La strategia nazionale aree interne e lo sviluppo rurale: scelte operate e criticità incontrate in vista del post 2020

La strategia nazionale aree interne e lo sviluppo rurale: scelte operate e criticità incontrate in vista del post 2020

Abstract

Le aree comprese nella strategia nazionale aree interne (Snai), politica place-based che prevede processi partecipativi sui territori oggetto di intervento, esprimono eccellenze che vanno tutelate e valorizzate e cui è necessario dare continuità garantendo alle popolazioni locali la possibilità di un reddito adeguato e di condizioni di vita e di lavoro attrattive. Per la valorizzazione delle risorse agro-silvo-pastorali la strategia si ripropone di trovare soluzioni condivise e sostenute dai sindaci attraverso un metodo di lavoro basato sulla consultazione degli operatori economici e della cittadinanza e il lavoro di co-progettazione tra i vari livelli di governo coinvolti. Il presente contributo fa il punto sullo stato dell’arte della strategia con particolare riferimento ai temi agricoli, a livello nazionale e nelle aree Snai, con l’intento di fornire elementi di riflessione utili al miglior disegno della Strategia nella futura programmazione comunitaria.

Introduzione1

La Strategia Nazionale Aree Interne (Snai) è una politica pubblica innovativa che si occupa di sviluppo e coesione territoriale. Le aree selezionate per la sua attuazione sono zone periferiche spesso montane, che hanno subito negli ultimi decenni forti fenomeni di spopolamento e abbandono della superficie agricola e in cui le risorse agro-silvo-pastorali rappresentano ancora oggi un elemento fondante per la tenuta economica, sociale e ambientale.
Queste aree per invertire i trend di decrescita prima che di risorse finanziarie, necessitano di nuovi assetti istituzionali e di servizi di base tali da garantire la permanenza della popolazione. La sopravvivenza delle attività agricole, qui molto fragili e frammentate, necessaria in un’ottica di presidio anche ambientale e sociale è legata all’avvio di percorsi di innovazione e di riorganizzazione lungo le filiere, basati su modelli cooperativi e progetti imprenditoriali condivisi ed è funzionale alla costruzione di un’offerta integrata e organizzata di beni e servizi ad alta tipicità (specialities ed integrated specialities) in sinergia rispetto al turismo (Musotti, 2018).
In questo quadro la ricerca di posizioni sostenute politicamente a livello locale, l’ascolto degli attori rilevanti dei singoli territori, la co-decisione e co-progettazione tra Stato centrale, Regione e sindaci sono le modalità attraverso cui si tenta di garantire soluzioni che inneschino questa discontinuità nei modelli relazionali e organizzativi a livello locale. Il ricorso a strumenti multi-attore, che contemplino la costruzione di reti anche lunghe con centri di competenza di alto livello e l’interazione tra operatori e ricercatori rispetto alle specificità della realtà tecnica e produttiva locale, supporta in fase attuativa la ricerca di soluzioni  tecnologiche e organizzative appropriate ai fabbisogni dei luoghi.
Si tratta di un metodo complesso che implica tempi lunghi di elaborazione delle strategie e delle progettualità. Oggi il rischio è che questo elemento venga utilizzato come indicatore di criticità di questa politica – che invece va valutata e interpretata per il complesso tentativo di cambiamento che sta proponendo, sia nel metodo di lavoro che negli effetti che persegue.
In questo quadro il “Comitato Tecnico Aree Interne”, coordinato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha un ruolo di indirizzo nell’individuazione e nel disegno dell’intervento pubblico nelle aree della strategia2. Il Crea3, nell’ambito dell’esercizio del suo ruolo istituzionale e delle attività della Rete Rurale Nazionale, è stato chiamato a fornire uno specifico supporto sui temi agricoli.
Nello specifico il Comitato, con il supporto del Crea, ha accompagnato a vari livelli l’individuazione degli indirizzi e il disegno dell’intervento pubblico sui temi agricoli nelle aree interessate, con particolare riferimento ai seguenti aspetti:

  • analisi delle potenzialità delle singole filiere produttive agricole e agro-alimentari;
  • ascolto del territorio e consultazione degli operatori economici e della cittadinanza per tenere in considerazione i bisogni emersi;
  • stesura di linee guida sulla partecipazione del Feasr alla Snai;
  • supporto alla co-progettazione sui territori attraverso workshop con produttori, istituzioni, formatori e centri di competenza volti all'individuazione dei fabbisogni e tavoli di confronto tra il mondo produttivo e quello della ricerca funzionali alla progettazione degli interventi.

Questo lavoro ha comportato in molti casi il coinvolgimento di diversi centri Crea, tra cui Zootecnia e Acquacoltura, e il confronto operativo con centri di competenza (Università, Istituti Zooprofilattici) e altri soggetti rilevanti non solo a livello locale ma anche Nazionale (quali Rete Appia – la rete nazionale della pastorizia, organizzazioni professionali, Slow Food, Sozooalp).
Sulla base di queste esperienze, l’obiettivo di questo contributo è fornire elementi di riflessione utili al miglior disegno della Strategia nella futura programmazione comunitaria. A tal fine descrive in maniera critica le diverse modalità attraverso cui intervengono nella strategia i programmi regionali Feasr, fa il punto sullo stato dell’arte con particolare riferimento ai temi agricoli, a livello nazionale e nelle aree Snai, illustra alcune soluzioni innovative proposte nell’ambito delle strategie approvate per intervenire sulle filiere agricole e zootecniche.

