Verso una ristorazione scolastica italiana più sostenibile: sustainable public procurement

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Verso una ristorazione scolastica italiana più sostenibile: sustainable public procurement
a Università di Pisa, Dipartimento di Scienze Agrarie, Alimentari e Agro-ambientali (DISAAA-a)

Il public procurement a livello europeo1

Il potenziale dell’approvvigionamento pubblico (dall’inglese public procurement) come strumento delle politiche economiche, sociali e ambientali trova un riconoscimento sempre più ampio a livello nazionale, comunitario e internazionale. A partire dal vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile del 2002 e la creazione della task force Marrakesh per la diffusione di pratiche sostenibili in materia di appalti pubblici, diversi paesi Ocse hanno avviato politiche a favore di tale tipo di appalti (Usa, Giappone, Canada, Australia e Corea del Sud) e anche paesi in rapido sviluppo come Cina, Tailandia e Filippine. Nell’UE il potenziale del green public procurement è stato messo in rilievo per la prima volta nella comunicazione sulla politica integrata dei prodotti della Commissione nel 2003, in cui si raccomandava agli Stati membri di adottare piani di azione nazionali a favore di tale tipo di appalti entro la fine del 2006 (Commissione europea, 2008).
Come noto, la politica di approvvigionamento del settore pubblico è improntata al principio della “non discriminazione” e della “trasparenza” negli appalti: infatti la legislazione europea2 , obbligatoria per tutti gli Stati membri, vieta di porre qualsiasi requisito economico o condizione speciale che limiti il libero scambio, o comunque che possa in qualche modo favorire le imprese, se non in base ai criteri del “prezzo più basso” oppure dell’ “offerta economicamente più vantaggiosa”. Tuttavia, il processo di riforma del quadro giuridico europeo sugli appalti pubblici, ancora attualmente atto3 , ha avuto una svolta nel 20064 con l’integrazione nelle direttive di riferimento, di obiettivi di natura sociale e ambientale, che consentono di introdurre criteri di merito come vincoli nell’esecuzione degli obblighi contrattuali. Ciò permette alle autorità pubbliche dell'Unione Europea di includere condizioni che hanno lo scopo di salvaguardare interessi pubblici urgenti, come la sanità pubblica, la sicurezza e la tutela dell'ambiente (Commissione europea, 2011b). L’implementazione di una politica di approvvigionamento orientata alla sostenibilità passa dalla definizione di criteri e standard di riferimento, che per molti prodotti e servizi sono stati già sviluppati sia a livello UE (es. certificazioni Ecolabel) sia a livello di Stati membri per molti settori5 , e che possono essere inseriti direttamente nei contratti d’appalto.
Con l’espressione “acquisti pubblici sostenibili” (o sustainable public procurement, spp) in generale si fa riferimento all’inserimento di criteri di qualificazione ambientale e sociale nella domanda che le Pubbliche Amministrazioni esprimono con l’acquisto di beni e servizi. Anche se non esiste una definizione universalmente accettata di appalti pubblici sostenibili, vi è una chiara distinzione tra spp e appalti pubblici verdi (green public procurement, gpp) (United Nations, 2008). Gli appalti verdi sono quelli in cui la selezione di prodotti e servizi tende a ridurre al minimo gli impatti ambientali, il che richiede la valutazione degli impatti ambientali di un prodotto in tutte le fasi del suo ciclo di vita, considerando i costi ambientali di approvvigionamento delle materie prime, della produzione, trasporto, magazzinaggio, manipolazione, utilizzo e smaltimento del prodotto. Gli acquisti sostenibili aggiungono alle preoccupazioni ambientali considerazioni di ordine sociale, che possono includere questioni di genere, etnia, povertà e il rispetto delle norme fondamentali del lavoro.
