione), pur con i necessari margini di libertà lasciati a Piani e programmi dei cosiddetti livelli inferiori. In effetti, la normativa dello sviluppo rurale prevede che la strategia nazionale del PSN per quanto coerente con quella comunitaria (contenuta negli OSC) abbia comunque carattere generale in modo da poter essere sostanziata nei PSR regionali con le opportune specificazioni di priorità di intervento coerenti con i fabbisogni delle tipologie territoriali individuate. D’altronde se, il PSN non può entrare nel dettaglio di scelte che competono a livello regionale, esso non può, a nostro avviso, esimersi dallo specificare gli elementi principali di una strumentazione di intervento in grado di migliorare, rispetto alle passate esperienze dello sviluppo rurale, la programmazione e la gestione degli interventi promossi nel prossimo periodo di programmazione. Si tratterebbe in concreto di riprendere, magari opportunamente rivisitati, i contenuti del capitolo V “Coerenza e complementarità” proposti dal PSN che descriveva alcuni strumenti (Progetti di filiera, Pacchetti di misure per l’impresa ed il territorio, ecc.) adottabili per perseguire concretamente alla coerenza tra gli Assi e le misure ed una maggiore efficacia degli interventi. Come sostenuto di recente3 , alla programmazione dello sviluppo rurale 2007-2013 è dato il compito specifico di “approntare strumenti ed approcci nuovi, non basati sul mero trasferimento di un aiuto puntuale, ma condizionati a criteri di selezione più complessi e/o a programmi di portata più ampia (es. area/filiera)”, e si deve per contro offrire adeguato sostegno ad attività non agricole nelle aree rurali, in grado di favorire l’incremento degli stessi redditi agricoli. Si richiede inoltre al PSN di indicare con chiarezza le modalità per assicurare coerenza tra lo sviluppo rurale con la PAC, i Fondi Strutturali e le altre politiche comunitarie e complementarità con le politiche nazionali.
Tornando all’ultima versione del PSR predisposta dalla Regione Piemonte, questa sembra muoversi nella direzione della strumentazione di intervento indicata dal PSN a suo tempo formulato ed ora citata; il documento di lavoro del PSR piemontese, infatti, nel capitolo sugli Obiettivi generali della strategia, loro articolazione e connessione con gli Assi, dopo aver identificato gli obiettivi generali della strategia, la loro articolazione e la connessione tra gli Assi ed aver specificato il quadro “metodologico” di fondo da cui trae ispirazione la strategia di intervento (principi consolidati dello sviluppo rurale, canoni della pianificazione strategica e criteri della qualità della spesa), assume come modalità attuativa del PSR lo strumento dei Programma Finalizzato (PF).
Merita descrivere brevemente questo strumento sulla base di quanto riportato nella citata versione del Programma regionale. Il PF, che mira ad affrontare problemi specifici, può fare riferimento ad una singola misura tra quelle messe a disposizione dal PSR o a più misure integrate tra loro da un punto di vista funzionale, territoriale e temporale, derivanti dal PSR ed eventualmente da altri strumenti comunitari, nazionali e regionali. L’elaborazione del PF avviene in due fasi: l’individuazione della strategia in appositi partenariati di concezione e la successiva individuazione di strumenti e mezzi finanziari (con possibile integrazione di fondi comunitari, nazionali e regionali, provenienti da differenti linee finanziarie). La concessione degli aiuti ai beneficiari del PF sarà subordinata all’adesione agli orientamenti strategici elaborati dai partenariati di concezione. Sono previsti diversi tipi di Programmi Finalizzati, in relazione all’ambito di intervento e alla natura del problema da affrontare:
a) tematico, rivolto, cioè, ad uno specifico tipo di beneficiario e capace di affrontare una problematica specifica (tema);
b) di sistema, sia di tipo settoriale (filiere) e sia di tipo territoriale, che si rivolge ad un insieme composito di attori e beneficiari.
I PF tematici di tipo aziendale affronteranno la questione relativa a come stimolare l’accesso al PSR da parte delle aziende agricole con modalità adatte al raggiungimento di obiettivi strategici e favorendo la sinergia tra misure, attraverso la predisposizione di appositi “pacchetti” caratterizzati da una misura-perno. In quest’ambito, ad esempio, potranno essere compresi un programma mirato a favorire il ricambio generazionale, facente perno sulla misura “insediamento giovani agricoltori”, e un programma orientato ad elevare la competitività delle imprese agricole, che fa perno sulla misura “ammodernamento delle aziende”.
Sono, inoltre, previsti Programmi tematici “orizzontali” a favore dei soggetti che erogano servizi alle aziende agricole e che le supportano nell’affrontare il rapporto con il mercato, in ragione del loro contributo al raggiungimento della competitività complessiva del sistema agroalimentare (Programmi rivolti alle Organizzazioni dei produttori, Programmi di qualificazione e modernizzazione dei servizi di assistenza agricola, ecc.). Nell’ambito dei PF di sistema, un ruolo importante sarà riservato ai Programmi di filiera, attivabili con riferimento alle principali filiere agroalimentari e forestali presenti in Piemonte e che potranno trarre spunto dalle indicazioni presenti nei report dei citati Tavoli di filiera. L’insieme dei Programmi di sistema di carattere territoriale prevede principalmente come ambiti d’intervento le aree rurali propriamente dette e le aree urbane; questi Programmi saranno principalmente indirizzati a coordinare l’azione di più soggetti su temi quali la manutenzione del territorio e del paesaggio, la diversificazione dell’economia rurale e la creazione di occupazione e servizi, attingendo soprattutto agli Assi II e III.
L' attuazione dell’Asse IV (Leader), anch’esso concepito come Programma finalizzato, si presenta come una forma particolarmente compiuta ed articolata di programma finalizzato territoriale. L’asse Leader attinge alle misure degli altri 3 assi, con prevalenza dell’Asse III, alcune misure del quale potranno essere destinate esclusivamente ai GAL ottenendo, oltre alla combinazione sinergica delle misure, anche una loro concentrazione territoriale nelle aree più idonee. Lo strumento dei PF fatto proprio dal PSR 2007-13 della Regione Piemonte appare in linea con le conclusioni riportate nella parte analitica del Programma stesso, riferita alla situazione piemontese, e che evidenziano l’opportunità di individuare modalità innovative rispetto al PSR 2000-2006.
A nostro avviso, tuttavia, appare necessario che la versione definitiva del PSR faccia maggiore chiarezza in tema di Programmi Finalizzati, specificando, quando è il caso, titolarità, tempi di predisposizione, contenuti, misure preferenzialmente implicate, criteri di accesso, meccanismi di premialità, procedure attuative, ecc. delle diverse tipologie di Programmi Finalizzati. Appare inoltre necessario che sui diversi Programmi Finalizzati si cominci lavorare da subito, non attendendo l’approvazione del PSR, anche per non incorrere in inaccettabili, ed in realtà molto temute, inefficienze sul piano delle performance di spesa pubblica connessa. Inoltre è bene che alla progettazione integrata di cui i Programmi Finalizzati sono espressione, consegua una vera gestione coordinata delle misure rivolte ai beneficiari.