Strategia nazionale aree interne: l’implementazione del metodo

La Snai, con il suo duplice obiettivo di rallentare la perdita demografica oggi in atto nelle aree svantaggiate in termini di organizzazione e possibilità di fruizione di servizi di base in favore degli abitanti, e lavorare per il loro rilancio socio-economico, nella convinzione che proprio queste aree costituiscano un’importante opportunità, sia come laboratorio di innovazione che come potenziale di crescita del Paese tutto, costituisce uno dei più interessanti casi di applicazione dell’obiettivo Europeo della coesione territoriale4 (Lucatelli, 2016, Lucatelli, Tantillo, 2018, Lucatelli, Salez, 2012)  .
A partire dal 2015, e una volta firmato l’Accordo di Partenariato con la Commissione europea, lo Stato (attraverso il Comitato tecnico Aree Interne) e le Regioni hanno svolto un intenso lavoro congiunto di selezione dei contesti territoriali di intervento della strategia nell’ambito della politica economica 2014-20, individuando 72 “aree progetto” (Figura 1) distribuite in tutte le regioni e nella provincia autonoma di Trento.

Figura 1 - Le 72 aree progetto selezionate

Fonte: Comitato Tecnico Aree Interne, 2019

Le 72 aree selezionate nella Snai comprendono 1.071 comuni con circa 2 milioni di abitanti (2017), interessano un territorio di circa 51.000 kmq e rappresentano il 13,4% di tutti i comuni italiani; il 3,4% della popolazione nazionale e il 17,0% di tutta la superficie nazionale. Nel corso dell’ultimo intervallo censuario (2001-2011), per le aree nel loro complesso vi è stato un calo demografico pari a -4,4 per cento, confermato anche nell’intervallo 2011-2016, con una diminuzione del -2,3 per cento. Per l’Italia, negli stessi periodi, vi è stato un incremento pari a 4,3 per cento (2001-2011) e del 2,1 per cento (2011-2016).
Ogni area in media è composta da 28.400 abitanti5  e 15 comuni; dei 1.071 comuni il 57,6% è classificato come Periferico ed Ultra-Periferico6. Si tratta di aree che distano in media circa 50 minuti dal polo più vicino, distanza che raggiunge, in alcuni casi, anche i 60 minuti. Alla distanza fisica dai poli di offerta dei servizi essenziali si somma un sottodimensionamento della “connessione digitale”: la quota di popolazione raggiunta da una banda larga a rete fissa compresa tra i 2 e i 20 mega è solo del 55%, a fronte di un dato medio nazionale del 65%.
La strategia muove da cinque importanti innovazioni (Barca, Lucatelli, Carrosio 2017):

  • agisce contestualmente sui diritti di cittadinanza e sullo sviluppo locale, superando la vecchia logica che vedeva i servizi alla popolazione come variabile dipendente dello sviluppo economico. Di più: le difficoltà di accesso ai servizi fondamentali (istruzione, salute e mobilità), opportunamente misurate, rappresentano la base stessa di definizione di “area interna”, più che le tradizionali misure di densità della popolazione. La riorganizzazione e la ricalibratura dei servizi vengono finanziate attraverso risorse della legge di stabilità (3.7 milioni per ogni area). Tale riorganizzazione assumerà carattere permanente nel caso in cui gli interventi messi in campo raggiungeranno i risultati desiderati, misurati da appositi indicatori selezionati dai territori.
  • non lavora su tutti i Comuni classificati come interni, ma concentra metodo e risorse in aree progetto, opportunamente selezionate (concentrazione territoriale);
  • lavora solo ed esclusivamente con associazioni di Comuni, che costituiscono il soggetto pubblico di riferimento della strategia. I Comuni di ogni area-progetto devono realizzare forme appropriate e permanenti di gestione associata di funzioni e servizi che siano “strumentali al raggiungimento dei risultati di lungo periodo degli interventi collegati alla strategia e tali da allineare pienamente la loro azione ordinaria con i progetti di sviluppo locali finanziati”.
  • In ogni area i risultati attesi vengono dibattuti attraverso ripetuti momenti di deliberazione pubblica e guidano il processo di costruzione della strategia e delle schede progetto finanziabili. Per evitare che l’intervento in ogni area progetto sia una sommatoria di progetti frammentati che rispondono a meccanismi di finanziamento compensativi, le aree-progetto elaborano un documento di strategia d’area, che contiene un’idea-guida per indirizzare il cambiamento, lavorando sull’individuazione e la creazione di una “filiera cognitiva” trainante. Il documento identifica soggetti innovativi (che determinano la scelta della filiera stessa) e centri di competenza dell’area (o esterni) importanti per il perseguimento dei risultati attesi.
  • La strategia lavora con un metodo aperto, sia nella definizione delle proprie regole, che sono immanenti al processo di policy, ovvero vengono ricalibrate durante un processo di apprendimento permanente possibile grazie all’approccio sperimentalista.