Il settore degli approvvigionamenti pubblici interessa circa il 19% del Pil dell'UE (Commissione europea, 2011) e il 17% del Pil italiano (Arpat, 2010), rappresentando uno strumento di orientamento del mercato, da un lato per lo sviluppo di abitudini di consumo degli utenti della pubblica amministrazione, e dall’altro di pratiche di produzione delle imprese. Ciò è particolarmente importante per quello che riguarda gli acquisti alimentari. Secondo uno studio svolto per conto della Commissione europea, il settore Food and Beverage è responsabile tra il 20 e il 30 per cento dei più significativi impatti ambientali in Europa (Commissione europea, 2006, p.15), specialmente a causa dell’utilizzo di sostanze inquinanti impiegate nella produzione, trasformazione e trasporto dei prodotti alimentari.
Le dinamiche che caratterizzano i servizi di ristorazione pubblica, in primis scolastica e ospedaliera (ma anche in università, residenze sanitarie assistenziali, carceri, ecc.), rappresentano una sfida e un’opportunità per la messa in atto di pratiche ispirate alla sostenibilità. In particolare, sono oggetto di discussione modifiche ai criteri di approvvigionamento che, a parità di funzione primaria dei beni e servizi acquistati (Commissione europea, 2011) dovrebbero tendere alla riduzione dell’impatto ambientale e alla garanzia di cibi sani e di stagione, a scapito di quelli (meramente) più a buon mercato (Morgan e Sonnino, 2007). I criteri che l’Unione Europea prende in considerazione in materia di approvvigionamenti alimentari sono: la percentuale di biologico, la stagionalità dei prodotti, la modalità di raccolta, la minimizzazione dei rifiuti e degli imballaggi, la professionalizzazione degli operatori. Altri criteri non sono esplicitamente presi in considerazione, ma potrebbero esserlo, quali la freschezza degli alimenti, la riduzione del numero di intermediari (che giustificherebbe la valorizzazione della filiera corta come criterio di approvvigionamento), la riduzione delle emissioni, la qualità e il livello di sicurezza delle condizioni di lavoro, il riutilizzo di energia, acqua e materiali (Commissione europea, 2011).
Il “Piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della pubblica amministrazione” (Pan Gpp), elaborato dal Ministero dell’Ambiente (in collaborazione con altri Ministeri e strutture tecniche di supporto), nasce con l’obiettivo di massimizzare la diffusione del gpp presso gli enti pubblici, fornendo un quadro generale degli obiettivi nazionali, e identificando le categorie di beni, servizi e lavori di intervento prioritarie per gli impatti ambientali e i volumi di spesa. “Criteri Ambientali Minimi” adottati con Decreto Ministeriale, riportano delle indicazioni generali volte ad indirizzare l’ente a perseguire una razionalizzazione dei consumi e degli acquisti e forniscono le “considerazioni ambientali” propriamente dette, collegate alle diverse fasi delle procedure di gara, volte a qualificare sia le forniture che gli affidamenti lungo l’intero ciclo di vita ambientale. Di recente approvazione il D.M. del 25 luglio 2011 che indica i Criteri Ambientali Minimi per la ristorazione collettiva, servizio mensa e forniture alimenti. (G.U. n. 220 del 21 settembre 2011).
Le mense scolastiche sono motivo d’interesse, in Italia e all’estero, come ambito complesso in cui il cibo si lega alla salute e all’educazione alimentare dei giovani utenti, con conseguenti implicazioni di natura sociale, politica, giuridica, economica e organizzativa. Nella realtà italiana in particolare, il momento del pranzo acquisisce un valore “multifunzionale”, in cui si intrecciano non solo la dimensione nutrizionale, ma anche il diritto alla salute e all’educazione (Ruffolo, 2001) e questo apre lo spazio verso forme di “approvvigionamento creativo” (Morgan e Sonnino, 2007). L’obiettivo di questo contributo è quello di presentare un quadro delle principali problematiche nel’ambito della ristorazione scolastica in Italia, rispetto al processo di cambiamento verso pratiche di erogazione del servizio più sostenibili.

