Programma di sviluppo rurale 2014-2020: monitoraggio delle risorse finanziarie e della politica agricola calabrese ad oggi

Agriregionieuropa Numero Speciale - Agricalabriaeuropa n. 1, Ott. 2021
Programma di sviluppo rurale 2014-2020: monitoraggio delle risorse finanziarie e della politica agricola calabrese ad oggi
a Università della Calabria, Scuola Superiore di Scienze delle Amministrazioni Pubbliche

Abstract

Il Programma di Sviluppo Rurale (Psr) è il documento che ogni regione redige per investire al meglio le risorse finanziarie che l’Unione Europea destina allo sviluppo delle zone rurali, per renderle più vitali e competitive, migliorando la sostenibilità ambientale. Con il monitoraggio finanziario e procedurale si evidenzia come la Calabria ha distribuito le risorse finanziarie sul proprio territorio.

Introduzione

Le risorse finanziarie che l’Unione Europea cede ai programmi di sviluppo rurale provengono dal fondo finanziario “FEASR”.  Il quadro normativo passa per la Strategia Europa 2020, per il Quadro Strategico Comune (QSC), che include gli altri fondi (FESR, FSE, FC e FEAMP), e per l’Accordo di Partenariato, il documento nazionale che inquadra l’utilizzo dei Fondi nel perseguimento degli obiettivi UE 2020. Il Psr 2014-2020 Calabria, formalmente adottato dalla Commissione Europea il 20/11/2015, con decisione C (2015) 83141, delinea le priorità della Regione per l’utilizzo di circa 1,09 miliardi di euro di fondi pubblici disponibili per il periodo di sette anni 2014-2020 (circa 660 milioni di euro dal bilancio dell'UE e 430 milioni di euro di cofinanziamento nazionale e regionale). Il Psr 2014-2020 della Regione Calabria è stato successivamente modificato2 con Decisione della Commissione C (2017) 3559 del 19/05/2017 (attivazione dello strumento finanziario di garanzia) e poi ancora con Decisione della Commissione C (2017) 7520 del 10/11/2017 (rimodulazione solidale del piano finanziario in favore delle regioni terremotate del Centro-Italia). Nel corso del 2018 il Psr Calabria 2014-2020 è stato oggetto di due ulteriori modifiche. Con la prima modifica, approvata con Decisione di esecuzione della Commissione Europea C (2018) 1290 finale del 28 febbraio 2018 sono stati introdotti due nuovi interventi: 9.1.1 – Sostegno alla costituzione di nuove associazioni /organizzazioni di produttori e 10.1.9 – Sostegno alle buone pratiche ambientali nel settore dell’apicoltura. Questa modifica è stata inoltre funzionale all’introduzione dei costi standard per i corsi di formazione (Misura 1), per alcune tipologie di investimenti nelle aziende agricole (Misura 4) e per la preparazione dei piani di gestione forestale (Misura 8 e 16.8) ed ha permesso di aumentare le aliquote di sostegno per la Misura 1 (Formazione), la Misura 2 (Consulenza), le misure forestali (enti pubblici) e di incrementare il premio all’insediamento nonché l’aliquota di sostegno per i giovani agricoltori (intervento 6.1.1) che operano in aree svantaggiate, equiparandoli a quelli già previsti per le aree montane. Con la seconda modifica, approvata dalla Commissione con Decisione C (2018) 6608 finale del 4 ottobre 2018, sono stati introdotti i costi standard anche per la Misura 2 “servizi di consulenza” ed è stata stabilita una tempistica precisa per il rispetto, da parte dei beneficiari della misura 10 “Impegni agro-climatico-ambientali”, ad avvalersi di servizi di consulenza ed informazione. È stata inoltre operata una rimodulazione del piano finanziario riallocando risorse verso interventi che hanno generato un elevato interesse da parte del territorio, in particolare l’intervento 6.4.1 - Sostegno ad investimenti di diversificazione e multifunzionalità delle imprese agricole, la Misura 13 - Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici misura e la 1.2.1 - Sostegno ad attività dimostrative ed azioni di informazione con contributo alla Priorità 4. Nel 2019 il Psr Calabria è stato oggetto di una modifica strategica, approvata nel 2020 con Decisione della Commissione Europea C (2020)1720 finale del 13/03/2020, apportata principalmente per potenziare la misura di investimento destinata ai giovani agricoltori e il sostegno al biologico, e per ridurre le risorse destinate alla produzione di energie rinnovabili. Infine, nel contesto di crisi economica generato dalla pandemia COVID-19, è stata effettuata un’ulteriore modifica al Psr (approvata con Decisione della Commissione Europea C (2020)4856 finale del 10/07/2020 che ha operato la rimodulazione finanziaria a favore del biologico grazie a risorse cedute dalle operazioni di investimento 4.1.1 e 4.2.1.
Il Psr Calabria finanzia interventi nel quadro delle sei priorità3 economiche, ambientali e sociali individuate dal nuovo regolamento europeo sullo sviluppo rurale per il periodo 2014/2020 quali: promuovere il trasferimento di conoscenze e l'innovazione nel settore agricolo e forestale e nelle zone rurali; potenziare la redditività e la competitività di tutti i tipi di agricoltura e promuovere tecnologie innovative per le aziende agricole e una gestione sostenibile delle foreste; promuovere l'organizzazione della filiera alimentare, il benessere degli animali e la gestione dei rischi nel settore agricolo; preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all'agricoltura e alle foreste; incoraggiare l'uso efficiente delle risorse e il passaggio a un'economia a basse emissioni di CO2 e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale; promuovere l'integrazione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo economico nelle zone rurali.