Queste innovazioni introducono altrettante discontinuità rispetto alle prassi vigenti nell’ambito delle politiche di sviluppo rurale nazionali (Storti, 2016a)
Una volta individuate le aree, si procede alla costruzione della strategia d’area. È un percorso che si sviluppa in fasi di complessità crescente, a partire dalla scrittura di un primo documento, definito «Bozza di strategia», attraverso il quale il territorio elabora e sottopone alla Regione e al Comitato tecnico per le aree interne una proposta di intervento prioritario, ossia l’identificazione di un’aspirazione generica dell’area e la declinazione di interventi coerenti. La fase successiva vede la definizione, nel documento denominato «Preliminare alla definizione della strategia d’area» (detto il documento di intenti dei sindaci, perché deve indicare la traiettoria del cambiamento), della filiera cognitiva, ovvero, la scelta di un percorso che connetta sviluppo locale e servizi, a partire da esperienze e know-how radicate nel territorio. In coerenza con le politiche statali e regionali, si inizia a tradurre l’idea-guida, contenuta nella «Bozza di strategia», in risultati attesi, azioni e tempi per conseguirli, con una prima valutazione, di massima, del riparto delle risorse disponibili. Il documento viene condiviso con la Regione e il Comitato tecnico, che prendono atto formalmente dell’avvio della fase di co-progettazione.
Sulla base del «Preliminare alla definizione della strategia d’area» inizia la fase centrale di animazione e co-progettazione degli interventi, attraverso la ricerca e il coinvolgimento dei soggetti che possono portare un contributo alle linee d’azione identificate, il coinvolgimento sul territorio dei soggetti rilevanti negli ambiti prioritari, l’immissione di competenze specifiche e il confronto con altre esperienze. Strumenti centrali della co-progettazione sono i gli «scouting» e i «focus group», che avvengono secondo molteplici metodologie partecipative calibrate su ogni area progetto (Storti, 2016b; Arzeni, Storti 2017). Questa fase produce il documento definito «Strategia d’area», nel quale i contenuti del «Preliminare di strategia» vengono declinati in interventi e azioni specifiche, risultati attesi e indicatori di risultato. I «risultati attesi» e gli «indicatori di risultato» sono gli strumenti centrali sia nel processo di deliberazione che nella fase di attuazione degli interventi. Nella fase di ingegnerizzazione della strategia diventa cruciale il ruolo della Regione. Mentre le proposte progettuali dei servizi trovano finanziamento nei fondi dello Stato, quelle relative allo sviluppo vengono finanziate con con la partecipazione del Fondo Europeo di sviluppo Regionale (Fesr), del Fondo Sociale Europeo (Fse) e del Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (Feasr).
La Strategia d'area, una volta condivisa dal Comitato tecnico aree interne e dalla Regione, è trasmessa all’Agenzia per la Coesione territoriale, che dà avvio alla fase di preparazione del quarto e ultimo documento: l’Accordo di programma quadro. Quest’ultimo è lo strumento attuativo dell’intesa istituzionale tra area progetto (rappresentata dal sindaco referente), Regione e Stato (Agenzia per la coesione territoriale e le altre amministrazioni centrali). Si tratta di un accordo nel quale sono contenuti attività e interventi da realizzare, con i tempi e le modalità di attuazione; i soggetti responsabili e i relativi impegni; le risorse finanziarie occorrenti, a valere sugli stanziamenti pubblici o reperite tramite finanziamenti privati; le procedure e i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati. Il passaggio dalla Strategia all’Accordo è strettamente tecnico, ma richiede ancora l’intervento del soggetto pubblico esterno e il monitoraggio permanente degli attori rilevanti – per evitare snaturamenti a fine percorso (Lucatelli, Tantillo 2018) -.
Come previsto dall’Accordo di Partenariato, le aree individuate hanno cominciato a lavorare in maniera graduale, per blocchi e in maniera coerente con le disponibilità finanziarie7. Al 31 Dicembre 2018, tutte le prime aree, aree prototipali, hanno chiuso la Strategia d’area, come anche una buona parte delle seconde aree per un totale di 34 aree. Il rimanente delle seconde aree ha prodotto il preliminare di strategia e si avvia alla chiusura della stessa. Le terze e le quarte aree hanno iniziato il processo e sono nel pieno dei lavori di scouting e ascolto territoriale. Al 31 Dicembre 2018, 12 aree hanno firmato anche l’Accordo di Programma Quadro, ovvero lo strumento attuativo che permette di portare la progettazione in piena attuazione. La definizione delle strategie nelle prime aree utilizzate come prototipo ha consentito di mettere a punto il metodo sperimentandolo e questo ha determinato un allungamento fisiologico dei tempi in questa prima fase.
Dal punto di vista finanziario, a fronte di 126 milioni di euro di risorse statali dedicate alla Snai, appostate sui progetti in favore dei servizi alla persona previsti dalle 34 strategie approvate al 31 dicembre 2018, vengono allocati quasi 440 milioni di euro provenienti dai Programmi Operativi dei Fondi Sie e da altri fondi pubblici e privati, per un valore complessivo delle strategie approvate pari a circa 566 milioni di euro. Si registra pertanto un effetto leva di risorsa ordinaria nazionale su quello della programmazione comunitaria 2014-2020 (Fesr, Fse e Feasr), pari circa a 2,98. Tale effetto leva sale a 3,5 se si conta anche il totale dei finanziamenti messi a disposizione da Regioni o da soggetti privati a favore delle aree. La parte nazionale del finanziamento totale ad oggi ammonta al 22,3 per cento, quella Comunitaria al 64,7 percento. Il 6,9 per cento sono altri fondi pubblici (per più parte regionali) e il 6,2 per cento fondi privati.
Ad oggi ben trentasette aree hanno assolto il criterio dell’associazionismo, e per altre ventinove l’assoluzione è in fase di definizione. Questo sforzo sta avvenendo sempre di più nel rispetto delle soluzioni Amministrative e organizzative esistenti, ma anche con scelte che si preoccupano maggiormente – in questa fase – di optare per servizi e/o funzioni importanti per il raggiungimento dei risultati attesi prescelti.
Nel corso del 2018 è stato poi avviato il lavoro della Federazione delle Aree Interne che ha la finalità di valorizzare il “capitale di relazioni” fra le Aree e gli attori rilevanti protagonisti delle strategie, in modo da favorire processi di socializzazione e di scambio di pratiche. Questo scambio avviene prevalentemente attraverso giornate di lavoro e di confronto tra pratiche di progettazione. Un incontro organizzato recentemente nell’area dell’Appennino Reggiano ha permesso proprio alle diverse pratiche e progettazioni emerse nel campo agricolo di confrontarsi in un Seminario che ha avuto luogo a Castel Novo dei Monti.

