L’evoluzione della spesa e delle agevolazioni per l’agricoltura in Italia

La spesa pubblica in agricoltura: quadro introduttivo e metodologico

L’Annuario INEA pubblica da tempo un consolidato del sostegno all’agricoltura limitato agli ultimi cinque anni disponibili anche per la difficoltà di raccordare nel tempo i dati1. D’altro canto l’attuale fase delle politica agricola, caratterizzata da rilevanti mutamenti esterni (riforma PAC) ed interni (decentramento, federalismo fiscale, riforme costituzionali), spinge ad una analisi più approfondita delle dinamiche dell’aiuto pubblico; di qui il presente tentativo di analisi di una serie storica del sostegno 1990-2004 ricostruita ad hoc con dati omogenei.
Alla base del lavoro c’è la nozione di “sostegno all’agricoltura” inteso come insieme degli aiuti che le autorità pubbliche attivano in un dato tempo con lo scopo di incrementare i redditi dei produttori agricoli in modo diretto, attraverso pagamenti monetari (trasferimenti), ed indiretto attraverso regimi preferenziali in materia tributaria e previdenziale (agevolazioni). La sommatoria dei trasferimenti (flussi reali di spesa) e delle agevolazioni (stime basate sul calcolo dei minori esborsi dovuti ai regimi agevolativi) fornisce un indicatore valido del livello di sostegno al settore in quanto misura, in termini monetari, il vantaggio che gli operatori ricevono dal sistema degli aiuti; l’aggregato che ne deriva è peraltro una entità solo teorica in quanto addiziona flussi finanziari reali (le erogazioni) e flussi solo virtuali (le agevolazioni) (Figura 1).

Figura 1 - Gli incentivi in agricoltura

I trasferimenti sono costituiti dalle erogazioni effettuate agli agricoltori italiani dall'UE, dallo Stato e dalle Regioni nell'ambito della PAC e delle politiche nazionali; le agevolazioni tributarie si sostanziano nei minori esborsi conseguenti agli sgravi fiscali e vi rientrano le agevolazioni tributarie dirette (su tributi come Irpef, Ici, Irap…), il credito di imposta e le agevolazioni tributarie indirette (regime speciale Iva, sgravi sui carburanti, ecc.); infine le agevolazioni contributive si traducono nelle minori quote pagate dagli agricoltori agli enti previdenziali in virtù dei regimi più favorevoli vigenti per l’agricoltura2.
Le modalità di fruizione delle agevolazioni sono di norma molto semplici: il beneficiario paga una somma minore del dovuto in fase di liquidazione dell’imposta o di versamento del contributo; nel caso dei trasferimenti si verificano invece molteplici movimenti finanziari in quanto gli aiuti passano dalle fonti primarie di finanziamento (i bilanci comunitario, nazionale e regionali…) ai gestori intermedi (Ministeri, Regioni, …) che li redistribuiscono agli erogatori finali come l’Agea o gli enti strumentali regionali che finalmente trasferiscono i fondi ai beneficiari degli interventi; nel diagramma è schematizzato il sistema attualmente vigente.

La dinamica del sostegno

Nel 2004 il sostegno al settore agricolo è ammontato a 16.405 milioni euro (meuro) pari al 35,5% della produzione agricola ai prezzi di base ed al 53,7% del valore aggiunto (VA) agricolo. Fra il 2000 ed il 2004 il sostegno, a prezzi costanti 2000, è ammontato in media a 10.512 meuro con una incidenza del 35,6% sulla produzione e del 53,7% sul VA, e con oscillazioni relativamente limitate (Tabella 1).

