I programmi della Pac per la fornitura di prodotti agricoli alle scuole

I programmi della Pac per la fornitura di prodotti agricoli alle scuole

Introduzione

L’Unione Europea promuove lo sviluppo di corrette abitudini alimentari e nutrizionali nei bambini e nei ragazzi, attraverso i Programmi “Latte nelle scuole” (School Milk Scheme – Sms) e “Frutta e verdura nelle scuole” (School Fruit & Vegetables Scheme – Sfvs). Questi programmi sono stati sviluppati nell’ambito della Pac, indipendentemente l’uno dall’altro, operando sotto diversi regimi giuridici e finanziari: “Latte nelle scuole” risale alla creazione dell’Organizzazione comune del mercato (Ocm) nel settore del latte, nel 1968, ed è attuato dal 1977, mentre “Frutta nelle scuole” è un’iniziativa più recente, avviata nel 2009, che ha assunto la forma di un impegno politico nell’ambito della riforma del 2007 dell’Organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli. Per entrambi i programmi, l’impegno è proseguito con l’Ocm del 2013 (Petriccione e Solazzo, 2013), in linea con gli obiettivi di tutela della salute pubblica definiti a livello europeo (Cee, 2007; UE, 2014). Gli aiuti previsti per i due programmi sono attualmente erogati dal Fondo europeo agricolo di garanzia (Feaga), nell’ambito degli interventi di mercato connessi alla Ocm unica1.
I programmi, ai quali aderiscono su base volontaria gli Stati membri previa elaborazione di una strategia nazionale o regionale per la loro attuazione, finanziano o cofinanziano la distribuzione nelle scuole sia di latte, bevande a base di latte, formaggi, yogurt e prodotti lattieri fermentati, sia di prodotti ortofrutticoli freschi e trasformati. “Frutta nelle scuole”, in particolare, si propone, anche attraverso misure accessorie e attività ludico-didattiche, di contribuire a migliorare la conoscenza tra i più giovani dell’agricoltura e dei suoi prodotti.
In questo contributo, partendo da una “rilettura” dei due programmi con riferimento alla loro attuazione e alla tendenza del calo del consumo di latte, frutta e verdura tra i più giovani, si evidenziano luci e ombre della loro applicazione nell’UE e in Italia. Negli ultimi due paragrafi, riallacciandosi al dibattito più generale che ha portato alla necessità di rivedere e unificare i due programmi, si analizzano e si commentano i motivi che hanno portato la Commissione Europea all’adozione di un nuovo quadro giuridico e finanziario in vigore dall’anno scolastico 2017/2018.

L’attuazione dei programmi nell’Unione Europea

Dal 2009 la Commissione Europea dispone, dunque, di due strumenti rivolti a bambini e ragazzi2, uno per i prodotti lattiero-caseari, l’altro per i prodotti ortofrutticoli, che perseguono l’obiettivo di contribuire, da un lato, a incrementare la domanda di questi prodotti e, dall’altro, a contrastare i fenomeni legati al sovrappeso e all’obesità infantile3, incentivandone il consumo attraverso la fornitura e la distribuzione nelle scuole, in una fase in cui si formano le abitudini alimentari degli individui. Secondo la stessa Commissione, questi programmi «contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi della Pac e sono in linea con l’obiettivo di salute pubblica di creare sane abitudini alimentari» (CE, 2014, p.2).
Dal 2009, oltre 20 milioni di bambini e ragazzi hanno beneficiato del Programma “Latte nelle scuole” e almeno 8,5 milioni di studenti del Programma “Frutta e verdura nelle scuole”; di questi, oltre un terzo sono alunni della scuola primaria. I prodotti distribuiti annualmente sono, per i lattiero-caseari, soprattutto latte, latte aromatizzato, prodotti a base di latte fermentato e formaggi (equivalenti a oltre 350.000 tonnellate di latte) e, per gli ortofrutticoli, soprattutto mele, pere, arance, banane, uva, carote, pomodori, cetrioli, succhi e spremute di agrumi (per circa 67.000 tonnellate). Il 93% sono prodotti freschi, principalmente di provenienza locale/nazionale e tipici, e il 7% prodotti trasformati (EC, 2016).