Il raccordo con i Psr in fase programmatica e attuativa: criticità e soluzioni

Ad oggi il Feasr assicura il 17,7 per cento del totale del finanziamento delle Strategie dei diversi territori a livello Nazionale, il 15 per cento nelle Strategie del Mezzogiorno e il 40 per cento in quelle del Nord del Paese.
L’integrazione del Feasr nell’ambito della Snai non è avvenuta secondo un indirizzo unitario ma fa riferimento a modalità attuative molto variegate a seconda dei contesti (Tabella 1). Le differenze nei modelli di intervento e la scelta delle misure sono riconducibili a diversità nelle prassi regionali ma soprattutto a diverse percezioni da parte delle Amministrazioni sui fabbisogni di intervento di queste aree.

Tabella 1 - Le modalità di intervento Feasr in aree interne, nell’ambito dei Psr regionali

Fonte: elaborazioni Crea su dati Psr 2014-20 e riscontri in fase attuativa
1Interviene solo in alternativa alle misure  

Nei Psr in alcuni casi le decisioni programmatorie sono state orientate dalla tendenza a ricondurre la Snai, per una sorta di pattern dependance, nell’ambito di prassi operative già consolidate all’interno dei programmi di sviluppo rurale. Questo ha condotto, in diversi casi, a scegliere di attuare la strategia utilizzando i Piani di Sviluppo Locale (Psl) finanziati ai gruppi di azione locale nell’ambito del Community-Led Local Development (Clld). Tale scelta ha portato un innegabile valore aggiunto, ma solo dove ha messo in moto un ragionamento specifico e condiviso rispetto ai risultati da raggiungere con la strategia, da cui è scaturita la definizione di progettualità ad hoc. Ciò è avvenuto tuttavia, in presenza di regole spesso sfumate nei Psr riguardo alle modalità operative di raccordo tra Snai e Clld, solo nei contesti caratterizzati da una buona qualità relazionale a livello locale e in presenza di risorse umane dedicate e fortemente motivate. In alcuni casi limite, in cui per la mancanza di disposizioni specifiche su una sola area interna arrivano ad insistere quattro diversi Gruppi di Azione Locale (Gal), il raccordo tra i due strumenti dovrà essere faticosamente ricercato in fase attuativa.
Altrove il rimando all’associazionismo tra sindaci ha indotto la falsa convinzione che la strategia dovesse essere un intervento limitato alle misure (quali ad esempio la misura 7 - servizi di base e rinnovamento dei villaggi nelle zone rurali) in cui beneficiari fossero i comuni, le loro associazioni o comunque soggetti pubblici.
Abbastanza frequentemente i programmi regionali stanno indirizzando l’azione Feasr per la strategia verso le consuete misure per la diversificazione extra-agricola e i servizi per la popolazione rurale, le piccole infrastrutture per la mobilità e le reti sentieristiche o le attività promozionali. Questi interventi portano indubbiamente un valore aggiunto ma solo se la loro progettazione riesce a integrare le istanze e i fabbisogni dei diversi soggetti interessati. Per impattare sul consolidamento delle filiere agricole e delle relative produzioni e sui modelli relazionali preesistenti introducendo quella discontinuità organizzativa che può produrre evoluzione è necessario migliorare la capacità di accesso all’innovazione degli operatori agricoli e favorire progetti imprenditoriali che coinvolgano gli agricoltori e gli allevatori in percorsi di cooperazione. In entrambi i casi per garantire l’informazione e il coinvolgimento degli attori rilevanti serve una progettazione partecipata, adeguatamente accompagnata e supportata attraverso la costruzione di reti con centri di competenza e l’interazione funzionale tra produttori e ricercatori.
