Il WTO all’indomani di Hong Kong

Il WTO all’indomani di Hong Kong
a Confederazione Svizzera, Ufficio Federale dell’Agricoltura (UFAG)

Si apre con questo articolo la Finestra sul WTO, curata da Giulia Listorti, dottoranda di ricerca in economia ad Ancona presso il Dipartimento di Economia dell’Università Politecnica delle Marche. Si tratta di una rubrica di aggiornamento e documentazione, rivolta a fare il punto sulle novità e a segnalare gli approfondimenti disponibili, specialmente on-line e possibilmente in italiano.

Dal 13 al 18 dicembre scorso l’attenzione del mondo intero è stata concentrata sulla sesta Conferenza Ministeriale, svoltasi ad Hong Kong, del World Trade Organization (WTO), l’istituzione che regolamenta la liberalizzazione del commercio internazionale; si tratta del suo organo più importante, in cui si riuniscono, di solito ogni due anni, i rappresentanti dei governi di tutti i 149 Paesi membri.
Il WTO è nato formalmente il 1 gennaio 1995, “sulle ceneri” del General agreement on tariffs and trade (o GATT, l’Accordo generale sulle tariffe ed il commercio, stipulato all’indomani del secondo conflitto mondiale) in seguito alla firma dell’Atto Finale dell’Uruguay Round agreement. Il GATT venne dunque trasformato in una istituzione permanente, le cui caratteristiche fondamentali sono il carattere multilaterale (le decisioni, tranne rarissime eccezioni, vengono prese con il consensus di tutti i Paesi membri), e la possibilità di imporre sanzioni ai Paesi inadempienti.

Il Doha Round

L’obiettivo dei negoziati del WTO è la conclusione, con un Accordo Unico (comprendente tutte le materie oggetto di trattativa), del cosiddetto Doha Round, l’attuale ciclo negoziale (tabella 1), detto anche “Round dello Sviluppo”, perché appunto basato sulla Doha Development Agenda, la Dichiarazione elaborata nella Ministeriale di Doha nel novembre 2001. Il Doha round segue l’Uruguay round, conclusosi nel 1994, quando per la prima volta, con l’ “Accordo sull’agricoltura” (Uruguay Round agreement on agricolture, URAA), tutte le politiche agricole furono sottoposte a disciplina. Nel testo della Dichiarazione di Doha può leggersi l’impegno dei Paesi membri a “miglioramenti sostanziali nell’accesso al mercato; riduzione, in vista di una progressiva eliminazione, di ogni forma di sostegno alle esportazioni; sostanziali riduzioni negli aiuti nazionali che creano distorsioni al commercio”. La chiusura del Doha round si sta però rivelando un compito tutt’altro che facile.

Tabella 1 – Il Doha Round: le tappe salienti del negoziato agricolo, e le prossime scadenze

Tutte le scadenze fissate a Doha sono saltate; si ricorderà il clamoroso fallimento, nel settembre 2003, della Ministeriale di Cancun; infine, nell’Agosto 2004, è stato firmato l’Accordo quadro sulle modalities, che indica le linee guida da seguire, per quanto riguarda il settore agricolo, nei cosiddetti “tre pilastri” negoziali: sussidi alle esportazioni, accesso al mercato, sostegno interno (tabella 2).

Tabella 2 – I tre pilastri del sostegno agricolo

Fondamentali per il raggiungimento di un accordo furono la disponibilità della Ue alla futura completa eliminazione dei sussidi alle esportazioni, e l’impegno negoziale dei cosiddetti Five Interested Parties (FIP; Australia, Brasile, Ue, India ed Usa). Da allora i negoziati sono proseguiti in modo farraginoso, incentrati su aspetti tecnici difficilmente interpretabili, se non inseriti nel quadro generale, con l’ottenimento dell’unico risultato, nel maggio 2005, della formula per la conversione dei dazi specifici in dazi ad valorem. Dopo il nulla di fatto prima della sospensione estiva dei lavori, la situazione si è finalmente sbloccata in vista della ministeriale di Hong Kong; nel mese di ottobre si sono infatti succedute le proposte negoziali complessive di USA [link], G-20 [link] e UE [link], che hanno consentito l’elaborazione, a fine novembre, di una prima stesura della Dichiarazione.
Già da allora era chiaro che ad Hong Kong non si sarebbe potuto ottenere più di un accordo di basso profilo, che salvaguardasse la credibilità del WTO prendendo atto dell’inconciliabilità delle varie posizioni. Tuttavia, nella Dichiarazione finale, i Paesi membri indicano il 2006 come data (per la verità piuttosto improbabile) per la chiusura del Round, dando credito a quanti comunque ritenevano questa scadenza imprescindibile, perchè compatibile con la ratifica dell’accordo da parte del Congresso degli USA prima della scadenza della cosiddetta fast track negotiating authority, che consente al presidente statunitense di negoziare per conto del Congresso con un certo margine di libertà.

