Finestra sulla PAC n. 29

Finestra sulla PAC n. 29
Istituto Nazionale di Economia Agraria

A conclusione del “trilogo” che ha visto impegnati Presidenza del Consiglio UE, Commissione e Parlamento europeo, il 26 giugno è stato raggiunto l’accordo politico sulla Pac 2014-2020.
Esso prende la forma di un importante risultato: (a) perché è stata la prima volta che il Parlamento europeo ha preso attivamente parte alla formulazione della Pac, grazie alla nuova procedura di co-decisione prevista dal Trattato di Lisbona; (b) perché la riforma introduce alcuni elementi innovativi che modificano l’impianto dei pagamenti diretti e la loro percezione da parte degli agricoltori (che, per questo, andranno valutati nella loro efficacia).
Dall’accordo sono rimasti esclusi gli elementi attinenti alle sfera finanziaria della Pac che rientrano nel negoziato sul Quadro Finanziario Pluriennale (Qfp) ma sui quali la Presidenza irlandese ha trovato delle aree di possibile accordo (landing zone) con il Parlamento europeo. I punti in sospeso riguardano la convergenza esterna, vale a dire il processo di progressiva riduzione delle distanze tra le dotazioni finanziarie degli Stati membri, la flessibilità tra pilastri, la digressività e il capping, la riserva di crisi.
La riforma tende ad assicurare il sostegno ai “veri” agricoltori, attraverso una definizione coattiva di “agricoltore attivo” che delimita il campo dei beneficiari degli aiuti e che gli Stati membri possono modificare solo in senso più restrittivo. Si intende così eliminare le posizioni di rendita create dal disaccoppiamento degli aiuti. Il pagamento unico lascia il posto a un nuovo sistema di pagamenti diretti la cui componente di base, implicitamente preposta al sostegno del reddito, deve essere distribuita in maniera più uniforme sulla superficie agricola di ciascuno Stato membro/regione. Le altre componenti dell’aiuto sono legate all’ottenimento di beni pubblici, soprattutto ambientali, attraverso l’adozione di pratiche agricole benefiche per ambiente e clima, e al possesso di determinati requisiti o al soddisfacimento di determinate condizioni. L’obiettivo è di giungere a una distribuzione più equa del sostegno tra Stati membri e tra agricoltori e di riequilibrare le risorse tra primo e secondo pilastro della Pac.
L’esame del contenuto della riforma di seguito riportato si basa sul testo consolidato dell'accordo raggiunto il 26 giugno [pdf] [pdf] [pdf] e sulla lettura incrociata dei testi pubblicati dalla Presidenza irlandese sullo stato di avanzamento dei negoziati [pdf] [pdf] [pdf] [pdf] [pdf] [pdf] [pdf]. Non essendo ancora disponibile un testo consolidato della riforma, è possibile che siano presenti alcune inesattezze.
Per chi volesse approfondire i singoli aspetti della riforma si consiglia di guardare il Rapporto sullo stato dell’agricoltura 2012 pubblicato dall’Inea [link], gli atti del workshop organizzato dal Gruppo 2013 della Coldiretti lo scorso 22 luglio [link].

L’agricoltore attivo

La novità dell’accordo riguarda la definizione di una lista nera di attività professionali le cui imprese non possono ricevere pagamenti diretti: aeroporti, servizi ferroviari, opere idrauliche, servizi immobiliari, terreni sportivi e aree ricreative permanenti. Si ribalta quindi l’ottica e, anziché definire l’“agricoltore attivo”, si definisce chi non è tale. Gli Stati membri, sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori, possono integrare tale lista con altre attività da escludere dai pagamenti diretti. Tuttavia, possono successivamente ritirare tali integrazioni, ma non possono, in nessun caso, ridurre la “lista nera” fissata dal regolamento. Coloro che operano nelle attività escluse, tuttavia, possono ricevere gli aiuti diretti se dimostrano che:

  • l’ammontare annuale dei pagamenti diretti rappresenta almeno il 5% delle entrate totali ottenute da attività non agricole e/o
  • le attività agricole non sono insignificanti e/o
  • l’oggetto principale della loro attività consiste nell’esercizio di un’attività agricola.

Così come accade attualmente, l’accordo prevede che non vengano concessi pagamenti diretti a persone fisiche o giuridiche le cui superfici agricole sono tenute in uno stato utile per l’allevamento o la coltivazione e che non svolgono le attività agricole minime fissate dallo Stato membro. Inoltre uno Stato membro può decidere che nessun pagamento diretto sia concesso a persone fisiche o giuridiche la cui attività agricola rappresenta una parte insignificante delle attività economiche complessive e/o la cui attività principale o l’oggetto della sua attività non consista nell’esercizio dell’attività agricola. Tuttavia, coloro che ricevono 5.000 euro o meno di aiuti diretti all’anno sono considerati agricoltori attivi. Gli Stati membri possono rivedere al ribasso tale limite, a livello nazionale o regionale. Lo Stato membro deve notificare le proprie decisioni entro il 1° agosto 2014.

Le soglie minime

La definizione di agricoltore attivo serve a individuare i beneficiari dei pagamenti diretti. Le soglie minime hanno invece il compito di discriminare tra i beneficiari stessi escludendo coloro che ricevono aiuti di modesta entità, il cui valore è molto modesto rispetto al costo della pratica per ottenere l’aiuto. Nulla cambia rispetto all’attuale regolamentazione, per cui uno Stato membro può decidere di non concedere pagamenti diretti ad un’azienda se l’ammontare complessivo annuo di tali pagamenti non supera 100 euro o se la superficie ammissibile è inferiore a 1 ettaro. Le soglie possono essere modificate per tenere conto della struttura agricola di ciascuno Stato membro. Per l’Italia è possibile giungere a una soglia finanziaria massima pari a 400 euro e una soglia fisica di 0,5 ettari. Attualmente l’Italia applica la soglia finanziaria di 100 euro.