Pochissime sono le Regioni che hanno previsto in fase programmatica una riserva finanziaria per la strategia, per garantire a queste aree pari opportunità rispetto alle zone ad agricoltura forte nell’accesso ai finanziamenti regionali. Solo il Piemonte e la Campania hanno individuato una misura ombrello dedicata con riserva o assegnazione on demand per area (misura 16.7 - Sostegno a strategie di sviluppo locale di tipo non partecipativo) che ha garantito semplificazione e flessibilità attuativa. La Regione Veneto e la Regione Lazio prevedono pacchetti di misure, definite a monte in un caso e individuate in strategia nell’altro, da attivare con riserve o bandi dedicati. Nella maggior parte dei casi, si prevede l’introduzione di un criterio premiale riconoscendo nelle aree progetto una priorità relativa o più raramente assoluta su tipi di operazione determinate aprioristicamente e solo in pochi contesti definiti in maniera sufficientemente articolata e in modo tale da lasciare buoni margini di manovra (questo è il caso ad esempio dell’Emilia-Romagna). La priorità assoluta è stata prevista per lo più per interventi di infrastrutturazione del territorio con la banda ultra-larga, Nei casi in cui la strategia va in attuazione attraverso il riconoscimento di una priorità relativa nelle aree progetto, in fase di stesura dell’Apq possono emergere criticità legate all’incertezza del finanziamento, in misura crescente per le seconde aree e con l’avanzare della programmazione. In alcune regioni con l’esaurirsi delle risorse stanziate sulle misure dedicate con priorità è stato necessario intervenire per riprogrammare le risorse o modificare il sistema di premialità per la Snai, funzionalmente alle esigenze manifestate dalle aree ma con il vincolo della disponibilità finanziaria sulle singole misure interessate.
Negli anni, il lavoro di co-progettazione del Comitato Tecnico sui temi agricoli si è scontrato quindi con le criticità legate a rigidità o preclusioni nelle modalità attuative dei Psr, con le limitate risorse finanziarie e umane a disposizione delle Regioni per seguire i territori, nonché il livello di capacità programmatica e gestionale degli operatori regionali, con la limitata capacità amministrativa degli enti locali e la bassa qualità progettuale sui territori.
Con questi limiti, ci si è dovuti confrontare e cercare di superarli dedicandosi in primis alla ricerca di soluzioni operative da adottare in fase attuativa per facilitare il matching tra progettazione locale e opportunità di finanziamento, che nel caso agricolo attengono prevalentemente ai Piani di Sviluppo Rurale. Le soluzioni adottate sono diverse a seconda dei contesti regionali e locali, ma molto spesso le flessibilità passano attraverso sinergie tra strumenti, come nel caso dell’Area interna Comelico che ha cercato integrazioni con il gruppo Pei operante a livello locale o l’esperienza dell’Alto Molise e della Montagna Materana dove le sinergie scaturiscono dall’incontro con i Gal presenti nell’area. In altri casi la ricerca di flessibilità ha comportato modifiche introdotte a livello programmatico, come è avvenuto in Piemonte, che ha modificato il Psr per collegare la misura 16.7 e la Snai e in Campania che ha ampliato lo scopo della misura 16.7 già dedicata alla Snai. In altri casi le soluzioni si concretizzano attraverso aggiustamenti nella programmazione locale, come in Valnerina (Regione Umbria), area che ricade nel cratere del sisma (cfr. Storti, Arzeni, 2017), dove la strategia sta orientando modifiche del Psl funzionalmente alle azioni che si stanno individuando. In diverse aree sono state individuate inoltre delle sinergie potenziali sui temi della riqualificazione professionale degli operatori agricoli, agroalimentari e forestali tra il Feasr e il Fse che si sono tradotte in possibilità concrete, laddove i criteri e le priorità dei programmi di intervento sono risultati compatibili con questa ipotesi (Montagna Materana, Alto Lago di Como e Valli del Lario).
A livello nazionale la strategia aree interne, pur rappresentando una prima volta per lo sviluppo rurale sul piano della condivisione di strategie comuni rispetto ai fabbisogni delle aree più periferiche, sta aiutando a costruire la consapevolezza che si può lavorare insieme ai vari livelli di governo per migliorare il disegno degli interventi e che per rispondere alle esigenze di questi territori è necessario integrare le politiche settoriali tra loro e con  le politiche per i servizi essenziali.
Quello che emerge dai territori è che a fronte di un’offerta di strumenti dentro i Psr spesso carente in termini di innovatività le aree interne rappresentano oggi spazi di sperimentazione sociale, che come vedremo nel prossimo paragrafo, riescono malgrado tutto anche a proporre contenuti e modelli di sviluppo innovativi,