La Dichiarazione di Hong Kong

Dopo lo stallo degli ultimi anni, come espresso efficacemente nelle parole del Direttore Generale Pascal Lamy, i negoziati del WTO potrebbero finalmente essere “back on track” (“di nuovo in carreggiata”). E la strada da percorrere è piuttosto lunga: l’Accordo finale non contiene infatti formule e numeri specifici, ma solo le linee guida per lo sviluppo delle modalities, in agricoltura e per quanto riguarda l’accesso al mercato per i prodotti non agricoli (non-agricultural market access, o NAMA). Tuttavia, a sorpresa, non soltanto i Paesi membri si sono impegnati a completare le modalities entro aprile 2006, sperando di concludere il Round entro l’anno in corso, ma hanno addirittura fissato la data del 31 luglio come termine per la presentazione delle cosiddette schedules. Il che non è poco, se si pensa che si tratta di un lavoro estremamente complesso, che consiste nel “tradurre” in dettagliati impegni specifici per i singoli Stati membri quanto fissato dagli impegni definiti in termini generali nelle modalities (basti solo pensare alle migliaia di linee tariffarie esistenti).
Passiamo dunque ad esaminare brevemente il contenuto della Dichiarazione di Hong Kong; il risultato più importante è la decisione di eliminare i sussidi all’esportazione entro il 2013 (condizionato al completamento delle modalities); vi sono chiari segni di apertura anche per quanto riguarda le richieste di accesso libero dei Paesi meno Avanzati (Pma; si tratta dei 49 Paesi più poveri del mondo) ai mercati dei paesi sviluppati e dei paesi in via di sviluppo più ricchi; tuttavia, il testo della Dichiarazione è talmente generico che non vi sono ancora elementi sufficienti per valutarne appieno le conseguenze.

Sostegno interno

La Dichiarazione non dice nulla su eventuali modifiche della scatola blu; per quanto riguarda la scatola gialla, gli aiuti interni dovranno essere classificati in tre bande; i Paesi con i livelli di sostegno agricolo più elevati (la UE) saranno nella banda superiore, e dovranno implementare le maggiori riduzioni; Usa e Giappone saranno nella seconda, e gli altri Paesi nella terza. È previsto uno “sforzo ulteriore” per quei Paesi con elevati quantitativi, in termini relativi, di sostegno distorsivo. I tagli dovranno essere fatti anche sull’ammontare complessivo del sostegno associato alle misure distorsive, in misura almeno pari alla somma delle riduzioni di scatola gialla, blu e de minimis; ciò al fine di evitare la cosiddetta pratica del 'box-shifting', che consiste nella riclassificazione del sostegno per esentarlo dagli obblighi di riduzione.

Sussidi all’esportazione

Nella Dichiarazione si legge l’intento di assicurare la parallela eliminazione di tutte le forme di sostegno alle esportazioni entro il 2013, con l’impegno di rimuoverne una porzione sostanziale entro la prima metà del periodo di implementazione. Cruciale è stato l’assenso della UE (all’indomani del raggiungimento dell’Accordo sulle prospettive di bilancio 2007-2013), che ha però preteso di posticipare di tre anni la data su cui si era discusso nella cosiddetta green room durante tutta la settimana. È noto infatti che, col proseguire dell’applicazione della riforma Fischler della PAC, della piena applicazione dell’iniziativa EBA (Everything but arms) e della riforma dello zucchero, una buona parte dei sussidi sarà comunque cancellata entro il 2013. Nel testo viene affermato che aiuti alimentari distorsivi degli scambi commerciali, programmi di credito all’esportazione, e le state trading enterprises (imprese commerciali di stato) esportatrici saranno regolamentate entro il 30 aprile, come parte integrante delle modalities. In particolare molti membri del WTO, e soprattutto la Ue, sostengono che gli aiuti alimentari in natura (molto utilizzati dagli Usa) siano distorsivi dei mercati, in quanto sarebbero un modo per liberarsi delle eccedenze aggirando le regole WTO sulle esportazioni sussidiate; a questo riguardo, il testo della dichiarazione sottolinea la necessità di ottenere un accordo che comunque salvaguardi la possibilità di intervenire con aiuti in caso di crisi alimentari gravi.