Caratteristiche e tendenze della ristorazione scolastica italiana

In Italia, le mense per le scuole primarie, materne, nidi d’infanzia e scuole secondarie di primo grado sono servizi di pertinenza dell’amministrazione comunale. Considerando che nel territorio italiano esistono più di ottomila comuni e che in pressoché tutti vi è almeno un istituto scolastico, questo fa sì che il servizio sia estremamente frammentato sul territorio e disomogeneo dal punto di vista qualitativo: all’interno di una provincia si possono trovare comuni che offrono un servizio di refezione scolastica eccellente accanto a comuni che offrono un servizio di livello qualitativo minimo o mediocre. Le mense possono essere gestite direttamente dalle medesime amministrazioni, oppure il servizio è assegnato a una o più società esterne in base a una gara d’appalto. Si parla di conduzione mista laddove la gestione diretta da parte dell’ente pubblico di alcune mense coesiste con l’appalto di altre (Slow Food, 2008). In base ai dati forniti da Bio Bank (2010) la formula dell’appalto è nettamente prevalente, scelta dal 74% delle mense6 , il 15% adotta la gestione diretta, il 9% quella mista.
La valutazione complessiva del sistema di refezione scolastica si identifica innanzitutto con la qualità degli ingredienti alimentari utilizzati. È in atto da diversi anni nelle scuole una graduale conversione da prodotti di agricoltura convenzionale a prodotti provenienti da filiere controllate, come quelli biologici, per i quali è data la garanzia della sicurezza, dell’assenza di pesticidi, conservanti, coloranti o sostanze lucidanti (Spigarolo et al., 2010), oltre a prodotti a denominazione di origine, oppure semplicemente a prodotti di stagione provenienti da territori locali. Le mense scolastiche che in Italia fanno ricorso, in tutto o in parte, ad alimenti biologici sono concentrate soprattutto nel nord (69,4%), poi al centro (21,9%) e al sud (8,8%) così come rappresentato nella tabella 1 (dati Bio Bank, 2010). In base ai dati forniti da Bio Bank il numero delle mense (comprendente le scuole pubbliche dei comuni che hanno scelto di introdurre in tutto o in parte il bio più le scuole private) letto insieme al numero dei pasti (che include quelli con l’intero menu bio, quelli con molti prodotti bio, quelli con alcuni prodotti bio e anche quelli con una sola portata bio) indica un trend nettamente crescente negli ultimi 15 anni (Figura 1).

Tabella 1 - Mense scolastiche bio per regione (2010)


Fonte: nostra elaborazione su Dati Bio Bank (2010)

Figura 1 - Trend del numero di mense e pasti bio giornalieri negli ultimi 15 anni


Fonte: nostra elaborazione su Dati Bio Bank (2010)