Il pacchetto degli aiuti diretti

L’accordo prevede l’abolizione del regime di pagamento unico sostituito da un sistema di pagamenti diretti. Nei paesi che applicano il regime di pagamento unico secondo il modello storico, vale a dire quelli nei quali, come l’Italia, l’aiuto è riconosciuto ai beneficiari storici in funzione di quanto storicamente maturato da ciascuno di essi, i diritti all’aiuto oggi vigenti cesseranno di esistere il 31 dicembre 2014.
I paesi che applicano il regime di pagamento unico per superficie e quelli che adottano il pagamento regionalizzato possono mantenere gli attuali titoli anche dopo il 2014, rivisti sulla base delle nuove disposizioni.
A tutti gli agricoltori attivi è riconosciuto un pagamento di base, la cui funzione è quella del sostegno del reddito. Coloro che hanno diritto al pagamento di base dovranno obbligatoriamente effettuare alcune pratiche agricole benefiche per l’ambiente e il clima in cambio delle quali riceveranno un pagamento, il cosiddetto pagamento verde. Coloro che avranno meno di 40 anni al momento della presentazione della domanda potranno ricevere il pagamento per i giovani agricoltori. Oltre a questi aiuti “obbligatori”, il pacchetto di aiuti diretti si compone di altri pagamenti facoltativi, nel senso che spetta allo Stato membro decidere se attivarli o meno sul proprio territorio nazionale. Si tratta del pagamento redistributivo, del pagamento per le aree con vincoli naturali, del sostegno accoppiato volontario, nonché del regime per i piccoli agricoltori. Tutti questi pagamenti (obbligatori e facoltativi) attingono a un massimale nazionale, fissato per ciascun anno e per ciascun Paese. La particolarità del nuovo sistema dei pagamenti diretti è che gli Stati membri dovranno decidere la percentuale di massimale nazionale da dedicare a ciascun aiuto, entro delle percentuali prefissate. Solo il pagamento verde è finanziato con una quota fissa (30%) del massimale nazionale, mentre il pagamento base sarà finanziato con il massimale residuale, cioè con le risorse finanziarie che resteranno disponibili dopo aver finanziato gli altri aiuti. Come vedremo, questa percentuale potrà variare da un minimo dell’8% a un massimo del 70%, nel caso in cui nel paese non ci siano domande di aiuto per i giovani agricoltori. Se invece sono presenti occorre dedicare a questo aiuto fino al 2% del massimale nazionale e quindi il pagamento base sarà pari al massimo al 68%.

Il pagamento di base

I titoli del pagamento di base sono assegnati agli agricoltori attivi che presentano domanda nel 2015, a condizione che abbiano ricevuto pagamenti diretti nell’ambito del reg. 73/2009 nel 2013. Possono ricevere titoli anche gli agricoltori:

  • che per il 2013 non hanno ricevuto pagamenti e che producevano ortofrutta, patate da consumo, semi di patate, piante ornamentali su una superficie minima fissata dallo Stato membro o coltivavano vite, o
  • che nel 2014 hanno ottenuto titoli dalla riserva nazionale, o
  • che non hanno mai posseduto titoli di pagamento e che presentano prova che a una certa data (quella valida per le domande dell’anno 2013), svolgevano attività agricola (produzione, allevamento e coltivazione).

Gli Stati membri possono richiedere requisiti aggiuntivi in merito alla competenza, esperienza o istruzione degli agricoltori attivi. Eccetto casi di forza maggiore, il numero di titoli assegnati nel 2015 è uguale al numero di ettari ammissibili che l’agricoltore dichiara nella sua domanda per il 2015 e che sono a sua disposizione ad una certa data.
Gli Stati membri possono stabilire che il numero dei diritti all’aiuto sia uguale al numero di ettari di superficie ammissibile che l’agricoltore ha dichiarato nel 2013 (se è più basso di quello dichiarato nel 2015).
Inoltre, possono essere applicate alcune limitazioni al numero dei titoli da assegnare. In particolare, può:

  • assegnare un numero ridotto di titoli ad azienda se il numero di ettari dichiarato nello Stato membro implica un aumento di più del 35% del numero totale di ettari ammissibili dichiarati nel 2009. In tal caso il numero dei diritti allocati nel 2015 può essere limitato al 135% o 145% del numero di ettari dichiarati nel 2009;
  • decidere di applicare un coefficiente di riduzione alla superficie ammissibile costituita da prati permanenti situati in zone con condizioni climatiche difficili, dovute all’altitudine e ad altre svantaggi naturali;
  • escludere dal computo della superficie ammissibile per l’assegnazione dei titoli le superfici vitate al 2013 o le superfici a seminativo in serra.

Uno Stato membro può fissare una superficie minima aziendale espressa in superficie ammissibile, per la quale è possibile richiedere titoli. La superficie minima non può essere superiore alla soglia fisica fissata per ottenere gli aiuti (1 ettaro o, se l’Italia applicata la soglia “personalizzata”, 0,5 ettari).
Lo Stato membro notifica alla Commissione le proprie decisioni entro il 1° agosto 2014.
Entro il 31 luglio dello stesso anno, invece, può decidere di applicare il pagamento di base a livello regionale. Le regioni dovranno essere individuate sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori quali le caratteristiche agronomiche e socio-economiche, il potenziale agricolo regionale o la struttura istituzionale o amministrativa. Tra le stesse regioni dovrà poi essere suddiviso il massimale nazionale, secondo criteri oggettivi e non discriminatori. Ciascun paese può decidere che i massimali regionali siano sottoposti a modifiche annue progressive sulla base di tappe prefissate e criteri oggettivi, quali il potenziale agricolo o condizioni ambientali. Una importante novità è che gli Stati membri possono ritornare sulle decisioni prese ponendo termine all’applicazione regionale del pagamento di base. In tal caso devono darne comunicazione alla Commissione entro il 1° agosto dell’anno precedente a quello dal quale ci si intende avvalere di questa facoltà.

La riserva nazionale

Nel primo anno di applicazione del regime per il pagamento di base gli Stati membri dovranno costituire una riserva nazionale tramite una trattenuta che non può essere superiore al 3% del massimale per il pagamento di base. La riserva può essere costituita anche a livello regionale. La riserva dovrà essere usata in via prioritaria in favore dei giovani agricoltori e dei nuovi agricoltori.