Tabella 1 - Sostegno pubblico al settore agricolo - valori a prezzi 2000

Fonte: Elaborazioni di R. Finuola - Istat per i dati di contabilità nazionale

Nel 2004 i trasferimenti hanno costituito il 68,1% del totale e le agevolazioni (che sono solo nazionali) il 31,9%; oltre il 40% del totale viene dall’UE (PAC e fondi strutturali) che copre il 50,5% dei trasferimenti contro il 49,5% dello Stato e delle Regioni. Poiché alcune spese nazionali discendono obbligatoriamente dalla PAC (spese connesse) o sono dovute per ottenere il cofinanziamento comunitario (fondi strutturali) l’influenza dell’UE è, di fatto, più elevata, sfiorando nel 2004 il 60% dei trasferimenti (6.588 meuro contro 4.580 imputabili alle politiche nazionali). I contributi UE si mantengono nel breve periodo relativamente costanti, ma con dinamiche interne differenziate: dal 2002 si registra infatti una diminuzione della spesa Agea, bilanciata dall’incremento della spesa dei neo costituiti organismi regionali pagatori (Orp); analoga tendenza mostrano le regioni che stanno affidando agli Orp molte spese prima effettuate direttamente.
La trasformazione in senso federale della Repubblica italiana ha ridotto la componente statale dei trasferimenti (8,9%, di cui il 6,8% imputabile al Mipaf) a favore della Regioni, che coprono quasi un terzo del sostegno (31,7%). Fra le agevolazioni, quelle contributive coprono più della metà del totale (52,3%), mentre, fra quelle tributarie, le più rilevanti sono le agevolazioni sui carburanti (19,9%) e quelle sull’Irpef (12,1%).
A livello regionale si registra un maggiore peso dell’Agea e degli Orp nel Centro-Nord (47%) rispetto al Sud (34,3%); al contrario nel Centro-Nord è minore il peso delle risorse regionali: (17,2% contro 27,7% nel Sud) dovuto probabilmente al cofinanziamento richiesto alle regioni Ob. 1 per assicurarsi le quote comunitarie degli interventi strutturali.
Fra le agevolazioni, si riscontra un maggior peso di quelle contributive al Sud (20,4% rispetto al 13% del Centro-Nord) mentre al Nord si registra un più elevato peso delle agevolazioni sui carburanti; anche per le agevolazioni su Iva, Irpef e Irap si rileva una maggiore incidenza nelle regioni del Nord rispetto a quelle del Sud. Ciò è verosimilmente collegato alla struttura delle due aree per cui al Nord prevalgono le agevolazioni legate all’uso dei fattori produttivi e al fatturato (sgravi sui carburanti, Iva, imposte sul reddito) mentre al Sud prevalgono forme agevolative connesse più allo “status” di agricoltore che alle dinamiche produttive (sgravi contributivi).
Con riferimento al 2004, quasi la metà del sostegno (48,7% per 7.982 meuro) è finalizzato ad interventi alle imprese (32,6% aiuti alla produzione, 10% aiuti alla gestione e 8% aiuti agli investimenti); il 32,2% (5.278 meuro) copre gli aiuti al reddito, il 10,9% gli interventi infrastrutturali, il 2,1 quelli per la trasformazione e commercializzazione dei prodotti, il 2,3% per i servizi allo sviluppo e solo lo 0,9% per ricerca e sperimentazione.
Nel lungo periodo il sostegno mostra un andamento costantemente decrescente passando, a prezzi costanti 2000, da 6.504 meuro nel 1990 a 4.686 nel 2004; la diminuzione appare più accentuata per le agevolazioni tanto che, in particolare dal 2000, si registra un incremento del peso dei trasferimenti a scapito delle agevolazioni (66,1% le agevolazioni e 33,9% i trasferimenti nella media 1990-94 contro il 70,4% ed il 29,7% della media 2000-04).
Nel lungo periodo, fra il 1990 ed il 2004 ed a prezzi costanti 2000, mentre produzione e VA mostrano un andamento lievemente crescente, il sostegno segue un trend decisamente decrescente (figura 2); in conseguenza il peso percentuale del sostegno sul VA diminuisce passando, a prezzi correnti, dal 60,9% del 1990 al 53,7% del 2004; andamento analogo presenta il peso percentuale del sostegno sulla produzione che, sempre a prezzi correnti, passa dal 37,8% al 35,5%.