Accesso al mercato

Vi è l’accordo per classificare le tariffe in quattro bande a seconda della loro entità, soggette a diverse, progressive percentuali di riduzione; ma restano ancora da determinare tutti i valori. Manca l’accordo sui sensitive products (quanti prodotti esentare dalla regola generale, realizzando riduzioni tariffarie più piccole di quelle previste da questa ed un aumento delle quote all’importazione a tariffa ridotta; a questo proposito le posizioni dei Paesi membri sono molto divergenti). È previsto che i Paesi di sviluppo possano auto-indicare un numero adeguato di special products sulla base di criteri basati sulla sicurezza alimentare e sullo sviluppo rurale; per essi è previsto anche un meccanismo speciale di salvaguardia per proteggere gli agricoltori dagli aumenti improvvisi o dal crollo dei prezzi delle importazioni. Resta da risolvere anche il problema dell’erosione delle preferenze tariffarie.

Altri temi

Per quanto riguarda i diritti di proprietà intellettuale, a causa delle forti resistenze di Usa, Canada e Australia, né la richiesta dell’India di esplicitare nei negoziati il rapporto tra i Trade Related Intellectual Property Rights (TRIPS) e la Convention on Biological Diversity (CBD) né quella della Ue di estendere il negoziato in corso (che, comunque, è in fase di stallo) sulla protezione delle denominazioni per vini e alcolici anche ad altri prodotti agro-alimentari (Geographical Indications, o GI, extension) hanno trovato posto nella Dichiarazione. Ci si limita a tener conto del lavoro svolto sin’ora secondo il Paragrafo 12(b) della Doha Declaration (implementation issues), a promuovere l’intensificarsi dei negoziati su questi temi, e a ribadire che entro la fine del Round dovranno essere conclusi i negoziati per creare il registro multilaterale per la protezione di vini ed alcolici. Novità anche per la cosiddetta “questione del cotone”: nel marzo 2003, Benin, Burkina Faso, Ciad e Mali, quattro Pma, hanno chiesto la rapida eliminazione di tutto il sostegno al settore da parte dei Paesi sviluppati. La Dichiarazione stabilisce l’eliminazione dei sussidi all’esportazione del cotone (per lo più Usa) entro il 2006; ma l’eliminazione dei sussidi interni (di entità ben maggiore), da attuarsi in maniera più rapida e sostanziale rispetto agli altri prodotti, è subordinata alla chiusura del Round; poco significativa appare infine l’apertura totale dei mercati dei paesi sviluppati al cotone dei Pma, da realizzarsi entro la chiusura del Round (i Pma non esportano negli Usa, e negli altri Paesi devono competere con i sussidi interni statunitensi).
I Paesi sviluppati si sono impegnati a concedere accesso a tariffa zero e senza limitazioni alle esportazioni di tutti i Pma a partire dal 2008, indipendentemente dalla conclusione del Round. La stessa concessione sarà realizzata dai paesi in via di sviluppo più ricchi che riterranno di essere in grado di farlo. È un risultato importante, ma il cui effetto potrebbe essere vanificato dalla possibilità di esentare dall’impegno il 3% delle linee tariffarie, considerando che le economie dei Pma si basano su un numero molto ristretto di commodities.