Il valore dei diritti all’aiuto e la convergenza

La proposta di riforma presentata dalla Commissione prevedeva che, al più tardi entro il 2020, tutti gli agricoltori di uno Stato membro/regione ricevessero un pagamento di base di uguale valore unitario per ettaro. Tale disposizione è stata mantenuta anche nell’accordo raggiunto il 26 giugno con alcune importanti deroghe che permettono ai paesi che hanno applicato il regime di pagamento unico secondo il modello storico di avvicinarsi a livelli di aiuto più uniformi senza pervenire alla completa omogeneità.
L’Italia ha tre possibilità: (a) pervenire al pagamento uniforme già dal 2015; (b) pervenire al pagamento uniforme dopo il 2015, ma al massimo entro il 2019; (c) muoversi verso pagamenti più uniformi ma non completamente livellati.
In base alla prima ipotesi, nel 2015 gli Stati membri calcolano, per il 2015 e per tutti gli anni successivi, il valore dei titoli dividendo il massimale nazionale/regionale in favore del pagamento di base per il numero di titoli al 2015. In questa ipotesi il livellamento degli aiuti avviene già dal primo anno.
In base alla seconda ipotesi, gli Stati membri possono arrivare al pagamento forfetario al più tardi nel 2019 (anno di domanda 2019 per i pagamenti che si riceveranno nel 2020), attraverso tappe progressive e differenziando il valore dei titoli negli anni sulla base del loro valore iniziale (si tratta della convergenza interna già prevista dalle proposte di riforma che porta gradualmente i titoli al valore forfetario nel 2019 o prima).
Il valore iniziale è legato ai pagamenti ricevuti nel 2014, o al valore dei titoli posseduti al 2014 (inclusi i titoli speciali), riproporzionati al peso del pagamento di base e al numero di titoli a cui ogni agricoltore avrà diritto nel 2015.

Valore iniziale = {[(massimale pagamento base 2015/pagamenti totali al 2014)*100 ] * pagamenti ricevuti dall’agricoltore nel 2014}/numero titoli dell’agricoltore nel 2015 (esclusi quelli ottenuti dalla riserva nel 2015)

oppure

Valore iniziale = {[(massimale pagamento base 2015/valore totale di tutti i titoli di pagamento unico, inclusi quelli speciali, dello Stato membro nel 2014)*100 ] * valore titoli pagamento unico posseduti dall’agricoltore nel 2014, inclusi i titoli speciali}/numero titoli dell’agricoltore nel 2015 (esclusi quelli ottenuti dalla riserva nel 2015)

Se lo Stato membro ha deciso di non applicare il sostegno accoppiato volontario previsto dalla riforma, nel valore iniziale possono essere presi in considerazione anche gli aiuti in favore di specifici tipi di agricoltura, del miglioramento della qualità e in favore di benefici agro-ambientali aggiuntivi (art. 68 (1)(a) del reg. 73/2009), i pagamenti per far fronte a svantaggi specifici in settori/zone vulnerabili (art. 68 (1)(b)) e i pagamenti parzialmente disaccoppiati in favore delle carni ovicaprine (art. 52) e della vacca nutrice (art. 53 (1)).
In deroga al principio del pieno livellamento degli aiuti, in base alla terza possibilità sopra enunciata, gli Stati membri che attualmente adottano il regime di pagamento unico secondo il criterio storico possono muoversi verso livelli di pagamento più omogenei senza pervenire al pagamento uniforme.
In tal caso uno Stato membro può decidere che i diritti all’aiuto il cui valore iniziale (calcolati come descritti più sopra) è più basso del 90% della media nazionale/regionale al 2019, abbiano, entro il 2019, il loro valore unitario aumentato di un terzo della differenza tra il valore iniziale e il 90% del valore nazionale/regionale al 2019. Gli Stati membri possono aumentare la percentuale oltre il 90% ma non superare il 100% (si tratta della convergenza interna anche conosciuta come “modello irlandese” che porta a una maggiore omogeneizzazione degli aiuti al 2019, ma non al pieno livellamento).
Al più tardi nell’anno di domanda 2019 (e quindi per i pagamenti che si riceveranno nel 2020) nessun titolo potrà avere un valore unitario più basso del 60% del valore unitario nazionale/regionale al 2019.
Al fine di finanziare l’aumento del valore dei titoli che stanno al di sotto della media, i titoli che hanno un valore unitario più elevato del valore medio nazionale/regionale destinato al 2019 vedranno diminuire la differenza tra il loro valore iniziale e quello al 2019 sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori individuati dallo Stato membro. Gli Stati membri hanno piena facoltà di decidere come si applica la riduzione agli aiuti che stanno sopra la media. Tuttavia uno Stato membro può decidere che nessun titolo possa diminuire di più del 30% del suo valore iniziale.
Nel caso in cui il raggiungimento del vincolo della soglia di aiuti minimo del 60% del valore nazionale/regionale al 2019 comporti una perdita superiore al 30% del valore iniziale degli aiuti, la soglia del 60% viene abbassata di conseguenza.
Il valore unitario nazionale/regionale al 2019 è calcolato dividendo il massimale nazionale/regionale destinato al pagamento base al 2019 per il numero di diritti al 2015.