Figura 2 - Sostegno pubblico al settore agricolo - valori a prezzi 2000

Sintesi e conclusioni

Il sostegno all’agricoltura, depurato della componente inflativa, tende quindi a diminuire mentre produzione e VA crescono, sia pure lievemente. Ma a cosa è dovuta questa diminuzione?
Pesa certamente la riduzione delle agevolazioni per l’agricoltura con la scomparsa di alcuni regimi preferenziali come, ad esempio, il sistema dei contributi agricoli unificati; malgrado ciò le agevolazioni continuano a costituire una parte importante del sostegno, quasi 1/3 del totale, che, per inciso, viene quasi interamente decisa al di fuori dei canali istituzionali della politica agricola (Regioni e Mipaf) essendo di pertinenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Giocano un ruolo rilevante anche le politiche di riduzione del deficit statale: le scarse risorse finanziarie disponibili sono infatti utilizzate da Stato e Regioni anzitutto per gli interventi strutturali UE al fine di garantirsi la quota comunitaria. La programmazione comunitaria finisce così per essere in pratica la sola modalità di intervento in agricoltura ed i suoi obiettivi sono divenuti gli unici perseguiti a scapito di una autonoma politica nazionale.
Anche il federalismo gioca un ruolo importante nella riduzione del sostegno in quanto, oltre a mutare i rapporti interni fra le istituzioni (più Regioni e meno Ministeri; meno Agea e più Orp), può avere innescato un processo di riduzione della spesa agricola per tramite della riduzione del peso specifico a livello regionale del settore e delle lobby agricole rispetto a quello una volta posseduto a livello centrale dalle organizzazioni professionali nazionali presso il Mipaf.
Sulla spesa agricola pesano poi la riforma di medio termine della PAC e le minori risorse per lo sviluppo rurale definite nell’accordo del Consiglio europeo sulle prospettive finanziarie del 17 dicembre 2005 che ridimensiona, almeno in parte, l’impegno UE per l’agricoltura3. Malgrado ciò continua a livello europeo il dibattito sulla sostenibilità dei costi della PAC e l’opinione pubblica si chiede sempre più spesso se la ancora rilevante spesa agricola comunitaria sia giustificata.
Una risposta non emotiva a questi quesiti deve basarsi su dati oggettivi fra i quali l’analisi del livello di aiuto concesso agli altri settori produttivi, cosa oggi possibile, almeno per l’Italia, grazie ad una indagine ISMEA4 che ha dimostrato come l’aiuto pubblico non sia peculiare del solo settore agricolo ma assuma, anzi, dimensioni rilevanti anche per gli altri settori. Dei 494,4 miliardi di euro di aiuti pubblici concessi ai settori privati fra il 1998 ed il 20025, “solo” il 16,9% (83,7 mld) è andato all’agricoltura mentre ben il 31% (153,2 mld) ha riguardato i Servizi privati (banche assicurazioni, informatica, attività professionali, ecc.), il 26,3% (130 mld) il Commercio, il 18,2% (90 mld) l’Industria e il 7,6% (38 mld) il Turismo.
La rilevanza del sostegno pubblico ai settori extra-agricoli sfugge ai più poiché l’aiuto a questi settori viene realizzato quasi esclusivamente tramite agevolazioni6, mentre i trasferimenti, che sono solo il 6,8% del sostegno complessivo, riguardano prevalentemente l’Agricoltura e l’Industria e più marginalmente il Commercio ed il Turismo. E mentre i trasferimenti sono oggetto continuo di dibattito, anche per la risonanza che le cifre stanziate assumono sui media, le agevolazioni, pur se di impatto finanziario enormemente superiore, sollevano minori reazioni anche perché di più difficile quantificazione.
E’ parte di questo dibattito anche la maggiore o minore rilevanza del sostegno rispetto al valore aggiunto: il rapporto percentuale fra sostegno e VA, calcolato per il periodo 1998-2002, è in effetti molto alto per l’agricoltura: 55,1% contro il 19,7% del Turismo il 18,3% del Commercio, il 10,9% dei Servizi privati ed il 5,9% dell’Industria, a fronte di una media nazionale del 12,5%. Analogamente, se si pondera il sostegno con il numero di addetti, si ottiene un valore sempre molto alto per l’agricoltura: 12.219 euro pro-capite contro una media pari a 6.177 euro, ma è molto alto anche per gli addetti dell’aggregato “Altri servizi privati” (10.296 euro), è prossimo alla media per quelli del Commercio (7.427 euro) e del Turismo (6.028 euro) e nettamente inferiore per gli addetti all’Industria (2.635 euro). Se però si può affermare che livelli elevati di sostegno possono trovare una qualche giustificazione per il settore agricolo, il cui reddito medio pro capite - calcolato per approssimazione attraverso il rapporto fra valore aggiunto e occupazione settoriale - è inferiore al 50% di quello dei settori extra agricoli (22.184 euro contro 49.552 nella media 1998-02), non sembrano parimenti giustificati per altri settori economici, come quelli dei Servizi privati che godono al contrario di redditi molto elevati.
Il problema non sembra, dunque, risiedere tanto nella quantità del sostegno pubblico all’agricoltura (semmai il problema si pone a fronte della enormità delle agevolazioni concesse a settori ben più ricchi del primario), quanto nella sua qualità dovendoci legittimamene chiedere se l’attuale distribuzione del sostegno è compatibile con i nuovi obiettivi di multifunzionalità assegnati all’agricoltura, a partire dal famoso aforisma dell’80% delle risorse PAC destinate al 20% degli agricoltori, ripartizione che la prima implementazione della riforma non ha neppure sfiorato.