Conclusioni

Il risultato di Hong Kong non desta stupore; ancora una volta si è posticipato il termine per la stesura delle modalities; resta da vedere se questa tabella di marcia sarà rispettata (il che è per la verità assai improbabile), e se lo sarà quella, ancora più impegnativa, relativa al completamento delle schedules, ed alla chiusura del Round. I contrasti sono lungi dall’essere risolti. Qualche esempio: un nodo centrale, quello dell’accesso al mercato, è ancora tutto da sciogliere; e la Ue ha ribadito come la “sostanziale” eliminazione dei sussidi all’esportazione entro la prima metà del periodo di implementazione sarà accettata nella misura in cui non renda necessaria alcuna ulteriore Riforma della PAC, e gli Usa effettuino riforme concrete, ad esempio sui countercyclical payments.
Molte Ong, infine, hanno sottolineato come ancora una volta i Paesi più poveri siano stati esclusi dai giochi. Il successo dell’eliminazione dei sussidi all’export costituirebbe un vantaggio solo per i grandi Paesi esportatori, quali India e Brasile, e contribuirebbe a spostare l’attenzione lontano dai temi della sicurezza alimentare, dello sviluppo rurale, dell’erosione delle preferenze tariffarie, rimasti al margine della trattativa.

Tabella 3 – I principali gruppi negoziali del WTO

Il WTO riconosce lo status, stabilito dall’Onu, di Pma (Paese meno avanzato) e quello di “importatore netto di alimenti”. Sono invece i singoli paesi a definirsi paesi in via di sviluppo; questi ultimi sono la stragrande maggioranza dei membri del WTO.

Notizie: 
Notizie Flash

All’inizio di febbraio, l’Ambasciatore Crawford Falconer, il Presidente del gruppo negoziale agricoltura, ha raccolto in un testo le questioni negoziali per il dopo-Hong Kong. Per ogni capitolo negoziale, vi sono riportati i riferimenti ai documenti fino ad ora approvati (sostanzialmente l’Accordo del 31 luglio e la Dichiarazione di Hong Kong), seguiti dai nodi che devono essere sciolti per rispettare la scadenza del 30 aprile sulla chiusura delle modalities. Il testo completo è disponibile all’indirizzo [link]

Il 7 febbraio il panel del Wto ha reso noti i risultati preliminari della disputa aperta nel 2003 da Usa, Australia e Canada contro l’Unione Europea a riguardo della moratoria de facto sull’introduzione degli Ogm in vigore dal giugno 1999 all’agosto 2003. Il cosiddetto Interim Report, è consultabile sul sito dell’Institute for Agriculture and Trade Policy, all’indirizzo [link].
La decisione finale del panel è prevista per fine aprile.
L’Interim Report si concentra su tre punti: la presunta moratoria europea all’introduzione degli Ogm; varie misure “prodotto-specifiche” che influenzano l’approvazione degli Ogm; le misure di salvaguardia di alcuni Stati membri (tra cui l’Italia) contro la loro introduzione. Semplificando moltissimo quanto contenuto nel rapporto, in generale è stato stabilito che effettivamente la Ue avrebbe messo in atto una moratoria ingiustificata all’ingresso degli Ogm (peraltro già cessata quando ebbe inizio la disputa), in quanto avrebbe fallito nell’approntare una legislazione adeguata “without undue delay” (“senza ritardi eccessivi”); infine, pure ci sarebbe stato “undue delay” nel completamento delle procedure per l’approvazione di specifici prodotti. Ciò non significa assolutamente che tali procedure debbano concludersi con il consenso all’ingresso del prodotto in questione, ma solo che devono risolversi senza ulteriori ritardi. Circa le misure di salvaguardia dei singoli Stati, secondo il panel esse non sarebbero conformi all’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie. Sebbene la disputa non riguardi affatto l’eventuale pericolosità degli Ogm, e neppure la coerenza della legislazione comunitaria con quella del Wto, è tuttavia assai prevedibile che i risultati del panel vengano strumentalizzati in questo senso, conducendo all’errata conclusione che la Ue venga obbligata dal Wto all’ingresso indiscriminato dei prodotti Ogm nel proprio territorio. Per ora questo non è avvenuto. Ma d’altra parte, è parimenti assai probabile che questa non sia che la prima di una lunga serie di dispute riguardanti gli Ogm, per arrivare a demarcare la giurisdizione del Wto e dei vari Paesi membri su questa delicata materia (a essere precisi, esiste già un largo consenso internazionale sulla regolamentazione degli Ogm, concretizzatosi nel Protocollo di Cartagena nell’ambito della Convenzione sulla Biodiversità).