Greening

I pagamenti verdi

Gli agricoltori che hanno diritto a ricevere il pagamento di base devono osservare delle pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente su tutta la superficie ammissibile della loro azienda.
Le pratiche agricole sono tre: diversificazione delle colture, mantenimento dei prati e pascoli permanenti esistenti, aree di interesse ecologico.
Alle pratiche verdi è vincolato il 30% del massimale nazionale. Il pagamento verde assume la forma di un pagamento forfetario a ettaro ottenuto dividendo il massimale per il pagamento verde per gli ettari ammissibili. Gli Stati membri che applicano la convergenza interna (sia quella basata sulla differenziazione del valore dei titoli sulla base del loro valore iniziale che la convergenza interna “modello irlandese”) possono calcolare il pagamento verde come una percentuale del valore dei titoli di ciascun agricoltore (la percentuale è ottenuta dividendo il massimale per i pagamenti verdi per il valore totale di tutti i pagamenti attivati nello Stato membro/regione).
Lo Stato membro che applica il pagamento di base a livello regionale, potrà applicare anche il pagamento verde a livello regionale.
Le aziende situate totalmente o parzialmente nelle aree coperte dalle direttive Habitat Acque, e Uccelli per definizione sono titolate a beneficiare dei pagamenti verdi purché rispettino le pratiche verdi, a condizione che queste siano compatibili con gli obiettivi della direttiva in questione.
Le aziende biologiche sono anch’esse, per definizione, titolate a ricevere il pagamento verde, ma solo per le unità delle aziende condotte con il metodo biologico.
Il mancato rispetto delle pratiche verdi comportare la riduzione del pagamento verde. A partire dal 2017, tuttavia, il mancato rispetto delle pratiche verdi comporta una sanzione che si applica al pagamento di base, di importo pari al 20% del pagamento verde nel 2017 e al 25% nel 2018.
Gli Stati membri possono applicare delle pratiche equivalenti a quelle verdi, considerata come quelle (elencate in allegato al regolamento) che producono un beneficio per il clima e l’ambiente pari o superiore alle pratiche verdi. Si tratta di impegni presi nell’ambito delle misure di sviluppo rurale (art. 39(2) del reg. 1698/2005 o art. 29(2) del nuovo regolamento sullo sviluppo rurale) o nell’ambito di regimi di certificazione ambientale nazionali o regionali che vanno oltre gli standard obbligatori previsti dalla condizionalità e che mirano al raggiungimento di obiettivi legati alla qualità dell’acqua e del suolo, alla biodiversità, alla preservazione del paesaggio e all’adattamento e alla mitigazione dei cambiamenti climatici.
Le pratiche equivalenti non sono soggette al doppio finanziamento: vengono pagate solo nel primo pilastro e quindi diventano baseline nel secondo pilastro. Nell’accordo dell’ultima ora, tuttavia, si è deciso che per sole cinque pratiche (es. colture intercalari e protezione del suolo invernale) siano concessi pagamenti ridotti anche nel secondo pilastro.
Gli Stati membri possono decidere di limitare la scelta delle pratiche equivalenti, se del caso anche a livello regionale, solo ai regimi nazionali o regionali. Un agricoltore, a seconda della scelta nazionale di cui sopra, può usare una o più delle pratiche equivalenti relative agli impegni nello sviluppo rurale solo se esse sostituiscono integralmente la o le pratiche verdi. Allo stesso modo, il regime di certificazioni potrebbe, se così decide lo Stato membro, coprire interamente gli obblighi previsti dalle pratiche verdi. Lo Stato membro deve comunicare le proprie decisioni in merito all’uso delle pratiche equivalenti e deve specificare gli impegni o i regimi di certificazione che intende applicare.

La diversificazione delle colture

Si applica alle aziende che hanno una superficie a seminativo superiore a 10 ettari. Nelle aziende con una superficie a seminativo compresa tra 10 e 30 ettari, che non è interamente coltivata con colture sommerse per una parte significativa dell’anno, devono coesistere almeno due colture, la principale delle quali non può coprire più del 75% della superficie a seminativo. Per le aziende con una superficie a seminativo superiore a 30 ettari, devono coesistere almeno 3 differenti colture, la principale delle quali non deve occupare più del 75% della superficie a seminativo e la meno importante deve occupare almeno il 5%.
La diversificazione non si applica: (a) dove più del 75% della superficie a seminativo è usata per la produzione di erba o altre piante erbacee da foraggio e/o terra a riposo, a condizione che la restante superficie a seminativo non superi i 30 ettari; (b) dove più del 75% della superficie a seminativo è a prato o pascoli permanenti, e/o è usata per la produzione di erba o foraggi erbacei e/o è coperta da colture sommerse, a condizione che la restante superficie a seminativo non superi i 30 ettari; (c) dove più del 50% della superficie a seminativo dichiarata non era dichiarata dall’agricoltore nella sua domanda di aiuto nell’anno precedente e che, sulla base di informazioni geo-spaziali, tutta la superficie a seminativo è stata coltivata con una coltura differente rispetto a quella dell’anno precedente; (d) nelle zone situate a nord del 62° parallelo o alcune aree adiacenti.
Le colture si intendono diverse se appartengono a differenti generi della classificazione botanica o se appartengono alle famiglie delle cucurbitacee (zucche, zucchine, meloni, cocomeri), delle solanacee (pomodori, melanzane, peperoni, tabacco, …) e delle brassicacee (cavoli, broccoli, …). Anche la terra lasciata a riposo o inerbita o dedicata ad altre piante erbacee per la produzione di foraggio è paragonabile ad una coltura differente. Colture invernali e primaverili sono considerate due colture anche se appartengono allo stesso genere.

Prati e pascoli permanenti

Gli agricoltori non possono convertire e arare le superfici situate nelle aree designate dallo Stato membro, vale a dire i prati e i pascoli permanenti che sono sensibili dal punto di vista ambientale nelle aree coperte dalle direttiva sulla conservazione degli Habitat naturali e seminaturali e sulla conservazione degli uccelli selvatici e che necessitano di una forte protezione al fine di soddisfare gli obiettivi delle direttive stesse, includendo in queste aree anche la torba e le zone umide. Al fine di assicurare una considerevole protezione ambientale dei prati e pascoli permanenti, uno Stato membro può decidere di identificare delle aree sensibili anche al di fuori delle direttive, includendo prati e pascoli permanenti su terreni ricchi di carbonio.
Gli Stati membri assicurano che il rapporto tra superficie a prato e pascolo permanente e superficie agricola totale dichiarata dagli agricoltori nella domanda di aiuto non diminuisca di più del 5% comparata al rapporto esistente tra i prati e pascoli esistenti nel 2012 e la superficie totale al 2015. L’obbligo deve essere rispettato a livello nazionale, regionale o sub-regionale, ma gli Stati membri possono stabilire che l’obbligo vada rispettato a livello aziendale. In tal caso ne deve dare comunicazione entro il 31 luglio 2014. Se il rapporto diminuisce di più del 5% lo Stato membro obbliga a riconvertire le aziende che hanno convertito da prati ad altri usi in un periodo passato da definire con atti delegati. Tuttavia, se l’ammontare di terreno a prati e pascoli permanenti in valore assoluto si mantiene entro certi limiti – da definire da parte della Commissione – l’obbligo al mantenimento si ritiene soddisfatto.