L’agricoltura e la zootecnia nelle strategie d’area approvate9

Nelle aree interne il settore agricolo, pastorale e quello forestale assumono quasi sempre un ruolo centrale, sia come opportunità di volano economico (con tassi di specializzazione agricola e agro alimentare spesso di tutto rispetto) sia per la valenza di cura e prevenzione ambientale. La gestione del suolo agricolo può giocare un ruolo particolarmente rilevante in aree caratterizzate da forti livelli di rischio frane e dissesto idrogeologico. Il presidio della pastorizia nelle zone montane contribuisce alla vitalità di queste aree e inoltre porta un contributo essenziale per il mantenimento della biodiversità e per il contrasto al degrado del suolo. La capacità di vivere e interpretare il bosco non come mero effetto dell’abbandono dell’agricoltura, ma come opportunità può consentire di ottenere attraverso una migliorata gestione forestale, impatti positivi sull’ambiente e sulla creazione di nuovo lavoro. Per raggiungere questi risultati è necessario lavorare sulla ricostruzione delle relazioni lungo le filiere locali, partendo dall’agricoltura e dal rafforzamento in ottica associativa delle attività agro-silvo-pastorali a forte valore identitario. Questo è un passaggio, sostanzialmente di innovazione sociale.
Qui spesso ci si scontra con problemi legati alla difficoltà di accesso ai pascoli da parte degli allevatori locali, legate a calendari di pascolamento obsoleti o alle modalità di assegnazione delle quote pascolo da parte dei comuni, con la frammentazione fondiaria che rende complesse le operazioni aziendali ed è aggravata dalla presenza di terra non utilizzata, pur in presenza di proprietari non disposti a occuparsene anche per l’assenza di soluzioni che ne garantiscano la gestione in caso di esproprio. I Sindaci e i diversi attori economici di un sistema intercomunale, seppure non sempre  abituati ad affrontare queste questioni ricorrendo a soluzioni collaborative e sistemiche, grazie al lavoro di co-progettazione sono arrivati in diversi contesti (ad esempio in Valfino Vestina e Valle Roveto) a porre la ricerca di soluzioni comuni a tali problematiche come temi sul tavolo dell’associazionismo o punti chiave della strategia di sviluppo. Questo sta avvenendo nonostante le scelte fatte nei programmi siano spesso tali da rendere complicato se non da escludere del tutto la possibilità per le strategie d’area di lavorare su questi temi in un’ottica innovativa, in quanto precludono o limitano il ricorso a nuovi strumenti, quali i progetti multi-attore e le reti tematiche, essenziali ai fini della definizione di progettualità condivisa e di interventi maggiormente rispondenti alle esigenze dei territori.
Le strategie di area approvate nel corso del 2018 prevedono diversi ambiti di intervento per la parte sviluppo. Tra questi l’ambito agricoltura e zootecnia, cui va il 15 per cento delle risorse destinate allo sviluppo, è emerso dalle analisi effettuate dal Comitato come ambito di sperimentazione e innovazione, in relazione alle soluzioni che si stanno individuando per raggiungere i risultati individuati.
In questo quadro i principali risultati su cui si sono focalizzate le strategie fino ad oggi approvate per quello che concerne i temi agricoli riguardano la crescita del valore di mercato delle produzioni e l’aumento delle superfici agricole. Tra i risultati attesi dalle azioni previste per l’ambito agricoltura e zootecnia nelle strategie ad oggi approvate, accrescere il valore di mercato delle produzioni agricole e zootecniche locali copre un importo finanziario complessivo di 48.034.737 euro, pari al 91 per cento del totale delle risorse utilizzate per questo ambito di intervento. Complessivamente, le schede intervento che fanno riferimento a questo risultato sono 43. Le soluzioni proposte partono da realtà produttive preesistenti per proporre opzioni di intervento che ridiano valore all’agricoltura di queste aree e lavorano sul rafforzamento e sulla diffusione delle competenze tecniche e sul miglioramento della capacità di accesso alle innovazioni da parte degli agricoltori.
Al risultato atteso accrescere la superficie agricola utilizzata, che risponde all’esigenza di un recupero colturale e produttivo dei terreni agricoli, forestali e dei pascoli abbandonati, viene destinato un importo finanziario complessivo di 4.661.735 euro, pari allo 0,8 per cento del totale delle risorse utilizzate e al 9 per cento  delle risorse destinate ai temi agricoli. Complessivamente, le schede intervento che fanno riferimento a questo risultato sono 6. Le soluzioni individuate si basano sulla ricerca di modelli organizzativi e gestionali innovativi e partecipati per il recupero di terreni abbandonati ed il loro successivo utilizzo.
Il focus sui risultati attesi ha orientato la scelta di azioni efficienti ed efficaci rispetto agli obiettivi. I tavoli di co-progettazione hanno rappresentato occasioni preziose di confronto sulle opzioni di intervento disponibili per le filiere zootecniche e agricole tra produttori e allevatori locali e gli altri attori rilevanti per le filiere interessate (ricercatori, formatori, veterinari, agronomi, istituzioni locali, associazioni di categoria. Grazie all’apporto di competenze e punti di vista esterni all’area, questa modalità di progettazione ha facilitato il confronto tra i vari livelli di governo e l’interazione tra operatori e ricercatori in fase di definizione della strategia, così come l’individuazione di soluzioni calibrate rispetto alle specificità e alle vocazioni della realtà tecnica e produttiva locale e in grado di mobilitare le risorse umane disponibili intorno a progetti condivisi.
Spesso gli interventi definiti prevedono attività di formazione e tutoraggio, per garantire l’informazione e l’adeguato coinvolgimento dei soggetti rilevanti, e il potenziamento delle capacità e delle competenze degli operatori in un’ottica proattiva, che anticipa i cambiamenti previsti e facilita l’innovazione. È questo il caso del  progetto pilota pastorizia sostenibile della Montagna Materana in Basilicata, che coinvolgerà 40 pastori, soprattutto giovani, cui saranno rivolte azioni di informazione e formazione, tutoraggio e accompagnamento nell’introduzione di innovazioni di processo e/o di prodotto, con il supporto di enti di ricerca regionali che rappresentano l’avanguardia nel comparto zootecnico lucano, con particolare riferimento all’ovi-caprino. In crescita il numero delle aree che prevede di intervenire sui temi della conoscenza (tra queste Monti Dauni in Puglia, Valle Roveto e Giovenco in Abruzzo, Alto Medio Sannio in Molise).
Nei casi più innovativi si stanno finanziando azioni di cooperazione (con la misura 16.7) che dopo una prima fase finalizzata alla definizione di progettualità condivise con gli attori rilevanti nelle filiere interessate e costruite con il supporto di centri di competenza, formatori e ricercatori prevedono il finanziamento di progetti di sviluppo calibrati sui fabbisogni e sulle potenzialità delle filiere produttive sui territori. È questo il caso dell’area Valli Maira e Grana in Piemonte che si concentra sull’agricoltura di montagna, dell’Alta Irpinia in Campania che punta sulla pastorizia e sulla gestione forestale e del Vallo di Diano sempre in Campania che focalizza sulla filiera dei grani antichi. Sulla stessa scia ma con strumenti diversi si collocano il Distretto Bio del Comelico in Veneto, che punta al recupero dell’agricoltura di Montagna e dei pascoli in chiave biologica e lavora in sinergia con gli altri interventi che interessano il territorio, e la Montagna di latte nell’Appennino Emiliano in Emilia-Romagna, che investe sulla valorizzazione del parmigiano di montagna in raccordo con il consorzio del parmigiano reggiano. In alcuni contesti la strategia finanzia la costituzione di gruppi operativi da cui far scaturire l’individuazione di iniziative di sviluppo, di nuovi modelli organizzativi delle filiere e di nuovi soggetti giuridici in ambito agricolo, forestale e zootecnico  come nei casi dell’Appennino Piacentino Parmense in Emilia Romagna che punta a recuperare alla produzione terreni e boschi mettendo in campo un’azione finalizzata a individuare i potenziali terreni e proprietari da coinvolgere in iniziative per il recupero produttivo e la sperimentazione di nuove forme di gestione agraria.