Tabella 1 – Attuazione del Programma “Latte nelle scuole” nell’UE: alcuni dati di sintesi

* Dati incompleti o aggregati per l'anno scolastico 2012/2013, per il quale la spesa UE (Feaga) è stata pari a 63,1 milioni di euro
** Intermediari per la distribuzione nelle scuole
Fonte: ns. elaborazioni su dati Afc Consulting Group AG e Co Concept (2013) e European Commission, DG Agri (2015)

Per il Programma “Latte nelle scuole”4, il livello degli aiuti UE è stato pari a 18,15 € per 100 kg di latte5. Nonostante non vi sia l’obbligo per gli Stati membri di contribuire al finanziamento, il 45% di essi ha aggiunto fondi pubblici e/o privati per l’esecuzione del programma (per un valore medio di circa 44 milioni di euro/anno). Non essendo previsto un limite al numero di richieste di aiuto, le spese messe a disposizione dall’UE risultano dall’insieme delle domande ammissibili ricevute da parte dei richiedenti che intendono partecipare al programma; tuttavia, la quantità massima sovvenzionabile è di 0,25 litri per giorno di scuola e per allievo frequentante. I finanziamenti totali UE erogati dal Feaga si aggirano, in media, sui 66 milioni di euro/anno (Tabella 1).
Per il Programma “Latte nelle scuole” sono emersi tre modelli principali di attuazione (Cce, 2011): a) fornitura di aiuti per la distribuzione di prodotti lattiero-caseari inclusi nei pasti delle mense, principalmente in Francia, Italia e Svezia dove sono stati serviti, rispettivamente, porzioni di formaggio o yogurt come dessert, parmigiano su un piatto di pasta oppure mozzarella con insalata o dove sono stati installati distributori self-service di latte; b) vendita a prezzo ridotto di latte al di fuori delle mense, in particolare in Germania, Polonia e Regno Unito; c) distribuzione gratuita di latte al di fuori delle mense, principalmente in Polonia e Regno Unito.

Figura 1 – Allocazione dei fondi UE tra i Paesi che hanno aderito al Programma “Latte nelle scuole” (euro/anno scolastico)

Fonte: Commissione Europea, [link]

I Paesi che più di recente hanno investito molto nel programma sono Romania, che nell’anno scolastico 2013/2014 ha ottenuto dall’UE 11,9 milioni di euro, seguita dalla Francia (con 11,4 milioni di euro ai quali è stato aggiunto quasi mezzo milione di euro di fondi statali/privati) e dalla Polonia (con 9,7 milioni di euro di fondi UE e 26,8 milioni di euro di fondi statali/privati). L’Italia, che usufruisce solo di fondi UE, si colloca, con un valore medio di 2,2 milioni di euro/anno, appena al di sotto della media UE (pari a 2,6 milioni di euro/anno) (Figura 1).
Per il Programma “Frutta e verdura nelle scuole”6, la Commissione ha messo a disposizione dal Feaga 90 milioni di euro all'anno; tale finanziamento è stato portato a 150 milioni di euro a partire dall’anno scolastico 2014/2015, conseguentemente alla modifica della Pac e alla revisione del bilancio del programma (Tabella 2).

Tabella 2 – Attuazione del Programma “Frutta e verdura nelle scuole” nell’UE: alcuni dati di sintesi

* I dati della Danimarca non sono disponibili
** Inclusa la Croazia a seguito dell’adesione all’UE
Fonte: European Commission, DG Agriculture and Rural Development (2016)

I programmi sono stati cofinanziati tra il 50% e il 75% (percentuale accordata nelle “regioni di convergenza” e in quelle ultraperiferiche) e, dall’anno scolastico 2014/2015, tra il 75% e il 90%, anche se i fondi UE effettivamente utilizzati sono stati di molto inferiori a quelli stanziati, tanto che la spesa Feaga ha oscillato, tra il 2009 e il 2014, tra il 37% e il 78,7% del budget disponibile.
Il Programma “Frutta e verdura nelle scuole” prevede l’obbligo di contribuire per gli Stati membri che partecipano volontariamente, con la contestuale elaborazione di una strategia nazionale, in collaborazione con le autorità sanitarie e didattiche e il coinvolgimento dell’industria e dei gruppi di interesse. Inoltre, l’erogazione dell’aiuto ha come pre-condizione l’adozione di misure educative di accompagnamento ritenute essenziali per assicurare il successo del programma. Tali misure sono state finanziate, fino al 2014 dai singoli Stati e, successivamente, dall’UE.
La distribuzione di frutta e verdura nelle scuole è avvenuta a titolo gratuito e al di fuori dei pasti in tutti gli Stati membri che hanno aderito al programma, su un totale di oltre 338mila scuole e 49,5 milioni di bambini e ragazzi. L’Italia con oltre 29,2 milioni di euro assegnati nell’anno scolastico 2014/2015 si conferma il principale beneficiario degli ultimi tre anni scolastici monitorati, seguita dalla Germania (22,8 milioni di euro nel 2014/2015) e dalla Polonia (20,5 milioni euro) (Figura 2).