Aree di interesse ecologico

Si applica alle aziende con una superficie a seminativo superiore a 15 ettari. In tal caso l’azienda, a partire dal 2015, dovrà assicurare che il 5% della superficie, includendo in questa anche le superfici con elementi caratteristici del paesaggio e le fasce tampone, sia un’area di interesse ecologico. Tale soglia potrà aumentare al 7% a seguito di un rapporto di valutazione che la Commissione dovrà presentare entro il 31 marzo 2017 accompagnato, eventualmente, da una proposta legislativa.
Gli Stati membri decidono cosa può essere considerato area di interesse ecologico, tenuto conto di un elenco presente nel regolamento: terre a riposo, terrazze, elementi caratteristici del paesaggio, strisce tampone, superfici agro-forestali, strisce di superficie lungo i margini della foresta senza coltivazione, aree a bosco ceduo a rotazione rapida, aree forestate, aree con colture intercalari o copertura verde da assoggettare a fattori di ponderazione (contenuti in allegato al regolamento), area con colture azoto-fissatrici. La Commissione, tramite atti delegati, può aggiungere altri tipi di area che possono essere presi in conto per il rispetto della percentuale delle aree di interesse ecologico. Queste devono essere localizzate sulla superficie a seminativo dell’azienda o, nel caso di elementi caratteristici del paesaggio e strisce tampone, adiacenti alla superficie a seminativo. Al fine di semplificare l’amministrazione e tenere conto delle specificità dei tipi di aree a interesse ecologico elencate e per facilitare la loro misura da parte dello Stato membro, in allegato al regolamento sono fissati dei fattori di conversione in ettari.
L’obbligo di aree di interesse ecologico non si applica:

  • nelle aziende dove più del 75% della superficie ammissibile è a prato o pascolo permanente, usato per la produzione di erba o altre piante erbacee da foraggio, o coltivato con colture sommerse per una parte significativa dell’anno o per una parte significativa del ciclo di produzione, a condizione che la superficie a seminativo non coperta da questi usi non superi i 30 ettari;
  • nelle aziende dove più del 75% della superficie a seminativo è interamente usata per la produzione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, terreni a riposo, coltivata con leguminose, a condizione che la superficie a seminativo non coperta da questi usi non superi i 30 ettari.

In deroga a quanto sopra, lo Stato membro può decidere di implementare fino alla metà della quota di area di interesse ecologico (5 o 7%) a livello regionale, al fine di ottenere delle aree di interesse ecologico adiacenti. Lo Stato membro indica le aree e gli obblighi per gli agricoltori o gruppi di agricoltori che partecipano.
Lo Stato membro può permettere agli agricoltori in stretta prossimità di adempiere collettivamente all’obbligo. In tal caso designa l’area e può imporre ulteriori obblighi su tali agricoltori. Il numero degli agricoltori non può essere superiore a 10.
Gli Stati membri in cui più del 50% della superficie totale è coperta da foreste possono decidere che l’obbligo di aree di interesse ecologico non si applica alle aziende in aree con vincoli naturali a condizione che più del 50% della superficie totale dell’unità di riferimento (comuni [Lau2] o aree geografiche contigue con condizioni agricole simili) è coperta da foreste e il rapporto tra superficie forestale e superficie agricola è di 3:1.

Pagamenti per i giovani agricoltori

Come detto precedentemente, si tratta di un aiuto che gli Stati membri devono obbligatoriamente istituire. Si tratta di un pagamento annuale supplementare a cui hanno diritto i giovani agricoltori titolati a ricevere il pagamento di base. Per giovane agricoltore si intende colui che si insedia per la prima volta in azienda come capoazienda o che si è insediato nei 5 anni precedenti la prima domanda per il pagamento di base e che ha meno di 40 anni nell’anno della domanda. Lo Stato membro può introdurre ulteriori criteri di ammissibilità legati a competenze appropriate e/o formazione. Il pagamento è concesso per un periodo massimo di 5 anni.
Il pagamento ad azienda è calcolato annualmente moltiplicando il numero di titoli attivati dall’agricoltore per una delle seguenti opzioni:

Gli Stati membri rispettano un limite massimo del numero di diritti all’aiuto attivati dall’agricoltore che deve essere compreso tra 25 (limite che deve rispettare l’Italia) e 90.
Alternativamente, lo Stato membro può distribuire un pagamento annuale forfetario per azienda calcolato moltiplicando un numero fisso di ettari (numero ettari ammissibili dichiarati dai giovani agricoltori per l’aiuto/il numero totale di giovani agricoltori che hanno fatto domanda nel 2015) per il 25% del pagamento medio nazionale a ettaro. L’ammontare del pagamento forfetario aziendale non può eccedere l’ammontare totale del pagamento base a cui ha diritto il giovane agricoltore in un dato anno.
Il pagamento per i giovani agricoltori è finanziato con una trattenuta pari al massimo al 2% del massimale nazionale. Entro il 1° agosto 2014 ogni Stato membro deve comunicare alla Commissione la percentuale di massimale che si stima sia necessaria a finanziare i giovani agricoltori. Entro il 1° agosto di ogni anno lo Stato membro può rivedere questa percentuale con effetto dall’anno successivo. Laddove l’ammontare totale del pagamento in un dato anno superi la soglia fissata, e se questa è più bassa del 2%, lo Stato membro provvede a finanziare la differenza (rispetto al 2%) o attraverso l’utilizzo della riserva nazionale oppure applicando una riduzione lineare di tutti i pagamenti di base. Nel caso in cui la percentuale di massimale dedicata al pagamento ai giovani agricoltori sia pari al 2% provvede ad applicare un riduzione lineare a tutti i pagamenti ai giovani, al fine di rientrare nel massimale.

