Il Piano Strategico della Pac: uno strumento d’intervento integrato per raggiungere obiettivi comuni

Abstract

La proposta di riforma della Pac prevede l'utilizzo di un piano strategico nazionale della Pac che consente di finanziare interventi sia dal primo che dal secondo pilastro della Pac per raggiunger obiettivi comuni. Il piano strategico nazionale sarà articolato per obiettivi specifici comuni della Pac e gli interventi saranno giustificati da un'analisi dettagliata dei bisogni. La delega agli stati membri consentirà di scegliere gli interventi più opportuni alle condizioni specifiche dello stato membro, nel rispetto della sussidiarietà ma garantendo un valore aggiunto europeo. 

Introduzione

Una delle principali novità della proposta di riforma della Pac presentata in giugno 2018 consiste nell'organizzare gli interventi degli stati membri intorno a un piano strategico unico a livello nazionale che incorpori azioni finanziate attraverso i due fondi, il Feaga e il Feasr. Per la prima volta interventi del cosiddetto primo pilastro, pagamenti diretti e misure di mercato, e del secondo pilastro, misure di sviluppo rurale, saranno in un unico menu a disposizione degli stati membri per raggiungere gli obiettivi comuni fissati a livello europeo a partire dalle specificità e dai bisogni a livello locale. Partendo dagli obiettivi comuni, articolati in nove obiettivi specifici, e in funzione dei bisogni evidenziati dall'analisi Swot, gli stati membri costruiranno un piano strategico Pac a livello nazionale, fissando dei target finali e intermedi di risultato il cui avanzamento sarà verificato annualmente dalla Commissione Europea. Il piano strategico della Pac è lo strumento del cosiddetto "new delivery model", il trasferimento di responsabilità dalla Commissione verso gli stati membri riassunto dallo slogan "Bruxelles decide cosa, gli stati membri decidono come". Questa riorganizzazione della governance improntata alla sussidiarietà ha come obiettivo di semplificare la Pac che è stata spesso criticata per un eccesso di regolazione dettando norme dettagliate per tutte le possibili condizioni di eleggibilità.

Sussidiarietà e semplificazione

La Pac è spesso accusata di essere una politica centralizzata, rigida, complessa. La consultazione pubblica e l'analisi d'impatto che hanno preceduto la proposta legislativa hanno evidenziato questi punti critici. Allo stesso tempo si vuole una Pac più mirata ai bisogni locali piuttosto che misure standard come i pagamenti diretti disaccoppiati. Per far fronte a queste richieste apparentemente incompatibili - interventi più personalizzati ma anche più semplici - la Commissione ha proposto di cambiare le regole del gioco: anziché definire nei regolamenti comunitari tutti i dettagli, le eccezioni, le condizioni di eleggibilità dei beneficiari nonché i controlli, si fissa un quadro di massima europeo con gli obiettivi comuni (il "cosa" fare) e si lascia agli stati membri la libertà di definire le regole dettagliate adatte ai propri bisogni specifici per raggiungere gli obiettivi comuni (il "come" farlo, cioè l'individuazione di quali misure siano le più adatte).
Questo passaggio di testimone non significa semplicemente spostare l'onere sugli stati membri. La maggiore sussidiarietà offre agli Stati membri la possibilità di ripensare in maniera più strategica l'intervento, in base ai bisogni e alle specificità locali. Come riassunto in maniera efficace da un analista, è inutile per la Finlandia di avere norme dettagliate per la coltivazione degli agrumi. Ci si aspetta quindi una semplificazione che porti a delle norme più flessibili, basate sui bisogni, più mirate, trasparenti e più vicine ai bisogni degli agricoltori.
La semplificazione è ormai un imperativo che è presente in tutte le fasi del ciclo della politica, dalla pianificazione, all'implementazione, ai controlli, alla valutazione dell'efficacia della politica. I tre sistemi amministrativi che oggi regolano i pagamenti diretti, lo sviluppo rurale e le misure di mercato saranno inclusi in un unico sistema: il piano strategico della Pac. Invece di 26 notifiche sui pagamenti diretti per stato membro, i 118 piani regionali di sviluppo rurale e le 65 strategie settoriali avremo in futuro un solo piano strategico nazionale per Stato membro.