Figura 2 – Allocazione dei fondi UE tra i Paesi che hanno aderito al Programma “Frutta e verdura nelle scuole” (euro/anno scolastico)

Fonte: Commissione Europea, [link]

L’attuazione dei programmi in Italia

Il Programma “Latte nelle scuole”

In Italia il Programma “Latte nelle scuole” è gestito dal Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali in collaborazione con il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, con il Ministero della Salute, con l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, con le Regioni e Provincie Autonome e con i sindaci dei Comuni interessati, coinvolgendo in media, ogni anno, 1,4 milioni di bambini delle scuole elementari7. I beneficiari italiani, oltre agli istituti scolastici, sono i Comuni (considerati autorità didattiche intermediarie per le scuole primarie), i fornitori e le organizzazioni di produttori.
Il programma beneficia, in media di 2,2, milioni di euro/anno erogati dal Feaga, senza ulteriori contributi statali (Tabella 3). Il latte e i prodotti lattiero-caseari distribuiti nelle scuole, equivalenti a oltre 11.000 tonn. di latte/anno, sono stati utilizzati nella preparazione di pasti nei locali dell’istituto scolastico senza essere sottoposti a trattamento termico, come prevede la normativa, unitamente all’esposizione di un manifesto informativo sull’adesione al programma. Tuttavia, sebbene tutte le mense scolastiche, in Italia, utilizzino prodotti lattiero-caseari ammissibili per i quali avrebbero potuto ricevere l’aiuto semplicemente presentando la domanda, solo il 15% di queste, in media, lo ha fatto, segno che le informazioni sul programma risultano scarsamente veicolate, oppure l’aiuto forfettario riconosciuto dall’UE appare insufficiente a far cambiare abitudini ai responsabili degli acquisti nella scelta dei propri fornitori; ad ogni modo, nei menù degli istituti che ricevono gli aiuti, risulta molto scarsa la visibilità dei prodotti sovvenzionati (Cce, 2011).

Tabella 3 – Attuazione del Programma “Latte nelle scuole” in Italia: alcuni dati di sintesi

Fonte: ns elaborazioni su dati Afc Consulting Group AG e Co Concept (2013), European Commission, DG Agri (2015)

Il Programma “Frutta e verdura nelle scuole”

Il Programma “Frutta e verdura nelle scuole” è gestito dal Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali in collaborazione con il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, con il Ministero della Salute, con l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, con le Regioni e le Provincie Autonome e, per quanto concerne, rispettivamente, le misure di accompagnamento e il monitoraggio del programma, con il Crea e con l’Ismea.  

Tabella 4 – Programma “Frutta e verdura nelle scuole” in Italia: budget e indicatori quantitativi

Fonte: ns. elaborazioni su dati delle relazioni annuali di monitoraggio del programma trasmesse alla Commissione Europea, [link]

Nelle annualità monitorate (Tabella 4), hanno partecipato al programma oltre 41.000 scuole primarie pubbliche e private in 10 Regioni e quasi 6,7 milioni di bambini di età compresa tra i 6 e gli 11 anni (il gruppo bersaglio scelto dall’Italia). Nel solo anno scolastico 2013/2014 circa la metà delle scuole primarie italiane ha partecipato al programma. La spesa media annua è stata di oltre 31 milioni di euro, mentre il cofinanziamento statale è passato dal 42% al 20% nell’anno scolastico 2014/2015 in conseguenza della riforma della Pac e dell’entrata in vigore del nuovo Regolamento sull’Ocm unica, mentre la quota di cofinanziamento nazionale è a valere sul Fondo di rotazione previsto dalla legge 183/1987.
Il distributore aggiudicatario dell’appalto coordina e gestisce la programmazione e l’organizzazione dell’iniziativa, occupandosi direttamente dell’approvvigionamento, del confezionamento, della distribuzione e della somministrazione di porzioni di prodotti ortofrutticoli agli alunni delle scuole primarie partecipanti. Con il personale scolastico viene stipulata un’apposita convenzione per la distribuzione dei prodotti, per i quali il distributore riconosce alla scuola un finanziamento8.
Sin dal 2009 il distributore aggiudicatario dell’appalto è Apofruit Italia, che dispone di un’organizzazione produttiva che copre l’intero territorio nazionale, con 12 stabilimenti di lavorazione e 6 strutture per il ritiro e lo stoccaggio dei prodotti. Apofruit Italia ha coordinato e gestito lo svolgimento del programma, a seconda dell’anno scolastico, da un minimo di 3 a un massimo di 9 regioni italiane, ad eccezione dell’anno scolastico 2014/2015, in cui è risultato distributore aggiudicatario l’OP Arca Fruit - Raggruppamento Temporaneo di Imprese Arca Fruit, per la fornitura e distribuzione dei prodotti; in tale anno scolastico il programma ha coinvolto le regioni Abruzzo, Molise e Puglia.