Pagamento redistributivo per i primi ettari

Si tratta di un pagamento facoltativo, inserito nell’accordo dietro richiesta della Francia, che mira a redistribuire le risorse finanziarie all’interno dello Stato membro dalle aziende più grandi a quelle più piccole. Entro il 1° agosto di ciascun anno, uno Stato membro può decidere di concedere dall’anno successivo un pagamento redistributivo per i primi ettari agli agricoltori che hanno diritto a ricevere il pagamento di base. Il pagamento redistributivo può essere applicato anche a livello regionale. A tale pagamento può essere destinato fino al 30% del massimale nazionale. Per ciascun agricoltore il pagamento redistributivo è pari al massimo al 65% del pagamento medio a ettaro nazionale/regionale, moltiplicato per il numero di titoli attivati dall’agricoltore che non può essere superiore a 30 (o valore più alto se la media nazionale per azienda è maggiore di 30 ettari). Gli Stati membri che applicano il pagamento redistributivo utilizzando più del 5% del massimale nazionale non applicano il capping. Si tratta, in entrambi i casi, di strumenti che mirano a redistribuire risorse finanziarie: nel caso del capping, drenando risorse dalle aziende che ricevono più aiuti e utilizzando queste risorse per incrementare la dotazione per lo sviluppo rurale; nel caso del pagamento redistributivo, drenando risorse da quelle più grandi in termini di superficie ammissibile verso quelle più piccole.

Pagamenti per le aree con vincoli naturali

Questo pagamento, che può essere attivato facoltativamente dallo Stato membro, è destinato alle aziende situate parzialmente o totalmente nelle aree con vincoli naturali designate dallo Stato membro nell’ambito dello sviluppo rurale. Si tratta di un aiuto annuale a ettaro ammissibile concesso dietro attivazione dei titoli, il cui importo è ottenuto dividendo il massimale per l’aiuto (fino al 5% del massimale nazionale) per gli ettari ammissibili situati nelle aree con vincoli naturali alle quali lo Stato membro ha deciso di concedere l’aiuto. Gli Stati membri possono concedere l’aiuto a livello regionale, laddove le regioni sono individuate sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori, e in particolare, sulla base delle caratteristiche dei vincoli naturali, incluso la severità dei vincoli, e delle condizioni agronomiche. Lo Stato membro può, sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori, decidere di fissare un numero massimo di ettari per azienda al quale concedere il sostegno. Le decisioni circa l’attivazione dell’aiuto, il massimale da dedicarvi e l’individuazione delle regioni devono essere comunicate alla Commissione europea entro il 1° agosto 2014. Gli Stati membri possono rivedere le loro decisioni, compreso la revisione della percentuale di fondi a disposizione della misura, entro il 1° agosto 2016.

Sostegno accoppiato volontario

Gli Stati membri possono concedere un sostegno accoppiato volontario a una lista di settori: cereali, semi oleosi, colture proteiche, leguminose da granella, lino, canapa, riso, frutta a guscio, fecola di patate, prodotti lattiero-caseari, sementi, carni ovicaprine, carni bovine, olio d'oliva, bachi da seta, foraggi essiccati, luppolo, barbabietola da zucchero, canna da zucchero e cicoria, prodotti ortofrutticoli e bosco ceduo a rotazione rapida. Il sostegno accoppiato può essere concesso a quei settori e/o in quelle regioni dove specifici tipi di agricoltura o specifici settori affrontano difficoltà e sono importanti per ragioni economiche e/o sociali e/o ambientali. Il pagamento accoppiato può essere concesso anche agli agricoltori che al 31 dicembre 2014 detengono titoli speciali o a chi non ha ettari ammissibili per l’attivazione dei diritti al pagamento di base.
Il pagamento accoppiato può essere concesso nei limiti necessari a mantenere gli attuali livelli di produzione nella regione interessata. Esso prende la forma di un pagamento annuale ed è concesso entro limiti quantitativi definiti e basati su una superficie e delle rese fisse e su un numero fisso di animali.
Al sostegno accoppiato può essere dedicato fino all’8% del massimale nazionale, percentuale che può salire fino al 13% se in almeno uno degli anni compresi tra il 2010 e il 2014 uno Stato membro (come l’Italia) ha allocato più del 5% dei pagamenti diretti a pagamenti accoppiati (derivanti dall’applicazione dell’art. 68 - punti a) da i a iv, b) e) -, pagamenti per bovini, ovicaprini, frutticoli, e pagamenti ex Titoli IV, ad eccezione del cotone, del reg. 73/2009). Entrambe le percentuali possono essere incrementate fino a due punti percentuali negli Stati membri che decidono di usare il 2% del massimale nazionale in favore del sostegno alla produzione di colture proteiche.
Lo Stato membro che in almeno uno degli anni compresi tra il 2010 e il 2014 ha allocato più del 10% dei pagamenti diretti a pagamenti accoppiati può dedicare più del 13% al sostegno accoppiato volontario, ma tale scelta deve essere approvata dalla Commissione.
Entro il 1° agosto 2016, con effetto dal 2017, uno Stato membro può: (a) lasciare invariata, aumentare o diminuire le percentuali fissate, nei limiti previsti o lasciare invariato o diminuire la percentuale oltre il 13%; (b) modificare le condizioni di ammissibilità; (c) porre fine al sostegno accoppiato.
Per poter applicare il sostegno accoppiato nella regione o settore interessato lo Stato membro deve dimostrare che è necessario intervenire: (a) per sostenere un certo livello di una specifica produzione a causa di mancanze di alternative o per ridurre il rischio di abbandono della produzione e i conseguenti problemi sociali e/o ambientali; (b) per fornire un’offerta stabile all’industria di trasformazione locale, così evitando le ripercussioni negative economiche e sociali di una conseguente ristrutturazione; (c) per compensare gli svantaggi con i quali si confrontano gli agricoltori di un particolare settore come conseguenza di continue perturbazioni del relativo mercato; (d) dove l’esistenza di qualsiasi altro sostegno disponibile nell’ambito del regolamento sui pagamenti diretti, di quello sullo sviluppo rurale o di qualsiasi regime di aiuto di Stato sembra insufficiente a soddisfare le esigenze di cui sopra.