L’importanza della concertazione e della governance

In ogni caso, in materia di Programmi Finalizzati, ed in specie sui Programmi di filiera, appare del tutto opportuno che tra Regione e rappresentanze del mondo agricolo e cooperativo il confronto si faccia più stringente; sono molte le perplessità (se non proprio le contrarietà) espresse in merito da diverse organizzazioni del mondo agricolo, forse perché il merito dei Programmi di Filiera non è stato approfondito come necessario. D’altronde, è noto, che la messa in atto delle politiche integrate incontra ancora molti ostacoli, anche a livello locale e non solo nei programmi di sviluppo rurale.
Difficoltà vengono sia dalle burocrazie locali, maggiormente interessate a politiche settoriali, ritenute più agevoli da gestire, sia dagli amministratori pubblici, non di rado più interessati a garantirsi la riconoscibilità delle loro azioni politiche e, dunque, poco propensi ad imbarcarsi in più defatiganti e complesse iniziative a carattere integrato sia, infine, da molte categorie di operatori economici “difensori”, alla pari della burocrazia, dell’intervento pubblico tradizionale basato sull’iter “singolo”: un richiedente, un’istanza, una misura. Appare, in definitiva, importante che nel procedere alla redazione della versione definitiva del PSR 2007-20013 del Piemonte, la concertazione nella regione subalpina, oltre che sulle priorità strategiche del PSR, sui contenuti e sull’allocazione delle risorse delle diverse misure – al riguardo sembra acclarata la non proponibilità nei PSR di misure con dotazione finanziaria a -, si apra alle modalità di attuazione del PSR, dalla cui validità (incisività) dipende in fondo l’efficacia del Programma. Lo stesso Asse Leader – la politica comunitaria integrata e bottom up per eccellenza, confluita all’interno del mainstream della nuova programmazione dello sviluppo rurale, meriterebbe di essere rivisto nella redazione definitiva del PSR piemontese, in quanto per ora esso appare, detto sbrigativamente, un programma … nel programma, poco correlato con “la parte restante del PSR”; nel merito ci si chiede se ci sia ancora tempo e volontà di consentire ai Gruppi di Azione Locale una maggiore libertà di programmazione dei Programmi di Sviluppo Locale anche su aspetti strutturali di rilievo.

Alcune considerazioni conclusive

Per la stesura del PSR 2007-2013 della Regione Piemonte, ma ciò verosimilmente vale anche per i PSR di molte altre Regioni del nostro Paese, riteniamo che debba essere sciolta una serie di nodi problematici, da cui dipenderà buona parte dell’efficacia del documento programmatico in oggetto e intorno ai quali s’incentrerà in prevalenza il confronto tra Regione e partenariato. Alcuni di questi nodi possono essere così brevemente espressi:

  • il numero, il tipo e i contenuti delle misure selezionate e la relativa allocazione finanziaria, nonché le modalità d’impostazione ed attuazione settoriale e territoriale del PSR piemontese, sarà un (il) banco di prova degli attori della programmazione rurale regionale in ordine alla necessità del PSR stesso di offrire (…alla stessa Commissione europea) garanzie sufficienti circa una destinazione concentrata della spesa su poche, significative misure ed azioni, capaci di incidere con efficacia, attraverso la massa critica degli interventi indotti, sulla risoluzione dei non pochi problemi strutturali che caratterizzano il sistema agroalimentare e rurale regionale4;
  • sarà necessario capire se i Programmi Finalizzati, come riportati nella citata versione del PSR del 7 giugno, costituiscono una reale e condivisa modalità applicativa del PSR (bisognosa per altro di non poche precisazioni) oppure sono in fondo un’ipotesi accademica o tecnica per cui (Leader escluso) il PSR sarà attuato in larga prevalenza se non quasi esclusivamente mediante il sostegno agli interventi a domanda individuale (che ovviamente la strategia operativa del PSR contempla accanto ai Programmi Finalizzati) secondo il tradizionale modello di selezione “1soggetto/1 misura”5;
  • nell’ipotesi di una conferma significativa nella strategia del PSR piemontese dei Programmi Finalizzati sarà comunque importante verificare quali Programmi Finalizzati la Regione intende davvero promuovere (e privilegiare) e quale allocazione finanziaria il PSR riserverà in via definitiva agli interventi a domanda individuale e ai Programmi Finalizzati stessi (ovvero agli interventi individuali in essi inseriti);
  • grande attenzione sarà necessario annettere agli aspetti connessi al meccanismo del disimpegno finanziario automatico (c.d. “regola n+2”), per i problemi relativi alla dinamica della spesa per i Programmi Finalizzati (e in particolare per i Programmi di Filiera) e all’efficienza finanziaria del PSR (tema, questo, comunque non eludibile, dato che non c’è efficacia del PSR senza efficienza finanziaria);
  • sarà importante capire il peso che potranno avere nel prossimo PSR gli aiuti di stato aggiuntivi, rivelatisi così importanti in Piemonte nel periodo di programmazione 2000-2006;
  • un chiarimento definitivo è atteso circa la complementarità concreta tra il PSR e le politiche di coesione, relativamente a formazione, infrastrutture, ITC, logistica, ecc.;
  • appare utile che, nella redazione definitiva del PSR, grande attenzione sia dedicata al tema del disaccoppiamento, per limitarne, per quanto possibile con le azioni del PSR, gli effetti negativi attuali o potenziali sull’agricoltura piemontese; 
  • un approfondimento opportuno è richiesto circa l’individuazione delle varie tipologie di land manager di cui ai pagamenti agro-ambientali (vale a dire degli altri soggetti gestori del territorio oltre agli agricoltori);
  • da ultimo merita riprendere il tema mai risolvibile una volte per tutte della semplificazione amministrativa.