Gli obiettivi specifici: il punto di partenza per il piano strategico Pac

Fin dalla sua creazione, la Pac ha sempre avuto degli obiettivi chiari, scolpiti nel trattato di Roma e tuttora presenti nella sua evoluzione, il trattato di Lisbona, la costituzione dell'Unione Europea: a) aumentare la produttività agricola, b) assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, c) stabilizzare i mercati, d) garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, e) assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori. A tali obiettivi socio-economici si è aggiunto nel corso dei decenni e delle riforme successive della Pac l'obiettivo della sostenibilità ambientale. La lotta al cambiamento climatico ha aggiunto altri imperativi agli obiettivi esistenti.
Nella recente proposta legislativa gli obiettivi generali non cambiano: (a) promuovere un settore agricolo intelligente, resiliente e diversificato che garantisca la sicurezza alimentare; (b) rafforzare la tutela dell’ambiente e l’azione per il clima e contribuire al raggiungimento degli obiettivi in materia di ambiente e clima dell’Unione; (c) rafforzare il tessuto socioeconomico delle aree rurali.
Avere degli obiettivi generali però non basta per guidare l'intervento degli stati membri nei futuri piani strategici. C'era bisogno di dettagliare meglio attraverso degli obiettivi specifici:

• sostenere un reddito agricolo sufficiente e la resilienza in tutta l’Unione per rafforzare la sicurezza alimentare;
• migliorare l’orientamento al mercato e aumentare la competitività, compresa una maggiore attenzione alla ricerca, alla tecnologia e alla digitalizzazione;
• migliorare la posizione degli agricoltori nella catena del valore;
• contribuire alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all’adattamento ad essi, come pure all’energia sostenibile;
• promuovere lo sviluppo sostenibile e un’efficiente gestione delle risorse naturali, come l’acqua, il suolo e l’aria;
• contribuire alla tutela della biodiversità, migliorare i servizi ecosistemici e preservare gli habitat e i paesaggi;
• attirare i giovani agricoltori e facilitare lo sviluppo imprenditoriale nelle aree rurali;
• promuovere l’occupazione, la crescita, l’inclusione sociale e lo sviluppo locale nelle aree rurali, comprese la bioeconomia e la silvicoltura sostenibile;
• migliorare la risposta dell’agricoltura dell’UE alle esigenze della società in materia di alimentazione e salute, compresi alimenti sani, nutrienti e sostenibili, sprechi alimentari e benessere degli animali.

Tali obiettivi sono integrati dall’obiettivo trasversale di ammodernamento del settore, promuovendo e condividendo conoscenze, innovazioni e processi di digitalizzazione nell’agricoltura e nelle aree rurali e incoraggiandone l’utilizzo.