Tabella 5 – Programma “Frutta e verdura nelle scuole” in Italia: quantità di prodotti ortofrutticoli distribuiti

Fonte: ns. elaborazioni su dati delle relazioni annuali di monitoraggio del programma trasmesse alla Commissione Europea, [link]

La distribuzione dei prodotti ortofrutticoli (freschi tal quali, monofrutto, tagliati a fette o in preparati “pronti all’uso”)9, di cui è riportato il dettaglio nella tabella 5, è avvenuta a metà mattinata, da 1 a 4 volte alla settimana, con l’intento di sostituire le tradizionali “merendine” con un frutto o un ortaggio e aumentarne la disponibilità al consumo. In particolare, sono stati distribuiti prodotti locali, stagionali o di provenienza comunitaria, anche biologici e a denominazione protetta (Dop e Igp). Nell’anno scolastico 2014/2015, la porzione distribuita ai bambini aveva un peso medio di 230 gr. (il più alto nella UE) e un costo di 0,40 euro, a fronte di un peso medio/porzione nell’UE di 136 gr. e un costo medio/porzione di 0,28 euro.
Le misure di accompagnamento obbligatorie, attuate dal distributore aggiudicatario dell’appalto, sono consistite in visite a fattorie didattiche, realizzazione di giornate a tema o attività didattiche accompagnate da attività pratiche e dimostrative, con incentivi e ricompense di natura ludica per sostenere il consumo di frutta e verdura. In molti casi sono stati creati laboratori sensoriali e orti scolastici e sono state svolte attività di giardinaggio. Al personale docente è stato distribuito materiale informativo ed è stato fornito un servizio di formazione professionale. A partire dall’anno scolastico 2014/2015, la gestione delle iniziative previste dalle misure di accompagnamento finanziate con fondi Feaga è stata affidata al Crea10.