Il PSR 2007-2013, per ampiezza territoriale, risorse finanziarie e misure implicate, rappresenterà nel periodo considerato il principale intervento di politica agraria, agro-alimentare/agro-industriale e rurale della Regione Piemonte. In tale contesto, sembra ragionevole attendersi che a livello regionale sia definita, quanto prima, una cornice di nuovi strumenti (leggi, programmi, istituti diversi, ecc.), ovvero anche adattando quelli esistenti in grado di integrare, per quanto possibile, le politiche del PSR al fine di conferire la maggiore efficacia ed efficienza complessiva della programmazione regionale nel periodo 2007-2013 (il pensiero va, per esempio, alla promozione agro-alimentare e all’attivazione di nuovi strumenti finanziari per le aziende agricole ed agroindustriali.

  • 1. Si ringrazia vivamente Stefano Aimone, ricercatore dell’IRES-Piemonte, per le preziose informazioni fornite in ordine alla redazione del PSR 2007-2013 della Regione Piemonte.
  • 2. Si veda, in merito, un esaustivo articolo di G. Prina Pera sul n. 52 dello scorso luglio della Rivista “Quaderni dalla Regione Piemonte - Collana Agricoltura”.
  • 3. F. Mantino, “Le politiche nei paesi a forte decentramento: i casi di Italia e Germania”, relazione presentata al Convegno INEA su Sviluppo rurale, governance e programmazione 2007-2013, tenutosi a Roma il 19-20 luglio 2006.
  • 4. In una delle edizioni del PSN, la Regione Piemonte era descritta come una regione ad agricoltura forte che presenta segnali di declino, in relazione alla dinamica del Valore aggiunto agricolo considerato tra due trienni presi a riferimento (2000-2002 e 1981-1983).
  • 5. E’ solo il caso di osservare, per inciso, che la modalità di intervento pubblico secondo Programmi Integrati o concordati, che dire si voglia, e quella a domanda individuale si rifanno, volenti o nolenti, a due strategie (concezioni) diverse della competitività; per la prima, il successo delle imprese agricole è (sarebbe) correlato al complesso dei fattori presenti in un dato sistema territoriale (o modello di sviluppo, filiera o distretto agroalimentare, a cui le imprese agricole appartengono) ed alle azioni concretamente realizzate nell’ambito del sistema; per la seconda, il successo delle imprese agricole è (sarebbe) opera fondamentalmente dei sentieri di sviluppo delle singole imprese, cui spetterebbe il compito (davvero improbo) di riappropriarsi in modo rilevante degli spazi produttivi all’interno dei quali si forma la parte preponderante del valore dei prodotti alimentari finali ovvero di privilegiare la filiera corta nei suoi diversi aspetti e contenuti, opportunità, questa, molto importante specie in alcune aree rurali e che tuttavia presenta oggettivi limiti di crescita (cfr., tra gli altri, F. Pennacchi, Politica di sviluppo rurale e territorio, Agriregionieuropa, Anno 2, numero 4, Marzo 2006).
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Commenti

qualcuno mi saprebbe dire, A che punto siamo per l' erogazione dei bandi per l'inserimento giovani???

Commento originariamente inviato da 'Piero' in data 13/02/2008.

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