Regime per i piccoli agricoltori

Contrariamente a quanto previsto dalla proposta iniziale, l’accordo ha stabilito che quello per i piccoli agricoltori è un regime facoltativo per lo Stato membro, la cui partecipazione, da parte degli agricoltori che ne hanno i requisiti, è volontaria. I pagamenti nell’ambito del regime sostituiscono i pagamenti del titolo III (pagamento di base e aiuti correlati, vale a dire pagamento verde, pagamento per i giovani agricoltori e pagamento redistributivo) - e del titolo IV – (pagamento accoppiato e pagamento per il cotone, nei Paesi dove è applicabile). Di conseguenza, gli agricoltori che aderiscono al regime sono esentati dalle pratiche per ottenere il pagamento verde, ma devono rispettare la condizionalità, sebbene con vincoli più allentati.
La domanda di accesso al regime deve essere presentata a una data fissata dallo Stato membro ma non più tardi del 15 ottobre 2015, e non prima di quella fissata per la presentazione della domanda per il pagamento di base.
Uno Stato membro può decidere che l’adesione al regime per i piccoli agricoltori sia automatico. In tal caso spetta al singolo agricoltore esprimere la volontà di ritirarsi. Lo Stato membro deve comunicare agli agricoltori la stima del pagamento a cui avrebbero diritto partecipando al regime in tempo utile per permettere loro di decidere se partecipare o ritirarsi.
Lo Stato membro fissa l’ammontare del pagamento per ogni singolo agricoltore a uno dei seguenti livelli: (a) un ammontare non superiore al 25% del pagamento medio nazionale per azienda ottenuto dividendo il massimale nazionale al 2019 per il numero di beneficiari che hanno ottenuto titoli per il pagamento di base nel 2015; (b) un ammontare corrispondente al pagamento medio nazionale per ettaro moltiplicato per un numero di ettari che non può superare 5. Il pagamento medio nazionale a ettaro è ottenuto dividendo il massimale nazionale al 2019 per il numero di ettari ammissibili per il pagamento base dichiarati nel 2015.
L’ammontare dell’aiuto deve essere compreso tra 500 euro e 1.250 euro.
In deroga a quanto sopra, uno Stato membro può decidere che gli agricoltori che partecipano al regime ricevano un aiuto pari: (a) al valore totale dei pagamenti che sarebbero allocati ogni anno all’agricoltore, dati dalla somma del pagamento base, pagamento verde, pagamento redistributivo, pagamento per vincoli naturali, pagamento per i giovani agricoltori e pagamento accoppiato (più, eventualmente, pagamento per il cotone). In questo caso l’agricoltore è tenuto a rispettare le condizioni poste per i pagamenti verdi; (b) al valore totale dei pagamenti che sarebbero allocati all’agricoltore nel 2015, dati dalla somma del pagamento di base, pagamento verde, pagamento redistributivo, pagamento per vincoli naturali, pagamento per i giovani agricoltori e pagamento accoppiato, da aggiustare ogni anno in funzione dei cambiamenti del massimale nazionale.
Durante la partecipazione al regime il piccolo agricoltore deve mantenere un numero di ettari ammissibili uguale al numero dei titoli posseduti e avere una superficie ammissibile superiore a 1 ettaro o al limite eventualmente fissato dallo Stato membro nell’ambito delle soglie minime. I titoli attivati nel 2015 si considerano attivati per tutto il periodo di partecipazione al regime. I titoli non sono trasferibili, se non per successione. Queste condizioni non si applicano nel caso in cui il valore dei titoli è calcolato in funzione dei pagamenti effettivi di ciascun agricoltore.
Per finanziare il regime per i piccoli agricoltori, gli Stati membri deducono dall’ammontare disponibile di tutti i pagamenti l’ammontare che spetta ai piccoli agricoltori. La differenza tra quanto ricavato dalla deduzione e i pagamenti da erogare a tutti i piccoli agricoltori è finanziata: (a) utilizzando la riserva nazionale; (b) usando i fondi inutilizzati per finanziare i giovani agricoltori; (c) applicando una riduzione lineare ai pagamenti di base concessi.
Nel caso in cui il valore dei titoli è calcolato in funzione dei pagamenti effettivi di ciascun agricoltore, se l’ammontare ricavato è insufficiente, si riducono proporzionalmente i pagamenti per quelli che eccedono il massimo.
I pagamenti rimangono invariati negli anni (tranne nel caso in cui essi sono pari al valore effettivo).
Se l’ammontare dei pagamenti dovuti nell’ambito del regime per i piccoli agricoltori supera il 10% del massimale nazionale, gli Stati membri applicano una riduzione lineare ai pagamenti nel regime, a meno che il loro valore non sia calcolato in base al loro valore effettivo.

Elementi finanziari della Pac inseriti nelle trattative sul Quadro Finanziario Pluriennale

I seguenti elementi finanziari non hanno fatto parte dell’accordo sulla Pac, in quanto la Presidenza irlandese ha ritenuto che fossero parte integrante della trattativa sul Quadro Finanziario Pluriennale (Qfp). Questo ha prodotto forti malumori in quanto il Parlamento europeo avrebbe potuto avere un ruolo molto più incisivo se essi fossero stati discussi nell’ambito della Pac, avendo, assieme al Consiglio, la facoltà di negoziare il contenuto dei singoli elementi; nel momento in cui sono stati sottratti alla co-decisione e inseriti nel negoziato sul Qfp sono entrati a far parte del pacchetto sul bilancio sul quale il Parlamento europeo può esprimersi soltanto approvando o rigettando in toto la proposta complessiva del Consiglio.
Per ciascuno di questi elementi, tuttavia, sono state individuate delle aree di possibile accordo.

Digressività e capping

Il Consiglio potrebbe accettare un taglio del 5% sulla quota di aiuti superiore a 150.000 euro se il Parlamento europeo accetta tutti gli altri elementi dell’Accordo del Consiglio europeo (capi di Stato e di governo) relativi alle altre questioni finanziare della Pac. Si tratta di un accordo dell’ultima ora sul quale si è avuto il consenso della Germania fortemente contraria al capping, strumento che in tal modo sparirebbe lasciando sul tavolo solo la digressività.
Il testo sul quale si lavorava in precedenza prevedeva un taglio di una percentuale non fissata su due tranche di aiuti da 150.000 a 300.000 euro e sopra 300.000 euro. Le soglie intermedie, così come la possibilità di applicare un taglio del 100% venivano lasciati alla discrezione degli Stati membri, i quali potevano anche decidere di sottrarre all’ammontare di aiuti sui quali applicare il taglio i salari e i gli oneri sociali effettivamente pagati e dichiarati in un anno.