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• 1. Finuola R. (2005), “Il consolidato della spesa pubblica” in Annuario INEA LVIII 2004 Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, Cap. XIII, pag. 223-231. Il consolidato si inquadra nelle attività del Gruppo di lavoro INEA sulla spesa pubblica in agricoltura costituito da Antonio Cristofaro, Roberto Finuola, Cristina Nencioni e Stefano Vaccari.
• 2. Nei trasferimenti l’incremento di reddito è pari al totale delle erogazioni, nelle agevolazioni esso è pari a:
  - nel regime speciale IVA agli importi pagati dai consumatori a titolo di imposta che i produttori trattengono per se;
  - nelle agevolazioni contributive alle minori quote pagate e/o alle maggiori prestazioni ottenute rispetto agli altri lavoratori;
  - nelle agevolazioni tributarie specifiche (IRPEF e ICI...) alle minori imposte pagate;
  - nel credito d’imposta al minor esborso all’erario pari alla deduzione della quota di credito per investimenti riconosciuta;
  - nelle agevolazioni sui carburanti alla riduzione di prezzo per la minore aliquota fiscale che si ottiene ad ogni acquisto alla pompa.
• 3. Un aspetto rilevante dall’accordo è la possibilità per gli stati membri di attuare una modulazione volontaria trasferendofino al 20% della dotazione finanziaria per gli aiuti diretti ed il sostegno ai mercati (1° pilastro della PAC) allo sviluppo rurale (2° pilastro).
• 4. Finuola R., Cristofaro A (2004) L’intervento pubblico: l’agricoltura e le altre attività economiche a confronto, Ismea, Roma.
• 5. I settori esaminati sono: agricoltura, industria, commercio, turismo e altri servizi in cui rientrano l’intermediazione finanziaria, le attività immobiliari, le assicurazioni, le attività professionali, l’informatica ed altri servizi privati. La metodologia è la stessa adottata per questo articolo con la suddivisione del sostegno in trasferimenti ed agevolazioni.
• 6. Le agevolazioni coprono ben il 93,2% del sostegno totale; esse sono indirizzate essenzialmente ai Servizi privati (37,3%) ed al Commercio (30,7%).