Luci e ombre nell’attuazione dei programmi

Dalle conclusioni emerse in diverse relazioni (Cce, 2011; Ceps, 2011; Afc Consulting Group AG-Co Concept, 2012, 2013; EC, 2015), dalle opinioni espresse dagli stakeholders nell’ambito della consultazione pubblica sulla revisione dei due programmi promossa nel 2013 dall’UE11, e dall’esperienza acquisita nel corso degli anni, emergono carenze e inefficienze nel loro funzionamento.
Il Programma “Latte nelle scuole”, concepito inizialmente come misura di smaltimento delle eccedenze (solo nel 2008, infatti, sono stati ammessi a sussidio, oltre a vari tipi di latte alimentare, prodotti di latte fermentato con frutta o succo di frutta, yogurt e formaggi), ha scontato un effetto inerziale (i prodotti ai quali è stato concesso l’aiuto, nella maggior parte dei casi, sono stati inclusi nei pasti delle mense senza la promozione necessaria a incentivarne un maggior consumo) e una scarsa dimensione pedagogica, non sussistendo l’obbligo per gli Stati membri ad utilizzare appositi strumenti educativi. Di conseguenza, il nesso tra prodotti distribuiti e programma, in termini di capacità di indirizzare le risorse verso gli effettivi bisogni nutrizionali, è risultato piuttosto debole.
La dimensione educativa, al contrario, è stata resa esplicita sin da subito nelle misure di accompagnamento obbligatorie del Programma “Frutta e verdura nelle scuole”, che ne costituiscono gli elementi “chiave” (Cce, 2011); tuttavia, il sistema di valutazione adottato non ha consentito di stabilire l’efficacia dell’iniziativa e, nel complesso, la sottoesecuzione negli ultimi anni di circa il 30% del potenziale di spesa e le evidenti disparità nei costi dei prodotti ortofrutticoli distribuiti, segnalano l’esistenza di evidenti lacune.
La stessa Commissione Europea sottolinea come la mancanza di coordinamento e di coerenza fra i due programmi (dovuta a una serie di diversità nei quadri giuridici e finanziari, nei mercati dei prodotti interessati e nelle modalità di attuazione negli Stati) abbia inciso negativamente sulla loro efficacia complessiva e come gli elevati oneri amministrativi e logistici abbiano rappresentato un problema comune (CE, 2014). Infatti, solo con la nuova Organizzazione comune dei mercati agricoli - Reg. (UE) n. 1308/2013 e s.m.i. e Reg. (UE) n. 1370/2013 - e per effetto dell’art. 6 del Reg. (UE) n. 1306/2013, taluni costi correlati del Programma “Frutta e verdura” nelle scuole possono essere finanziati dall’UE, mentre è diventato vincolante per gli Stati predisporre per il Programma “Latte nelle scuole” una strategia nazionale o regionale di attuazione dove, però, a differenza di quella richiesta per il Programma “Frutta e verdura nelle scuole”, l’inserimento delle misure di accompagnamento (informazioni su misure relative alle abitudini alimentari sane, alle filiere alimentari locali e alla lotta contro gli sprechi alimentari) non è obbligatorio.
L’Italia, in particolare, sconta una serie di difficoltà di natura burocratica da parte delle scuole ad aderire ai programmi e una veicolazione non sempre tempestiva delle informazioni da parte delle istituzioni preposte. Nell’esecuzione del Programma “Frutta nelle scuole”, sebbene il nostro Paese, rispetto ai principali Stati membri interessati, è stato spesso in grado di mettere in opera il programma annunciato nella propria strategia, si sono verificati diversi ritardi con posticipi all’anno successivo per l’inizio delle forniture/distribuzioni di ortofrutta, che comportano il mancato rispetto della stagionalità delle produzioni e problemi per gli aggiudicatari nel dover svolgere le attività in un intervallo di tempo più ristretto rispetto alla durata dell’anno scolastico. Per questi motivi la Conferenza delle Regioni ha chiesto al Mipaaf di trasferire, dall’anno scolastico 2016/2017, le competenze per la stesura del bando di gara alle singole Regioni, puntando sui prodotti del territorio in una logica di filiera corta, con benefici anche ambientali. Inoltre è stato chiesto di estendere il programma alle scuole materne, coinvolgendo anche i bambini più piccoli nelle pratiche alimentari sane e corrette (CR, 2015). La strategia nazionale elaborata dal Mipaaf per il nuovo anno scolastico, tuttavia, ha disatteso le richieste della Conferenza delle Regioni.