Analisi del monitoraggio finanziario e procedurale

Attraverso il monitoraggio finanziario è possibile effettuare l’osservazione e l’analisi dei relativi flussi finanziari, dando particolare importanza sia agli impegni di spesa e ai pagamenti effettuati, che alle economie, le quali rendono nuovamente disponibili e, quindi, riprogrammabili, le risorse finanziarie inizialmente assegnate alle misure. Tale dimensione del monitoraggio declina le informazioni distinguendole fra due momenti: la programmazione di spesa, ovvero l’importo finanziario del progetto con specifica del costo ammesso al contributo comunitario, le previsioni d’impegno e quella di spesa e l’attuazione ovvero l’impegno giuridicamente vincolante, attraverso i trasferimenti, i pagamenti e le spese. Solo durante il 3° trimestre del 2016, anno successivo alla approvazione, sono stati resi disponibili gli impegni di spesa per misura e sono state sostenute le prime spese pubbliche. 
Dalla tabella 1 si evince la distribuzione dei fondi iniziali su ogni misura4 (versione 1 del 24/11/2015) e come questi siano per lo più stanziati sulle misure 4 “Investimenti in immobilizzazioni materiali”, 8 “Investimenti in sviluppo di aree forestali e miglioramento della redditività delle foreste”, 11 “Agricoltura biologica”, 13 “Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici” e 19 “Leader - GAL”.  Confrontando il terzo trimestre del 2016 con il secondo del 20215, è possibile notare le variazioni finanziarie sulla spesa pubblica messa a disposizione per ogni misura. Alcune delle risorse sottratte sono servite anche ad ampliare le misure introducendo la misura 113 “Prepensionamento”, 9 “Costituzione di associazioni ed organizzazioni di produttori nei settori agricolo e forestale” e 21 “Sostegno temporaneo eccezionale a favore di agricoltori e PMI colpiti dalla crisi COVID-19” (versione 9 del 01/12/2020). L’unica misura che è rimasta invariata negli anni è la misura 14 “Benessere degli animali”.

Tabella 1 - Confronto tra le risorse di partenza inerenti al 3° trimestre 2016 e quelle del 2° trimestre 2021

Fonte: www.reterurale.it, Report trimestrale 2021

La misura con maggiori risorse è la 11 “Agricoltura biologica”, ad oggi la Calabria è la seconda regione, dopo la Sicilia, per numero di aziende agricole impegnate nel biologico con 10.576 operatori coinvolti, mentre le superfici coltivate bio hanno raggiunto 208.292 ettari, collocando negli ultimi anni la nostra regione in terza posizione dopo la Sicilia e la Puglia. In Calabria è proseguita anche l’espansione della coltivazione biologica della vite. Nella Regione la superficie a vigneto a coltivazione biologica ha superato i 4.400 ettari (6° posto nazionale). Come evidenziato dalla tabella 2, le misure che hanno avuto un maggiore avanzamento di spesa6 sono principalmente le misure 4, 10, 11, 13, 14. La misura 9 al 30.06.2021 non presenta un avanzamento di spesa. In rilievo c’è la misura 21 che è costituita da due tipologie di intervento: sostegno ad agricoltori dei settori lattiero – caseario, florovivaismo, agriturismo, fattorie didattiche e sociali; sostegno a PMI dei settori vitivinicolo DOP e IGP e lattiero – caseario. La misura 21 è stata aggiunta durante il quarto trimestre del 2020 e al 30.06.2021 presenta un avanzamento di spesa del 75,9%. Parallelamente al monitoraggio finanziario viene condotto il monitoraggio procedurale, il quale mira a rafforzare l’azione di sorveglianza delle Autorità responsabili dei Programmi sia nella fase di avvio che in quella di attuazione e si articola in due momenti: il primo è finalizzato a sorvegliare le procedure preliminari di attivazione delle risorse, mentre il secondo è indirizzato a sorvegliarne i progetti accompagnandoli nel loro iter di attuazione.