La prima esperienza italiana di ristorazione scolastica incentrata su prodotti biologici risale al 1986 nel comune di Cesena. Da allora, e a seguito di leggi finanziarie7 , regionali8 e linee guida9 , diverse altre amministrazioni si sono impegnate per la promozione del modello della dieta mediterranea10 con la modifica delle pratiche di approvvigionamento e l’introduzione di prodotti biologici e locali (Bio Bank 2010; Morgan e Sonnino, 2007). Da piccoli comuni come Budoia in provincia di Pordenone in cui tutti i circa 150 pasti al giorno sono preparati esclusivamente con prodotti biologici o di provenienza locale (Slow Food, 2008), a grandi comuni come Roma, in cui si è parlato di una vera e propria “rivoluzione”, con più di 140 mila utenti a cui sono serviti pasti in gran parte composti da prodotti biologici (Sonnino, 2009), si assiste ad una progressiva presa di coscienza da parte delle amministrazioni pubbliche dell’importanza del pasto nelle scuole. Questo, inaspettatamente, indica che un cambiamento delle pratiche non dipende innanzitutto dalla dimensione del territorio comunale di competenza (i due esempi citati costituiscono due estremi), anche se ovviamente le problematiche da affrontare sono diverse.
Se l’amministrazioni pubblica è il soggetto promotore del servizio di refezione scolastica, le aziende di catering rivestono un ruolo fondamentale per l’attuazione del servizio stesso. Tanto è frammentato il servizio di refezione scolastica dal punto di vista amministrativo, tanto appare concentrato il settore delle imprese di ristorazione collettiva. La ristorazione scolastica esiste infatti come settore solo con riferimento alle aziende di ristorazione che ne fanno parte e alle relative associazioni (es. Federazione italiana pubblici esercizi - Fipe, Associazione nazionale gestori mense - Angem). Come si vede dalla tabella 2, si tratta principalmente di grandi imprese italiane (Camst, Serenissima Ristorazione, Milano Ristorazione, Vivenda, Eudania, RR Puglia) e multinazionali (tutte le altre), spesso riconfermate dagli appalti ogni cinque anni (Slow Food, 2008). Le prime tre aziende in base a numero di comuni serviti e numero di pasti erogati sono Camst di Bologna, Cir di Reggio Emilia e Sodexo Italia di Milano. Se però si guarda la percentuale di materie prime bio sul totale utilizzato in cucina, le prime tre risultano essere RR Puglia di Bari (82%), Dussmann Service di Bergamo (80%) e Camst (68%).

Tabella 2 - Principali aziende di ristorazione scolastica in Italia


Fonte: dati Bio Bank (2010)

Verso una ristorazione scolastica (più) sostenibile

L’amministrazione pubblica dispone di uno strumento privilegiato per mantenere il controllo sull’approvvigionamento e favorire l’adozione di pratiche sostenibili nell’erogazione del servizio di ristorazione. Si tratta del capitolato contenuto nel bando di appalto del servizio, in cui vengono fissati i criteri che l’azienda vincitrice deve soddisfare e il peso relativo che tali criteri hanno nel determinare l'offerta più vantaggiosa. La messa a punto dei requisiti per l’aggiudicazione degli appalti rappresenta un primo passo per incidere sul livello qualitativo, nel senso di una maggiore sostenibilità del servizio erogato. Un recente rapporto redatto dall’osservatorio sulle gare d’appalto dell’Angem (Associazione nazionale gestori mense) congiuntamente all’Ebnt (Ente bilaterale nazionale per il turismo), indica che la maggior parte delle gare poggia su criteri fondati sul rapporto qualità/prezzo o sull’offerta economicamente più vantaggiosa (circa 77%), rispetto alle gare d’appalto fondate sul massimo ribasso del prezzo (dati riferiti all’ultimo trimestre del 2011), tuttavia quest’ultimo dato è in crescita rispetto ai periodi precedenti.
La figura 2 rappresenta sinteticamente le principali pratiche di ristorazione orientate alla sostenibilità che possono essere indicate nei capitolati d’appalto e attuate in combinazione e misura diverse tra loro a seconda delle caratteristiche delle specifiche realtà locali.

Figura 2 - Mappa concettuale: aspetti chiave di mense scolastiche più sostenibili


Fonte: nostra elaborazione su Mindmeister www.mindmeister.com.