Un quadro finanziario e giuridico congiunto per i due programmi

Oltre 20 milioni di bambini in Europa sono sovrappeso e gli adolescenti mangiano, in media, secondo gli ultimi dati Eurostat riferiti al 2014, dal 30% al 50% della dose giornaliera consigliata (pari a 400 gr.) di frutta e verdura (PE, 2016). Già nel 2011 uno studio condotto in 10 città europee aveva evidenziato un consumo ridotto di ortofrutta nei più giovani, seppure con qualche differenza a seconda dei gruppi di età e degli Stati membri (AA.VV., 2011). Nel periodo 2005-2010 è stato registrato un calo complessivo nei consumi di ortofrutticoli freschi nella UE, tra i consumatori di tutte le età, del 9,4% per la frutta e del 10,3% per la verdura; nel 2011 il consumo di questi prodotti è sceso del 3% rispetto alla media del periodo precedente (www.freshfel.org). Nel periodo 2003-2011, secondo gli ultimi dati Eurostat e DG Agri disponibili, il consumo complessivo pro capite nell’UE di prodotti lattiero-caseari, espresso in latte equivalente, è sceso del 5%, da 320 kg nel 2003 a 286 kg nel 2011, anche se per alcuni prodotti, come i formaggi, il consumo è rimasto stabile o è aumentato (CE, 2014).
La Commissione Europea, tenuto conto che la maggior parte dei Paesi dell’UE non è in grado di attuare iniziative di vasta portata per incentivare il consumo di frutta, verdura, latte e latticini nei bambini e ragazzi in età scolare e contribuire a ridurre il tasso di sovrappeso/obesità infantile utilizzando solo le proprie risorse, ha ritenuto che il proseguimento e il potenziamento dei due programmi destinati alle scuole fosse della massima importanza. Al fine di rendere più efficaci tali programmi e diffondere le conoscenze e le esperienze tra i diversi Paesi, l’UE ha elaborato un quadro finanziario e giuridico congiunto, adottato con il Regolamento (UE) n. 791/201612, che concentra il sostegno comunitario sulla distribuzione nelle scuole di frutta fresca, verdura e latte e sulla promozione di sane abitudini alimentari. Il nuovo Regolamento si propone, a partire dall’anno scolastico 2017/2018, di rafforzare il legame tra gli alunni (delle scuole materne, istituti prescolari o istituti di istruzione primaria o secondaria), l’agricoltura, gli agricoltori e i loro prodotti ortofrutticoli e lattiero-caseari, attraverso la fornitura e la distribuzione di una più ampia gamma di questi prodotti nelle scuole, accompagnata da efficaci misure educative13.
Nella concessione degli aiuti sarà data priorità a frutta fresca (incluse le banane), verdura, latte alimentare e relative versioni senza lattosio. Al fine di garantire una dieta varia e soddisfare particolari esigenze nutrizionali, gli Stati membri possono distribuire prodotti ortofrutticoli trasformati, come succhi e zuppe, e prodotti lattiero-caseari come yogurt e formaggio e altri prodotti lattiero-caseari fermentati o acidificati senza aggiunta di aromatizzanti, frutta, frutta in guscio o cacao, mentre per le bevande a base di latte l’aiuto sarà concesso solo alla componente del latte. Un elemento di novità è che gli Stati membri possono includere altri prodotti agricoli, come olive, olio d'oliva e miele. I prodotti non devono contenere aggiunta di zuccheri, sale, grassi, dolcificanti ed esaltatori di sapidità artificiali (anche se i prodotti con quantità limitate possono essere autorizzati dalle competenti autorità sanitarie nazionali). La scelta dei prodotti da distribuire o da includere nelle misure educative di accompagnamento, come dettagliato nel Regolamento, deve tener conto della salute, degli aspetti ambientali, della stagionalità, varietà e disponibilità di prodotti locali o regionali, con priorità ai prodotti dell'UE. Gli Stati membri, pertanto, possono incoraggiare gli acquisti locali o regionali, i prodotti biologici, le filiere corte, i benefici ambientali e i sistemi di qualità dei prodotti agricoli.

Tabella 6 – I Programmi  Sfvs e Sms della Pac per la distribuzione di prodotti agricoli ai bambini delle scuole: dati finanziari attuali e futuri

* Fino all’anno scolastico 2016/2017
** Dall’anno scolastico 2017/2018
*** La spesa varia tra Stati membri e dipende dai costi dei prodotti e dalla modalità di distribuzione dei prodotti
Fonte: EC (2015) e Reg. (UE) n. 791/2016

Il Regolamento, oltre a evidenziare l’importanza dell’aspetto educativo, mette a disposizione maggiori finanziamenti, pari a 250 milioni di euro/anno per i prodotti ortofrutticoli e 100 milioni di euro/anno per i prodotti lattiero-caseari (Tabella 6); gli accantonamenti per le categorie ortofrutta e lattiero-caseari vengono tenuti separati in considerazione delle differenze tra i prodotti e le loro catene di fornitura, ma per assicurare il pieno utilizzo dei fondi disponibili viene concessa agli Stati membri la possibilità di trasferire fino al 20% della dotazione da una categoria all’altra.
Il quadro finanziario e giuridico unico consente di ridurre gli oneri amministrativi e organizzativi e semplifica gli obblighi per gli Stati membri; essi, infatti, dovranno elaborare una strategia unica, che copre un periodo di 6 anni, e dovranno presentare una sola richiesta annuale di aiuto, con la possibilità di fruire di sinergie nelle relazioni di monitoraggio e di valutazione. L’adesione al programma resta comunque volontaria ma è abolito l’obbligo di cofinanziamento che porterà sicuramente gli Stati membri a interessarsi maggiormente al programma.