Considerazioni conclusive

Le numerose innovazioni che la strategia ha sperimentato sul piano del disegno e dell’implementazione di una politica place based in zone a bassa demografia e con difficile accesso ai servizi sociali dovranno trovare lo spazio in quella che sarà l’evoluzione di questa politica – che ha ottenuto il consenso di diversi governi del Paese e che è parte del suo Piano Nazionale di riforma.  Le soluzioni saranno il risultato nel lavoro istituzionale che – a fasi cicliche - il Paese affronta nel disegno delle politiche Comunitarie – sulla base dell’evoluzione normativa di riferimento.
Attraverso la strategia il nostro Paese ha fatto un importante esperimento di concentrazione territoriale delle politiche e di costruzione di nuove modalità di governance multilivello, nelle quali tutte le Amministrazioni pubbliche territoriali coinvolte hanno dimostrato, di saper guardare alle specificità dei luoghi, di essere in grado di individuare le priorità di politica economica e di scegliere insieme allo Stato centrale ambiti e modalità di intervento. Particolarmente difficile è stato il lavoro di selezione delle aree e altrettanto arduo è stato piegare e adattare politiche disegnate dal Centro – abituate a lavorare in maniera settoriale senza attenzione alle specificità territopriali, alle esigenze dei territori. Il lavoro è stato più facile laddove la presenza di Centri di competenza vicini al territorio, forti e capace di progettare – ha permesso di adattare normative non sempre consone alle esigenze di questi territori – andando alla ricerca di soluzioni innovative e disegnate ad hoc10.
Il lavoro svolto nell’ambito del comitato segna un passo avanti verso la costruzione di una visione strategica comune su come orientare il sostegno a queste aree, creando i presupposti per l’avvio di una politica genuinamente territoriale e la presa d’atto anche a livello comunitario dell’esistenza di una questione “aree interne”, come testimonia lo stanziamento alle aree interne del 5% dei fondi 2021-2711.
Il metodo Snai applicato allo sviluppo rurale ha consentito di affrontare temi complessi realizzando l’azione sinergica di diversi comparti dell’amministrazione pubblica e politiche diverse (turismo, agricoltura, sviluppo locale, innovazione, istruzione, mobilità, salute). Questo è avvenuto attraverso la creazione di luoghi istituzionali di confronto sui territori che ha facilitato la definizione di azioni organiche, l’adozione di soluzioni operative adeguate e la ricerca di progettualità innovative grazie anche all’apporto di una squadra di governo dedicata e alla contaminazione tra visioni e competenze interne ed esterne.
In questo percorso si è riusciti inoltre a costruire un linguaggio comune tra le diverse amministrazioni che ha fatto sì che, anche al di fuori delle amministrazioni di settore, si acquisisse una maggiore consapevolezza dei fabbisogni del settore produttivo agricolo e forestale nelle aree interne.
Inoltre, il lavoro di campo sui territori e la messa a sistema delle conoscenze acquisite ha prodotto una visione condivisa sui bisogni comuni che richiedono una riflessione nazionale. Tra questi vi è sicuramente il rafforzamento delle competenze degli operatori lungo la filiera e il miglioramento della capacità di accesso alle innovazioni tecnologiche e organizzative da parte degli agricoltori. A questo riguardo la centralità posta dalla riforma sull’organizzazione dei Sistemi della Conoscenza e dell’Innovazione in Agricoltura (Akis – Agricultural Knowledge and Innovation Systems) offre un’opportunità per lavorare in vista della nuova fase sugli elementi utili per rendere il disegno di questi sistemi più rispondente alle esigenze delle filiere agricole sui territori (cfr. Macrì, Storti, in questo numero). Un altro è il tema di accesso e recupero della terra da mettere a disposizione dei giovani agricoltori ritornanti o che scelgono di installarsi in queste aree. O ancora il tema della sopravvivenza della pastorizia - attività basata sull’allevamento estensivo a pascolo brado di diverse specie da reinterpretare oggi in chiave di modernità – che svolge nelle aree interne e montane un ruolo di presidio sociale, ambientale e produttivo essenziale.
Sui territori, grazie alla strategia, è stato spesso possibile orientare le risorse in maniera più selettiva verso progetti innovativi che aiutino la costruzione di imprenditorialità condivisa e che puntino su produzioni identitarie e di qualità, primo passo verso il rafforzamento delle filiere agricole in queste aree. I primi risultati li si stanno ottenendo in presenza di realtà produttive preesistenti in grado di proporre opzioni di intervento che ridiano valore all’agricoltura di queste aree (es. filiere biologiche, prodotti di montagna) e fare da catalizzatori dei processi sui territori come è avvenuto per l’area interna Comelico che punta sul biologico e per l’area interna dell’Appennino Emiliano, dove il riferimento è il consorzio del parmigiano Reggiano e la soluzione è il parmigiano reggiano di Montagna.
Per il futuro sarà necessario ripartire da quanto già realizzato e mettere in campo un’azione che consenta di superare le criticità di oggi, capitalizzando l’esperienza di questa programmazione. La prima questione da affrontare sarà quella di evitare che dopo tanto lavoro attento e dedicato alle esigenze dei territori, si debba sempre e faticosamente ricorrere allo strumento del bando. Le compagini locali hanno così la sensazione che dopo aver scritto una strategia e messo in chiaro le proprie priorità, debbano sempre e comunque “ricominciare da capo”. A questa questione – nel chiaro limite del rispetto delle regole Comunitarie – va trovata una soluzione – riconoscendo che una piccola parte di questa politica, attenta ai territori, debba poter usufruire di regole semplici e ad hoc. Per quanto riguarda la scelta della modalità di intervento del fondo agricolo, si dovrà ripartire dalle prassi operative già sperimentate. A questo riguardo il Coordinamento Mipaaft–Regioni poterebbe rivelarsi la chiave di volta. Per migliorare e consolidare i risultati ottenuti inoltre sarà necessario concentrare gli sforzi sul ricorso a nuovi strumenti, quali i progetti multi-attore e le reti tematiche per rendere il disegno di questi interventi maggiormente rispondente alle esigenze dei territori. Questo sarà possibile solo rafforzando il supporto alla progettazione in fase di attuazione attraverso la creazione di più luoghi di co-progettazione e co-decisione e la costituzione di team nazionali/regionali di supporto alla progettazione nei territori.
La nuova programmazione pone delle sfide importanti e, data la separazione tra fondi, richiede l’individuazione di nuove soluzioni per garantire l’integrazione del Feasr nell’ambito della Snai. D’altro canto, il piano strategico unitario per la Pac rappresenta il luogo ideale per ricercare soluzioni condivise ed efficienti in termini di modalità attuative e per avviare la ricerca di sinergie rispetto agli interventi del primo pilastro. Certamente, perché la strategia possa continuare a giocare il ruolo che sta giocando ad oggi, è importante sia il carattere multilivello verticale, ma anche il coordinamento orizzontale, tra le diverse Amministrazioni e le diverse fonti di finanziamento.