Costruire un piano strategico nazionale: istruzioni per l'uso

Se gli esperti di sviluppo rurale sono abituati a strutturare e pianificare gli interventi in base a un piano (di sviluppo rurale) la cosa si fa più complicata se si vogliono includere i pagamenti del primo pilastro della Pac; pagamenti disaccoppiati, accoppiati e programmi settoriali. Come articolare i due fondi? Quali interventi privilegiare? Quali sono i legami con gli obiettivi? Le domande erano molte nelle settimane che hanno seguito la proposta legislativa. In seguito alle insistenti richieste degli Stati membri la Commissione ha presentato un modello di piano strategico Pac. Esso identifica in modo semplice e chiaro quali sono le componenti del piano strategico, a partire dalle Swot per ogni obiettivo specifico.
Prima fase nella preparazione del piano strategico è l'analisi Swot (strenghts, weaknesses, opporunities and threats – punti di forza, punti di debolezza, opportunità, minacce) per ognuno dei nove obiettivi specifici. Tale analisi deve includere una descrizione generale della situazione attuale in base a indicatori di contesto e ad ogni altra informazione quantitativa o qualitativa disponibile come studi, valutazioni e analisi settoriali. Questa analisi deve accompagnarsi ad un approfondimento degli aspetti territoriali e settoriali.
Per alcuni obiettivi sono previste delle condizioni particolari: per i tre obiettivi specifici relativi all'ambiente e al cambiamento climatico (obiettivi d,e,f) si deve fare riferimento ai piani nazionali che conseguono dalla legislazione ambientale. Per l'obiettivo relativo ai giovani agricoltori è richiesta una analisi della situazione relativa all'accesso alla terra, al credito e ai servizi di consulenza aziendale. Per quanto riguarda la condivisione delle conoscenze, le innovazioni e i processi di digitalizzazione nell’agricoltura e nelle aree rurali, gli stati membri devono fornire approfondimenti sul sistema di informazione e conoscenza agricola attualmente disponibile.
L'analisi Swot permette di identificare, descrivere e definire un ordine di priorità relativamente ai bisogni per ogni obiettivo specifico della Pac. Anche in tale fase si deve fare ricorso ai dati più affidabili e recenti, provvedendo a fornire delle chiare giustificazioni per le scelte operate. L'analisi dei bisogni deve fare uso degli strumenti di pianificazione ambientale e un'attenzione speciale deve essere riservata alla gestione del rischio, alle zone vulnerabili e ai legami con i piani nazionali che derivano dalla legislazione ambientale e relativa al clima.
Una volta identificati i bisogni, si devono scegliere gli interventi (oggi chiamati misure o strumenti) più adatti a far fronte a tali bisogni. Gli interventi devono essere scelti in funzione delle risorse disponibili e dei target da raggiungere. In questa fase gli stati membri devono indicare gli indicatori di output attesi (ad esempio, O15: numero di ettari previsti in agricoltura biologica), la relativa spesa e il pagamento medio unitario. Per ognuno dei 38 indicatori di risultato previsti dall'allegato I della proposta Pac, gli stati membri devono indicare dei target intermedi per ogni anno e dei target finali. Ad esempio, R12: percentuale di terreni agricoli soggetti all’impegno di migliorare l’adattamento ai cambiamenti climatici.  Tali indicatori di risultato saranno poi calcolati annualmente dagli stati membri e presentati nel quadro del rapporto annuale di performance. Ogni scarto importante dai target intermedi previsti nel piano dovrà essere giustificato.
Il piano strategico della Pac contiene altri elementi importanti per valutare la portata dell'azione, la sua ambizione, i mezzi finanziari previsti e un'analisi della coerenza dei vari interventi. Deve anche contenere informazioni sul sistema di governance e di coordinamento (ad esempio tra regioni e stato, tra enti pagatori e organismo di gestione, etc). Infine il piano deve spiegare come intende garantire la modernizzazione e la semplificazione.
Prima di presentare il piano strategico della Pac gli stati membri devono consultare le parti interessate a livello nazionale. Allo stato attuale non è chiaro se si tratti di consultazioni pubbliche aperte a tutti i cittadini o una serie di incontri ad esempio con le organizzazioni professionali, le associazioni ambientaliste, etc; Questa fase di consultazione può essere un momento di ispirazione, raccogliendo idee innovative da includere potenzialmente nel piano della Pac ma può anche essere vissuto come un momento di verifica del livello di ambizione del piano, soprattutto da un'opinione pubblica sempre più critica sulla Pac.

Approvazione del piano strategico della Pac e valutazione annuale dell'avanzamento