Tabella 2 - Descrizione delle misure del Psr Calabria con fondi spesi (Mln €) fino al 30/06/2021 e la percentuale di avanzamento sul totale della spesa pubblica

Fonte: www.reterurale.it, Report trimestrale 2021

Il monitoraggio procedurale verifica le tempistiche che intercorrono dall’approvazione del Psr Calabria ovvero il 24/11/2015 e le date di pubblicazione dei bandi inerenti agli interventi di ogni singola misura. È importante mettere in evidenza la differenza tra le misure a superficie e le misure ad investimento o strutturali. Le prime sono costituite da interventi che sostengono gli agricoltori che adottano pratiche sostenibili e di tutela dell’ambiente così come azioni di conservazione della biodiversità animale e vegetale. Si tratta di aiuti destinati a compensare i costi supplementari o i mancati guadagni per chi ha volontariamente adottato pratiche che favoriscono la conservazione del patrimonio agricolo e che garantiscono la riduzione dell’utilizzo di sostanze chimiche. Per le misure a superficie, il premio viene erogato sulla base della superficie interessata, mentre per le misure per il benessere degli animali il premio è erogato in base al numero dei capi oggetto di impegno, quindi sono più facili da impostare per l’eventuale formulazione del bando e degli allegati ed è anche più facile esaminarle ed approvarle in quanto gli adempimenti burocratici sono minimi e quindi anche la spesa riesce in tempi rapidi. I bandi a superficie solitamente sono caratterizzati dalla continuità, ed anche dagli eventuali trascinamenti derivanti da precedenti programmazioni, quindi anche la velocità di spesa risulta essere rilevante in questi casi. Le misure ad investimento, hanno l’obiettivo di supportare gli investimenti materiali e immateriali per lo sviluppo delle imprese agricole, forestali, agrituristiche e di trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli. Comprendono azioni di formazione, promozione dei prodotti di qualità, investimenti, insediamento dei giovani in agricoltura, sostegno alle attività agrituristiche, recupero dei fabbricati in alpeggio, cooperazione e interventi nel settore forestale. In questa categoria di misure, rientra anche quella a favore dello sviluppo della banda ultra larga nelle aree rurali marginali. Gli aiuti sono erogati attraverso l’approvazione dei progetti presentati dagli agricoltori o da altri soggetti pubblici o privati, ragion per cui sono caratterizzate da tempi molto più lunghi, in quanto presentano dei bandi più complessi, articolati e strategici con effetti nel lungo periodo. A questi bandi solitamente vengono concesse spesso proroghe. Nella tabella 3 si evince come il numero medio di giorni in quasi tutti i casi supera la durata di un anno. Stesso rallentamento si nota nelle tempistiche tra la pubblicazione del bando7 e la pubblicazione della graduatoria definitiva inerente ai singoli bandi8. Un’eccezione è data dalla misura 21, la quale non è stata inserita nella tabella 3, in quanto è stata introdotta successivamente a causa dell’emergenza dettata dal COVID19 attraverso il DGR n. 65, del 5 maggio 2020. I tempi di attesa in questo caso sono stati brevi a differenza dei tempi inerenti alle altre misure.  Il numero medio di giorni trascorsi dall’approvazione della misura 21 nel Psr all’avviso del bando è di 133 mentre il numero medio di giorni che intercorrono dalla pubblicazione del bando alla pubblicazione delle graduatorie definitive è di 79.

Tabella 3 - Intervallo di tempo (n° medio di giorni) dall'approvazione del Psr alla pubblicazione del bando e dalla pubblicazione del bando alla pubblicazione delle graduatorie definitive

Fonte: www.calabriapsr.it

La tabella 4 mostra il numero di domande di partecipazione ad ogni singola misura, numero di domande accettate e idonee al finanziamento e il numero di domande respinte per ogni misura9 evidenziando come le misure 2, 3 e 5 siano le meno richieste a differenza delle misure 4, 6, 10, 11, 13 e 14 le quali mostrano un numero maggiore di domande.

Tabella 4 - N° domande pervenute, finanziate e non ammesse al 12/07/2021

Fonte: www.calabriapsr.it

Sebbene la misura 9 abbia anch’essa una disponibilità finanziaria, al 12/07/2021 i bandi di partecipazione risultano essere ancora in preparazione. Sorte diversa per la misura 21, aggiunta durante il quarto trimestre del 2020, per la quale sono pervenute 1.610 domande. I motivi prevalenti per cui la maggior parte delle domande non sono ammesse a finanziamento riguardano le carenze progettuali e documentali presenti negli allegati inviati per partecipare al bando.