A Davos, in Svizzera, il 27 ed il 28 gennaio 2006, ha avuto luogo, a lato dell’incontro del World Economic Forum, una “miniministeriale” tra i rappresentanti di una trentina di Paesi membri del Wto, che hanno prodotto un documento (Doha work programme - timelines for 2006), nel quale si ribadiscono, in sostanza, le scadenze negoziali già fissate ad Hong Kong.
Il testo è consultabile al link [link]

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Schede ed approfondimenti

Scheda 1 - Il Doha Round: le tappe salienti del negoziato agricolo, e le prossime scadenze

marzo 2000 Ripresa dei negoziati a Ginevra dopo il fallimento di Seattle, nel dicembre 1999
9-13 novembre 2001 Ministeriale di Doha (Qatar)
marzo 2003 (non rispettata) Elaborazione della prima bozza delle modalities
10-14 settembre (non rispettata) Elaborazione delle schedules nella Ministeriale di Cancun (Messico)
1 agosto 2004 Raggiungimento dell'Accordo quadro sulle modalities
1 gennaio 2005 (non rispettata) Conclusione del Doha Round
luglio 2005 Raggiungimento di una “prima approssimazione” dell’accordo agricolo
13-18 dicembre 2005 Ministeriale di Hong Kong
entro il 30 aprile 2006 Completamento delle modalities
entro il 31 luglio 2006 Presentazione delle schedules
entro il 2006 Chiusura del Round

Scheda 2 - I principali gruppi negoziali del Wto

Gruppo di Cairns È composto da 17 paesi sviluppati ed in via di sviluppo, grandi esportatori, che promuovono una decisa liberalizzazione dei mercati (Argentina, Australia, Bolivia, Brasile, Canada, Cile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Indonesia, Malaysia, Nuova Zelanda, Paraguay, Filippine, Sud Africa, Tailandia, Uruguay).
G-20 Questo gruppo, interamente composto da paesi in via di sviluppo, è guidato da Brasile, India, Cina; vi appartengono molti membri del Gruppo di Cairns; rappresenta quasi il 70% della popolazione agricola mondiale (Argentina, Bolivia, Brasile, Cile, Cina, Cuba, Egitto, India, Indonesia, Messico, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Filippine, Sud Africa, Tailandia, Tanzania, Venezuela, Zimbabwe).
G-10 Si tratta per lo più di paesi sviluppati e con alti livelli di sostegno al settore agricolo, in generale contrari alla liberalizzazione (Bulgaria, Chinese Taipei, Islanda, Israele, Giappone, Corea, Lichtenstein, Svizzera, Mauritius, Norvegia).
G35 (oggi G42) È costituito da paesi in via di sviluppo, ed è attivo nel presentare proposte sui cosiddetti special products (tra gli altri, vi fanno parte Cina, India, Indonesia, Venezuela).
G90 Raggruppa i cosiddetti paesi Acp (Africa, Carabi e Pacifico), i Pma (Paesi Meno Avanzati) ed i paesi facenti parte dell’Unione Africana.
FIP (Five Interested Parties) Vengono così indicati Usa, Ue, Australia, Brasile ed India, la cui attività di coordinamento negoziale si è molto intensificata negli ultimi mesi.
Il Wto riconosce lo status, stabilito dall’Onu, di Pma (Paese meno avanzato) e quello di “importatore netto di alimenti”. Sono invece i singoli paesi a definirsi Pvs (Paese in via di sviluppo); questi ultimi sono la stragrande maggioranza dei membri del Wto.

Scheda 3 - I tre pilastri del sostegno agricolo

Accesso al mercato Riduzione delle tariffe, espansione delle quote tariffarie.
Sussidi all’esportazione Regolamentazione dei sussidi all’esportazione e delle altre forme di sostegno alle esportazioni, come i crediti all’esportazione, gli aiuti alimentari distorsivi del commercio, e l’attività delle imprese commerciali di stato.
Sostegno interno Disciplina di tutte le forme di sostegno che distorcono il commercio, stimolando la sovrapproduzione.

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