Considerazioni conclusive

L’attuale calo dei consumi di frutta, verdura e prodotti lattiero-caseari, soprattutto tra i più giovani, è legato, come noto, a un cambiamento dei modelli di consumo, sempre più caratterizzati da un largo uso di prodotti industriali trasformati ad alto contenuto di zuccheri, sali e grassi e dalla frequentazione di catene di fast-food. Ciononostante, la Commissione ritiene che il principio alla base dei due programmi destinati alle scuole - sebbene abbiano prodotto solo in parte gli effetti attesi - resti comunque valido, come è emerso analizzando il percorso che ha portato all’adozione di un quadro finanziario e giuridico congiunto per i due programmi. Tale principio è quello di aumentare a lungo termine la quota di frutta, verdura e latte nella dieta dei bambini, nella fase in cui si formano le loro abitudini alimentari e contribuire sia al conseguimento degli obiettivi della Pac di stabilizzare i mercati e garantire la disponibilità delle forniture attuali e future, sia agli obiettivi di salute pubblica di formare abitudini alimentari sane e adeguate. Inoltre, la Commissione ritiene che l’attuazione di iniziative su scala europea per contrastare le “cattive” abitudini alimentari necessiti di finanziamenti che possono essere assicurati più facilmente a livello dell’UE (CE, 2016). Per questi motivi, è stato aumentato il budget destinato al nuovo Programma unico per le scuole ed è stato abolito l’obbligo di cofinanziamento nazionale.
Il contributo finanziario e la semplificazione burocratica e logistica per l’attuazione del programma a livello nazionale/regionale certamente contribuiranno a colmare le carenze e le inefficienze riscontrate in passato; tuttavia, è necessario che gli Stati membri che partecipano, su base volontaria, al nuovo programma della Pac si impegnino di più, sia sul fronte dell'educazione alimentare verso abitudini sane e corrette, con misure più incisive, sia nel promuovere le filiere alimentari locali, l’agricoltura biologica, la produzione sostenibile e la lotta agli sprechi alimentari. L’ampliamento della gamma dei prodotti destinati alle scuole e l’allargamento del ventaglio delle misure educative, se svolte adeguatamente, possono fornire un volano in tal senso.

Riferimenti bibliografici

  • AA.VV. (2011), Food intake of European adolescents in the light of different food-based dietary guidelines: results of the Helena Study, Public Health Nutrition, 15(3), 2011

  • Afc Consulting Group AG and Co Concept (2012), External evaluation of the European School Fruit Scheme, 8 October 2012, [link]

  • Afc Consulting Group AG and Co Concept (2013), 11. External evaluation of the European School Milk Scheme, [link]

  • Centre for European Political Studies (Ceps) (2011), study “Measurement of administrative burdens generated by EU legislation – AB quantifications of SFS and Sms"

  • Commissione Europea (CE) (2014), Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Sintesi della valutazione d'impatto che accompagna il documento Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) n. 1308/2013 e il regolamento (UE) n. 1306/2013 per quanto riguarda il finanziamento del regime di aiuti per la distribuzione di ortofrutticoli, banane e latte negli istituti scolastici, Swd (2014) 29 final, Bruxelles, 30.1.2014

  • Commissione delle Comunità Europee (CeeE) (2007), Libro Bianco Una strategia europea sugli aspetti sanitari connessi all’alimentazione, al sovrappeso e all’obesità, Com(2007) 279 definitivo, 30.5.2007, Bruxelles

  • Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome (CR) (2015), Programma comunitario frutta e verdura nelle scuole. Ordine del giorno sulla regionalizzazione del bando di gara per l’affidamento della fornitura e distribuzione dei prodotti ortofrutticoli agli alunni delle scuole primarie (15/109/cr7b/c10), 5 novembre 2015

  • Corte dei Conti Europea (Cce) (2011), I programmi Latte alle scuole e Frutta nelle scuole sono efficaci?, Relazione speciale 10/2011, [pdf]

  • European Commission (EC) (2016), DG Agriculture and Rural Development, CMO Committee – School Fruit Scheme, Presentation of the result of 2014/2015 monitoring reports, [pdf]

  • European Commission, DG Agri (2015), Report on the Results of the Evaluation of the School Fruit and Vegetables and School Milk Schemes against the Principles of Subsidiarity, Proportionality and Better Regulation, [pdf]

  • Oms (2012), Health 2020: a European Policy Framework Supporting Action Across Government and Society for Health and Well-Being

  • Parlamento Europeo (PE) (2016), Latte e frutta nelle scuole per una migliore educazione alimentare, Comunicato stampa, 8 marzo 2016, [pdf]

  • Petriccione G., Solazzo R. (2013), L’ortofrutta nella riforma della Pac 2014-2020, Agriregionieuropa, anno 9, n. 36, pp. 42-47 [link]

  • Sotte F. (2016), La Pac e le Aree interne, Agriregionieuropa, anno 12, n. 45, pp. 20-22 [link]

  • Sotte F. e Del Vecchio G. (2015), La spesa della Pac in Italia nel periodo 2008-2013, Agriregionieuropa, anno 11, n. 40, pp. 52-55 [link]