Riferimenti bibliografici

• Arzeni A., Storti D.(2017), Le strategie per lo sviluppo rurale nelle Aree interne colpite dal sisma, Agriregionieuropa anno 13 n°51, Dic 2017
• Barca F, Casavola P, Lucatelli S (2014), “Strategia Nazionale per le Aree Interne: Definizione, Obiettivi, Strumenti e Governance” in Materiali Uval N. 31
• Barca F., Carrosio G., Lucatelli S.(2018) “Le aree interne da luogo di diseguaglianza ad opportunità per il Paese” in Le Sostenibili Carte dell’Italia a cura di Paolozzi L., Gargiulo T e Sylos Labini, Ricerche Marsilio.
• Lucatelli S. (2016), Strategia Nazionale per le Aree Interne: un punto a due anni dal lancio della Strategia, in Agri Regione Europa N. 45
• Lucatelli, Tantillo (2018) in Donzelli “Riabitare l’Italia – Aree Interne tra abbandoni e riconquiste, Antonio De Rossi.
• Lucatelli S., Monaco F. (a cura), (2018), La voce dei Sindaci delle aree interne – Problemi e prospettive della Strategia Nazionale, Rubbettino

• Musotti F. (2018), Sistemi agroalimentari locali e sviluppo delle aree interne: riflessioni alla luce dell’economia della cultura, contributo presentato nell’ambito della XXXIX Conferenza Italiana di Scienze Regionali, Bolzano
• Salez P., Lucatelli S (2012), “La dimensione territoriale nel prossimo periodo di programmazione” in Agriregioniuropa N. 31 Dicembre 2012
• Storti D.(2016a), Aree Interne e sviluppo rurale: prime riflessioni sulle implicazioni di policy, Agriregionieuropa anno 12 n°45
• Storti D. (2016b), Innovazione e sviluppo nelle aree interne: il caso delle aree prototipo in Puglia, Campania e Molise, Agriregionieuropa anno 12 n°45
• Comitato Tecnico Aree Interne, Dipartimento Politiche di Coesione (in corso di pubblicazione), Relazione annuale sulla Strategia nazionale per le aree interne, presentata al Cipe, annualità 2018

Siti di riferimento

  • 1. Le opinioni espresse dagli autori sono strettamente personali e non riflettono quelle degli organismi di appartenenza.
  • 2. Il Comitato Tecnico Aree interne, costituito formalmente con delibera Cipe n. 9/2015, assicura la governance della Strategia Nazionale Aree Interne. E’ coordinato dal Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per le politiche di Coesione e ha competenze sui processi di selezione delle aree, sulla definizione delle strategia d’area e sulla verifica del rispetto dei cronoprogrammi. Il comitato è inoltre composto da: Agenzia per la Coesione Territoriale, Mipaaft, Mibac, Miur, Mit, Mlsp, Salute, Ambiente, Dipartimento affari regionali, autonomie e sport, Anci-Ifel, Crea, Isfol, Upi, Regione/Provincia Autonoma interessata
  • 3. Partecipa con propri rappresentanti al comitato interministeriale che garantisce la governance della Strategia aree interne (comitato tecnico aree interne – Ctai - istituito con la delibera Cipe n. 9 del 28 gennaio 2015).
  • 4. La Strategia è stata oggetto di analisi di accademici internazionali, è stata più volte presentata in gruppi di lavoro Europei ed è stata oggetto di discussione in diversi gruppi di lavoro all’Ocse e nell’ambito della Strategia Europea per la regione Alpina (Eusalp). Numerosi Paesi hanno chiesto bilaterali e/o sono stati ospitati per studiare le caratteristiche e il funzionamento della stessa (alcuni di questi sono Marocco; Francia; Spagna; Portogallo; Giappone; Polonia).
  • 5. Al 2011 i residenti medi per le 72 aree erano 29.400 abitanti, in 6 anni vi sono circa 1.000 abitanti in meno in media per area.
  • 6. Si ricorda che un comune è classificato come Periferico se dista tra i 40 e i 75 minuti dal proprio polo di riferimento e Ultra-Periferico se dista più di 75 minuti dal polo di riferimento
  • 7. Per la parte di finanziamento nazionale – quella dedicata ai servizi – le Leggi di Bilancio 2014, 2015 e 2016 hanno assicurato la copertura delle prime 48 aree; la finanziaria del 2017 ha completato il finanziamento delle rimanenti aree.
  • 8. Per 1 euro finanziato in legge di stabilità, ne corrispondono 2,9 di programmazione comunitaria 14-20.
  • 9. I dati riportati in questo paragrafo sono il risultato del lavoro per la Stesura della Relazione Annuale sulla Strategia Nazionale delle Aree Interne 2019, in corso di pubblicazione.
  • 10. E’ il caso questo delle Aziende Sanitarie Locali che, abituate a progettare, hanno accettato la sfida e hanno lavorato con le aree, gli Assessorati Regionali di riferimento e il Ministero della Salute per individuare soluzioni consone a anche sostenibili nel tempo.
  • 11. Trattasi di un emendamento votato dal Parlamento Europea sulla proposta di Regolamento Fesr della Commissione che dovrà in seguito seguire il normale iter legislativo della UE.
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