Flessibilità tra pilastri

Prima del 31 dicembre 2013 gli Stati membri possono decidere di trasferire al secondo pilastro (Feasr) fino a una certa percentuale del massimale nazionale per i pagamenti diretti (Feaga). Il trasferimento riguarda i massimali per gli anni dal 2014 al 2019. La percentuale di trasferimento può variare negli anni. La decisione può essere posticipata al dicembre 2014 e in tal caso i massimali interessati sarebbero quelli dal 2015 al 2019. Uno Stato membro può rivedere le proprie decisioni con effetto dall’anno di calendario 2018, ma tale decisione non può riguardare una diminuzione del tasso della percentuale di risorse trasferite. La percentuale massima sulla quale sembra ci sia l’accordo è quella del 15%.
Gli Stati membri che non trasferiscono fondi dal primo al secondo pilastro possono operare il trasferimento al contrario, spostando fondi dal secondo al primo pilastro. La percentuale sulla quale potrebbe convergere l’accordo è quella del 15%, che potrebbe arrivare a 25% nel caso di 12 Stati membri (Bulgaria, Estonia, Finlandia, Lettonia, Lituania, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Spagna, Svezia, Regno Unito) che sono quelli che hanno un aiuto medio a ettaro inferiore alla media UE. Anche in questo caso la decisione deve essere presa entro il 31 dicembre 2013 e riguarda gli importi allocati al Feasr per gli anni dal 2015-2020. La decisione può essere posticipata a prima dell’1 agosto 2014 e in tal caso riguarderà gli importi Feasr 2016-2020. Le decisioni possono essere riviste con una notifica alla Commissione entro il 1° agosto 2017 e riguarderanno gli anni finanziari 2019 e 2020. Le percentuali di trasferimento non devono essere necessariamente uguali per tutti gli anni, ma possono variare. In caso di revisione della decisione, tale revisione non può essere quella di un aumento delle percentuali notificate alla Commissione.

Disciplina finanziaria

La disciplina finanziaria si applica ai pagamenti diretti superiori a 2.000 euro (5.000 nella proposta Commissione). La disciplina finanziaria si applica dall'1 gennaio 2016 in Bulgaria e Romania e dal 2022 in Croazia.

Riserva di crisi

Ogni anno sarà creata una riserva di crisi “destinata a fornire sostegno nelle situazioni di grave crisi che interessano la produzione agricola o la distribuzione di prodotti agricoli” d'importo pari a 400 milioni di euro attraverso una riduzione dei pagamenti secondo le regole della disciplina finanziaria. Se l’importo non è utilizzato, sarà restituito agli agricoltori sotto forma di pagamenti diretti nell'anno successivo.

Convergenza esterna

Al fine di rendere più equa la distribuzione delle risorse tra Paesi, e di avviare un processo di omogeneizzazione degli aiuti su tutto il territorio dell’UE, i Paesi con un aiuto medio a ettaro superiore alla media UE dovranno contribuire a innalzare il pagamento medio di quelli che stanno sotto il 90% della media, aiutandoli a recuperare un terzo della differenza in 6 anni.
Nel 2020 nessun Paese potrà ricevere meno di 196 euro/ha a prezzi correnti.

Clausola di revisione

Prima della fine del 2018 dovrà essere realizzato un rapporto di valutazione della Pac, e poi ogni 4 anni, con riferimento ai 3 obiettivi della Pac: sicurezza dell’approvvigionamento alimentare, ambiente e clima, equilibrio territoriale.

Alcune brevi considerazioni sulla riforma

La riforma lascia agli Stati membri una notevole flessibilità, e anche una notevole responsabilità, su come applicare la Pac sul proprio territorio. Numerose, infatti, sono le scelte che dovranno essere compiute e delle quali occorrerà valutare attentamente gli effetti attesi e le ricadute sugli altri pezzi della riforma.
La riforma in sé è molto lontana dal quel progetto di semplificazione che aveva guidato la prima proposta della Commissione. Le deroghe ai principi generali sono talmente tante da rendere assai complicata la sola lettura dei testi dell’accordo.
Ancora, contrariamente a quanto auspicato, manca il bilanciamento delle risorse tra primo e secondo pilastro - semmai le scelte degli Stati membri potrebbero portare ad aggravare ulteriormente lo squilibrio in favore del primo - e aumentano i punti di contatto e le contaminazioni tra primo e secondo pilastro (pagamento verde, pagamento per i giovani agricoltori, pagamenti per le aree con vincoli naturali), contraddicendo le dichiarazioni iniziali della Commissione che intendeva separare l’ambito di azione dei due pilastri.
Rispetto alle proposte iniziali, le pratiche verdi sono più flessibili, ma anche più annacquate per la presenza di deroghe, l’innalzamento delle soglie e l’introduzione del principio di equivalenza. Le colture permanenti non saranno assoggettate ad alcuna pratica per ottenere il pagamento verde e, ad ogni modo, il greening non risulta essere troppo oneroso, anche perché la maggior parte delle aziende è esente da ogni obbligo. Diversificazione e aree di interesse ecologico riguarderanno solo le superfici a seminativi. Secondo calcoli della Commissione relativi all’UE-27 [pdf]:

  • il 33% della Sau e l’87% delle aziende sono esentate dalla diversificazione;
  • il 35% della Sau e l’89% delle aziende sono esentate dalle aree di interesse ecologico.

Il greening, infine, risulta a metà strada tra pagamento volontario e supercondizionalità per via delle sanzioni limitate che si applicheranno solo a partire dal 2017.
In definitiva, anche dopo la riforma i pagamenti risultano essere ancora sbilanciati in favore dei maggiori beneficiari del passato, soprattutto nei Paesi, come l’Italia, che ancora faticano ad abbandonare il modello di distribuzione storico e ai quali viene garantito un ulteriore periodo di “adattamento”. Ciò nonostante, è indiscutibile il fatto che la riforma ha scardinato lo status quo distributivo tra Paesi e tra agricoltori. Lo sforzo dei prossimi anni sarà quello di rendere la distribuzione del sostegno più equa e non solo più uguale.

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