  • Unione Europea (UE) (2014), Piano d’azione dell’UE in materia di obesità infantile 2014-2020, [pdf]

Siti di riferimento

  • 1. I pagamenti erogati dall’UE per i due programmi sono inclusi nella voce “Feaga diversi” che, secondo una classificazione proposta da Sotte, comprende una lunga lista di interventi di mercato connessi alla Ocm unica, nell’ambito del primo pilastro della Pac (Sotte, 2016; Sotte e Del Vecchio, 2015).
  • 2. Il “gruppo bersaglio” di entrambi i programmi comprende alunni che frequentano regolarmente scuole materne/istituti prescolari e istituti di istruzione primaria o secondaria pubblici e privati.
  • 3. Secondo l’Oms (2012) l’obesità infantile è in crescita: nel 2010, 1 bambino su 3 tra i 6 ei 9 anni, nell’UE, risultava in sovrappeso o obeso, mentre nel 2008 il rapporto era di 1 bambino su 4. Secondo gli ultimi dati aggiornati al 2014, i bambini di 8-9 anni in sovrappeso, in Italia, sono il 20,9% e quelli obesi il 9,8%, con prevalenze più alte nelle Regioni del Centro-Sud [link].
  • 4. Il programma è normato dal Reg. (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli e che abroga i Regg. (Cee) n. 922/72, (Cee) n. 234/79, (CE) n. 1037/2001 e (CE) n. 1234/2007 e s.m.i. e dal Reg (CE) n. 657/2008 della Commissione del 10 luglio 2008 recante modalità di applicazione del Reg. (CE) n. 1234/2007 del Consiglio relativamente alla concessione di un aiuto comunitario per la distribuzione di latte e di taluni prodotti lattiero-caseari agli allievi delle scuole e s.m.i.
  • 5. Gli aiuti per la categoria dei prodotti lattiero-caseari variano dai 54,45 €/100 kg per i formaggi freschi e trasformati fino ai 163,14 €/100 kg per il Grana Padano e il Parmigiano Reggiano [link].
  • 6. Il programma è normato dal Reg. (UE) n. 1308/2013 e s.m.i. e dal Reg. di esecuzione (UE) n. 248/2016 (CE) della Commissione del 17 dicembre 2015, recante modalità di applicazione del Reg. (UE) n. 1308/2013 per quanto riguarda l’aiuto dell’Unione per la fornitura e la distribuzione di frutta, verdura, ortofrutticoli trasformati, banane e prodotti da esse derivati nell’ambito del Programma “Frutta nelle scuole” e che fissa la ripartizione indicativa di tale aiuto.
  • 7. A causa di differenze di traduzione e di interpretazione del Regolamento nelle diverse lingue, gli asili nido sono rimasti esclusi dal programma in Italia e in Polonia.
  • 8. L’aiuto UE concesso al fornitore, come da Regolamento, viene calcolato in funzione di un prezzo di vendita che deve includere un margine di profitto.
  • 9. Nell’anno scolastico 2014/2015 la lista dei prodotti comprendeva: albicocca, anguria, ciliegia, fragola, melone, piccoli frutti, actinidia, loto, pera, pesca, percoca e nettarina, susina, uva da tavola, arancia, clementina, mandarino, mela, pomodorino, carota, finocchio, sedano (www.fruttanellescuole.gov.it).
  • 10. Il Crea ha coinvolto 7.820 insegnanti e 114.756 alunni di 412 scuole italiane, proponendo attività interattive didattiche (“Olimpiadi della frutta”), esperienze di campo (orto didattico) e sensoriali, degustazione di prodotti locali e attività di formazione per i docenti. Nell’anno scolastico 2015/2016, le misure del Crea hanno interessato tutte le regioni italiane, per un totale di 14.592 insegnanti, 174.702 alunni e 5.313 genitori di 650 scuole [link].
  • 11. [link].
  • 12. Reg. (UE) n. 791/2016 del Parlamento Europeo e del Consiglio dell'11 maggio 2016 che modifica i Regolamenti (UE) n. 1308/2013 e n. 1306/2013 per quanto riguarda il regime di aiuti per la distribuzione di ortofrutticoli, banane e latte negli istituti scolastici, applicativo dal 1 agosto 2017.
  • 13. Tali misure sono orientate a informare e sensibilizzare i bambini, secondo un approccio ludico-didattico, sulle sane abitudini alimentari e sulle tematiche correlate (filiere alimentari locali, agricoltura biologica, produzione sostenibile, commercio equo e solidale, lotta agli sprechi alimentari).
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