Il primo aspetto riguarda la determinazione dei menù (punto 1), e della combinazione di prodotti in esso inseriti. Le amministrazioni possono avere un proprio servizio di dietologia che provvede alla redazione dei menù, oppure (la maggior parte dei casi, secondo il rapporto Slow Food, 2008) sono redatti da un dietologo dipendente dell’azienda appaltatrice con la supervisione della Asl del territorio. Come accennato nel paragrafo precedente, il ricorso ai prodotti biologici è in crescita, insieme ai prodotti a denominazione d’origine (Dop e Igp) e a marchio equo e solidale (FairTrade).
Tale accostamento, evidenziato nel testo della legge finanziaria del 1999 e delle leggi regionali che incoraggiano l’approvvigionamento sostenibile, non è tuttavia da dare per scontato. Infatti, le ragioni alla base delle certificazioni bio sono sostanzialmente diverse da quelle che giustificano le certificazioni d’origine, queste ultime concepite piuttosto come uno strumento di marketing, utile a proteggere il nome del prodotto su mercati lontani dall’origine, almeno per i prodotti economicamente più importanti (Galli, 2011). Emerge quindi una potenziale contraddizione, da verificare caso per caso tra questi strumenti di certificazione, in particolare se si sostiene l’approvvigionamento sul mercato locale.
L’approvvigionamento attraverso la “filiera corta” (la cui giustificazione giuridica, è oggetto di dibattito e la definizione tecnica non può che essere adattata al contesto produttivo locale) è associata da un lato alla freschezza e alla stagionalità dei prodotti e dall’altro alla possibilità di risparmio in termini di costi di trasporto e di intermediazione, che invece gravano sul commercio all'ingrosso (Slow Food, 2008). La scelta a priori di usare prodotti il più possibile provenienti dal territorio circostante può rappresentare un limite per quelle zone dove, per motivi geofisici, sono scarse le possibilità produttive, ad esempio nelle grandi amministrazioni comunali urbane. Inoltre l’approvvigionamento di molti prodotti freschi (es. ortofrutticoli) presenta dei rischi sia in termini di scarsa disponibilità di produzione (es. per avverse condizioni atmosferiche e climatiche), sia di sovrapproduzione rispetto alla capacità della ristorazione collettiva di assorbire il prodotto locale. Ad entrambe queste problematiche si può cercare di far fronte attraverso la promozione di accordi quadro o protocolli d’intesa con le associazioni dei produttori locali, per la programmazione continua della produzione e per favorire lo sviluppo di attività di trasformazione dell’eventuale surplus di prodotto fresco accanto a forme di vendita diretta11.
Sempre per quanto riguarda la qualità della materia prima utilizzata, i capitolati possono indicare alcuni criteri qualitativi speciali (Slow Food, 2008): ad esempio il livello massimo consentito di zucchero nella frutta, che sta ad indicare il grado di maturazione, oppure il tempo massimo che deve intercorrere tra il momento della raccolta e il momento del consumo dei prodotti vegetali freschi. Anche la merenda, che è importante per l’equilibrio nutritivo complessivo della giornata, può diventare un’opportunità per proporre una modifica delle abitudini alimentari: diversi progetti, in collaborazione con le aziende di ristorazione, si sono posti l’obiettivo di introdurre la frutta a merenda, fresca o di quarta gamma, in molti istituti scolastici in tutta Italia12 .
Anche la pratica (ecologica ed economica) di fare a meno delle bottiglie di plastica per l’acqua minerale e proporre l’acqua del rubinetto nelle mense scolastiche (punto 2) è il tema di diversi progetti in tutta Italia13 . Ovviamente questo implica: i) un percorso di informazione, per sfatare la convinzione che l’acqua del rubinetto non sia altrettanto “buona da bere”; ii) l’impegno a far controllare periodicamente l’acqua da un soggetto terzo, rendendo necessari interventi strutturali laddove l’impianto idrico lo necessitasse; iii) un riguardo particolare per le fasce d’età molto basse (ad esempio negli asili nido) per le quali le caratteristiche microbiologiche dell’acqua hanno un’importanza particolare.