Distribuzione delle risorse finanziarie previste nelle programmazioni della Regione Calabria dal 2000 ad oggi

La figura 1 evidenzia l’andamento dei fondi nel corso delle diverse programmazioni, fino ad arrivare a quella attuale con uno stanziamento di 1.100 milioni di euro. Nell’arco di 20 anni sono cresciute le esigenze di innovare il settore agricolo forestale, potenziando la redditività, le innovazioni tecnologiche e le filiere annesse.

Figura 1 - Distribuzione delle risorse per le diverse programmazioni da 2000 al 2020 (Milioni di euro)

Fonte: Nostra elaborazione su dati PSR Regione Calabria vari anni

La figura 2 evidenzia i fondi riclassificati per grandi aggregati. Si evince come nell’attuale programmazione i fondi siano concentrati soprattutto sulle misure a favore dell’ambiente e delle infrastrutture.

Figura 2 - Distribuzione delle risorse (%) per intervento nelle diverse programmazioni (2000-2020)

Fonte: Nostra elaborazione su dati PSR Regione Calabria vari anni

L’avanzamento di spesa dei Psr regionali italiani varia in base alla regione specifica tra il 45% e il 76%. La regione Calabria con il suo 70% si trova in quinta posizione con un avanzamento di spesa maggiore rispetto alle altre.

Considerazioni conclusive

Lo stato di attuazione del programma consente di analizzare la capacità del Psr di contribuire a stimolare l’innovazione, il Psr 2014-2020 supporta nuove tecnologie nelle aree rurali sia attraverso l’intervento infrastrutturale per la banda ultra larga, sia attraverso il sostegno agli enti locali delle aree rurali per favorire la crescita digitale. Assegna anche notevole importanza alla politica del ricambio generazionale, ponendosi l’obiettivo di favorire l’insediamento di quasi mille nuovi agricoltori, giovani e qualificati. Dal punto di vista territoriale, la scelta di insediamento è quasi sempre ancorata al comune di residenza o a comuni limitrofi, in questo senso assicura un certo grado di continuità anche a coloro che costituiscono una nuova impresa. Ristrutturazione e ammodernamento sono perseguiti in misura pressoché simile nelle scelte di investimento; la prima attraverso investimenti in miglioramenti fondiari, sistemazione dei terreni, il secondo tramite Programma di Sviluppo Rurale. Minor peso hanno i progetti rivolti alla diversificazione, che sono rivolti principalmente al turismo e ad attività sociali, didattiche e culturali. Tutto sommato per quanto riguarda l’avanzamento della spesa totale del Psr 2014-2020 la regione Calabria si posiziona tra i primi posti tra le regioni di Italia, in particolare una delle misure che ha portato degli sviluppi in positivo è la misura 11 che sostiene l’agricoltura biologica. Tra le note critiche evidenti ci sono in particolar modo le tempistiche al quanto lunghe tra l’approvazione del Psr e quella della pubblicazione dei bandi e a loro volta le tempistiche esagerate tra la pubblicazione dei bandi e quella delle graduatorie definitive, questo probabilmente può essere dovuto sia al numero elevato di domande dei partecipanti, sia alla complessità dei documenti da vagliare da parte delle commissioni esaminatrici soprattutto per i bandi inerenti alle misure ad investimento o strutturali oppure anche al fatto che i bandi possano essere poco settoriali (ad esempio nel tipo di coltura, allevamento, opera strutturale o azione specifica). La settorialità di tematica potrebbe concentrare una distribuzione migliore di domande e magari anche una maggiore celerità da parte della commissione tecnica nella valutazione e stesura delle graduatorie. In conclusione si evince quindi che la nuova architettura/gerarchia dei Psr se da un lato promette ampi margini di flessibilità per rispondere meglio alle esigenze del territorio, dall'altro si trasforma, a causa della stratificazione in più livelli e diversi gradi di dettaglio richiesti, in una frammentazione eccessiva con un aggravio del lavoro in fase di gestione concreta degli interventi e a scapito dell'auspicata semplificazione e chiarezza delle regole, andando ad incidere sulle tempistiche e sulla stessa attuazione.

Riferimenti bibliografici

  • F. Gaudio (2012), Una valutazione delle programmazioni di sviluppo rurale dal 1989 ad oggi, Catanzaro, 5 ottobre

  • Decisione di esecuzione della commissione del 20.11.2015 - cci 2014IT06RDRP018, [link] 

  • Psr Calabria – FEASR versioni 1 a 9, [link] 

  • Pubblicazione bandi chiusi, [link]

  • Pubblicazione graduatorie definitive, [link] 

  • Report trimestrale Q2 2021, [link] 

  • Report trimestrale Q3 2016, [link]

Siti di riferimento

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Sviluppo rurale
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