La proposta di regolamento per la futura Pac prevede che i 27 piani strategici nazionali della Pac debbano essere valutati e approvati dalla Commissione Europea entro otto mesi dalla presentazione. Una volta approvati gli stati membri possono attivare gli interventi previsti dal piano.
L'approvazione dei piani nazionali sarà certamente il momento forte di tutto il ciclo della prossima programmazione della Pac. Sarà il momento della verità per vedere se gli stati membri avranno onorato la maggiore fiducia che gli è stata accordata proponendo piani veramente strategici e ambiziosi o se invece approfitteranno dell'aumentata sussidiarietà per fare il meno possibile. Sarà una prova di forza con una Commissione che cercherà di spingere gli stati membri a proporre piani strategici con interventi sensati e coerenti, con target ambiziosi, per risolvere problemi specifici e raggiungere obiettivi comuni. Allo stesso tempo si può immaginare quale pressione gli stati membri metteranno in campo per ottenere una rapida approvazione del loro piano strategico della Pac, e cominciare prima possibile ad attuare la politica, lanciare i bandi etc.
In fase di rendicontazione, gli stati membri presentano ogni anno una relazione annuale sull’efficacia dell’attuazione. Come indicato precedentemente, la relazione deve contenere informazioni relative ai 35 indicatori di output, per la verifica finanziaria (performance clearance), e ai 38 indicatori di risultato, per il cosiddetto riesame dell'efficacia dell'attuazione (performance review), cioè una verifica dello stato di avanzamento dell'attuazione del piano della Pac, misurato dagli indicatori di risultato. Lo stato membro deve fornire una giustificazione se un indicatore di risultato si discosta di più del 25% dal target intermedio previsto. In caso di giustificazione insufficiente o assente la Commissione può richiedere un piano di azione per correggere il ritardo. Sanzioni sono previste nei casi più gravi.
Voci critiche accusano il sistema di indicatori di risultato di non misurare i veri risultati della politica ma semplicemente di rendicontare sullo stato di avanzamento dell'attuazione della politica. In realtà gli indicatori di risultato hanno come scopo di misurare lo sforzo degli stati membri per raggiungere gli obiettivi, lo stato di avanzamento rispetto ai target proposti. Ma questo non vuol dire che non ci interessi di misurare l'impatto della politica. A tale scopo esiste una batteria di indicatori di impatto che, calcolati annualmente dalla Commissione in base alle statistiche più recenti, fornisce dati obiettivi sull'impatto della politica su una serie di variabili osservabili. Ad esempio, l'indicatore di impatto I.11 misurerà lo stato della sostanza organica del suolo nelle terre agricole in ogni stato membro. Ovviamente i processi naturali hanno cicli piuttosto lunghi e l'impatto delle politiche agricole può materializzarsi solo dopo un certo periodo (ad esempio l'impatto di interventi sulla fertilità dei suoli). Inoltre la raccolta dei dati non è mai immediata e le statistiche sono disponibili solo con un ulteriore ritardo. Bisogna poi considerare che altri fattori esterni alla Pac hanno un effetto su tali variabili e l'effetto netto della Pac è spesso difficile da isolare. Per questi motivi gli indicatori di impatto sono utilizzati nell'ambito delle valutazioni più a medio/lungo termine. Il set completo di indicatori proposti nel quadro della futura Pac si trova in annesso alla proposta legislative (Allegato 1 [pdf]). Il sistema di indicatori proposto è un'evoluzione del sistema attuale (https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DataPortal/cmef_indicators.html).

Considerazioni conclusive

Molte cose sono cambiate da quando è stata decisa l'ultima riforma della Pac, nel 2013: prezzi agricoli diminuiti da fattori macroeconomici e tensioni geopolitiche; nuovi impegni internazionali sottoscritti dall'UE come il Cop 21 per il cambiamento climatico e gli Sdg (gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite) si aggiungono agli obiettivi tradizionali della Pac. Tali cambiamenti hanno suscitato un dibattito pubblico sulla capacità della Pac di rispondere adeguatamente alle attuali sfide economiche del settore agricolo, alla cura dell’ambiente, all’azione in materia di cambiamenti climatici e a favore di un tessuto economico e sociale forte nelle aree rurali dell’UE.
La Pac è inoltre messa sotto accusa per il suo alto grado centralizzazione, rigidità e complessità. Allo stesso tempo si vuole una Pac più mirata ai bisogni locali, più personalizzata, ma anche più semplice per le amministrazioni nazionali e per gli agricoltori. Per far fronte a queste richieste la Commissione ha proposto di rimuovere le numerose condizioni di eleggibilità a livello europeo e di delegare agli stati membri la scelta del policy mix più appropriato ai bisogni che emergono dall'analisi.
La Pac deve essere modernizzata per rispondere alle sfide del futuro, deve essere semplificata per generare un livello minimo di oneri amministrativi e deve essere resa più compatibile con le altre politiche dell’UE. Una politica agricola comune più moderna dovrà sostenere la transizione verso un settore agricolo pienamente sostenibile e lo sviluppo di aree rurali dinamiche, garantendo alimenti sani, sicuri e di alta qualità per oltre 500 milioni di consumatori. L’Europa ha bisogno di un settore agricolo intelligente, resiliente, sostenibile e competitivo e ha bisogno di un forte tessuto socioeconomico nelle aree rurali. Una politica agricola comune più moderna deve offrire più valore aggiunto europeo; a tal fine deve mostrare maggiore ambizione a livello ambientale e climatico e rispondere alle aspettative dei cittadini per quanto concerne la loro salute, l’ambiente e il clima. Il piano strategico nazionale è uno strumento che è stato pensato per permettere di rispondere a queste nuove esigenze di performance, sussidiarietà e coerenza in modo semplice e trasparente.

Siti di riferimento

• Sistema comune di indicatori di monitoraggio e valutazione per il periodo 2014-2020: [link]

• Proposta di regolamento per i piani strategici nazionali della Pac. Testo: [link]

• Allegati: [link]