La preparazione dei pasti è svolta nei centri cottura con successivo trasporto nei luoghi di consumo presso le scuole, oppure internamente alla scuola, se c’è la disponibilità di strutture adeguate. I vincoli in termini di distanza massima percorribile e tempo massimo impiegabile (punto 3), sono termini spesso indicati dai capitolati (Slow Food, 2008) al fine di innalzare la qualità del pasto soprattutto in termini di qualità intrinseca, oltre che di riduzione di CO2 legato al trasporto. Questo può rappresentare un problema per i comuni estesi da un punto di vista territoriale, in cui ci sono pochi centri cottura. Un’organizzazione della logistica tendente a ridurre i chilometri dei trasporti per gli approvvigionamenti o per la consegna dei pasti veicolati dai centri di cottura ai punti di consumo deve fare i conti con un sistema impostato secondo logiche ancorate nel passato e non facilmente modificabili, se non con investimenti finalizzati a dotare le scuole di strutture per la preparazione dei pasti. Strettamente legato a questo, molti capitolati prevedono obblighi di adeguamento strutturale e funzionale delle cucine e delle altre strutture destinate alla preparazione e al consumo degli alimenti, come i refettori (punto 4). Infatti, le condizioni di presentazione dei pasti, le caratteristiche dell’ambiente, il livello di rumore nelle sale mensa influiscono sulla piacevolezza del momento del consumo del pasto. La verifica e, laddove necessario, l’adeguamento del comfort ambientale degli spazi mensa (es. copritavolo fonoassorbenti riutilizzabili per la limitazione del rumore) possono contribuire ad aumentare la qualità del servizio ma anche l’efficienza, attraverso la riduzione dello scarto. Anche incoraggiare il ricorso a piatti e bicchieri al 100% biodegradabili oppure a stoviglie riutilizzabili (punto 5) – insieme all’utilizzo di detergenti a ridotto impatto ambientale – favorirebbe la gradevolezza del pasto per gli utenti e quindi la riduzione dei rifiuti. Tuttavia la praticità di gestione e le difficoltà strutturali, relative alla mancanza di punti di lavaggio sono elementi fondamentali della scelta delle amministrazioni di rimanere alle stoviglie monouso.
L’attivazione di procedure interne per il monitoraggio degli avanzi (punto 6), sia attraverso la pesatura oppure la valutazione indicativa di massima, costituirebbe un’importante pratica per la valutazione e l’autovalutazione del servizio. Da quanto emerge dal rapporto di Slow Food, solamente in pochissimi casi tale procedura viene effettuata e i dati resi disponibili. Per quanto riguarda lo smaltimento dei rifiuti (punto 7), non sempre viene attivata una procedura di raccolta differenziata che consentirebbe il riciclaggio. Infine (punto 8), ma non per ultimo, la previsione nei capitolati di attività di formazione e aggiornamento professionale del personale costituisce una sorta di precondizione per la qualità del servizio e per l’attivazione e lo svolgimento corretto delle pratiche precedentemente discusse. In particolare possono essere previsti corsi di formazione in materia di sicurezza igienica (es. principi dell’Haccp) e appetibilità dei pasti prodotti e somministrati.
Il passo successivo alla determinazione dei criteri che definiscono l’offerta più vantaggiosa, riguarda la ponderazione relativa degli stessi. Il rapporto redatto da Angem e Ebnt, proprio in riferimento alla ristorazione scolastica, afferma che anche laddove si utilizzi il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, questo spesso si rivela di fatto un “massimo ribasso camuffato” (p. 3). Infatti, il punteggio relativo attribuito al prezzo è spesso così preponderante rispetto ai fattori relativi alla qualità, che questi finiscono per passare in secondo piano, con l’esito di svilire proprio la qualità della materia prima e della sua preparazione. Le principali difficoltà dichiarate dalla ristorazione relativamente all’introduzione di criteri di qualificazione dell’offerta sono legate all’incremento dei costi, difficilmente conciliabili con un costo unitario del pasto che tende a ridursi. Un’altra inconciliabilità riguarda l’aspetto finanziario: i tempi di pagamento da parte della pubblica amministrazione sono solitamente troppo lunghi (anche oltre l’anno) rispetto alle esigenze di liquidità delle aziende di ristorazione (si pensi al costo del personale). Queste divergenze nel tempo si possono tradurre in comportamenti irregolari di ogni tipo, dal ricorso al lavoro nero e dequalificato, con la conseguenza di espellere dal mercato le aziende con bilanci certificati e con contratti del lavoro regolari, ai rischi anche per il rispetto di prassi igieniche e di sicurezza.
Le imprese di ristorazione, dalle quali passa la maggior parte di questi cambiamenti nelle pratiche, si trovano a dover fare i conti con il fatto che si tratta di un servizio pubblico, e in quanto tale ad esso si applicano logiche economiche che vanno oltre le dinamiche di gestione strettamente aziendali. Le amministrazioni, pur non avendo un comportamento univoco, applicano agli utenti tariffe differenziate secondo fasce di reddito Isee oppure una tariffa unica uguale per tutti, determinata su base storica (in media il costo del pasto oscilla tra 3,5 e 5,5 euro). Risulta quindi difficile stabilire quale sia il costo effettivo del pasto a carico del’azienda di catering o dell’amministrazione rispetto alla tariffa applicata14 . Ancora più difficile è capire quali e quanti costi aggiuntivi sono riconducibili alla modifica delle pratiche nel senso sopra descritto, se non attraverso una dettagliata analisi delle contabilità delle aziende di catering integrata a quella dell’amministrazione pubblica. Occorre non dimenticare che non solo maggiori costi, ma anche risparmi sono ottenibili tramite una modifica delle pratiche: ad esempio quello che può essere fatto per ridurre gli scarti oppure per accorciare la filiera si traduce in un risparmio potenziale a capo sia dell’amministrazione che delle aziende (si veda un recente studio sugli scarti nei pasti degli ospedali in Galles, Sonnino e Mac William 2011).
Il passaggio dalla definizione dei criteri nei capitolati all’attuazione delle pratiche non è in nessun modo scontato. Oltre alla revisione dei capitolati, anche la definizione di una “Carta del servizio” - documento redatto dal soggetto erogatore, nel quale vengono descritti gli aspetti del servizio stesso - rappresenta una “dichiarazione d’intenti”15 con la quale la pubblica amministrazione, o l’ente erogatore, si fa garante della qualità del servizio. Quando esistente, ha la potenzialità di essere, proporzionalmente al suo maggiore o minore dettaglio di descrizione del servizio e di ricchezza di contenuti, uno strumento di base che regola i rapporti fra soggetti erogatori del servizio e gli utenti/clienti, consentendo all’utente/cliente di confrontare il livello di qualità promesso con quello erogato. Se ben dettagliata, la Carta del servizio può diventare anche un importante strumento di comunicazione tra amministrazione e utenti.
La gestione concreta di molte delle pratiche definite nei capitolati richiede la partecipazione attiva delle diverse categorie di soggetti coinvolte nell’attuazione del servizio. Oltre all’amministrazione e all’azienda di ristorazione collettiva, un ruolo centrale è rivestito dal personale addetto dell’istituto scolastico e dagli insegnanti, che curano gli aspetti educativi, l’organizzazione, la vivibilità del momento del pranzo e i tempi insieme alle famiglie dei giovani utenti. Tutte le categorie di soggetti possono interagire e confrontarsi direttamente, laddove è istituita la “Commissione Mensa”, organo di controllo e di comunicazione tra i soggetti, che costituisce un importante luogo di discussione delle questioni problematiche e delle possibili soluzioni. Questo organo, se presente e funzionante, può incidere sulla costruzione dei capitolati e decide i controlli qualitativi ispettivi attraverso la compilazione quotidiana di check-list specifiche o ispezioni periodiche, che hanno per oggetto la verifica della qualità delle preparazioni. Inoltre in questa sede possono essere decisi e attivati programmi di educazione alimentare rivolti agli studenti, agli insegnanti e famiglie e stabilite le modalità di comunicazione, attraverso siti web dedicati al contatto tra servizio mensa e famiglie.

Considerazioni di sintesi

Le pubbliche amministrazioni sono chiamate ad attivarsi verso comportamenti più sostenibili su diversi fronti. È in atto un forte dibattito sulle caratteristiche che un servizio pubblico deve avere per essere considerato sostenibile, dal punto di vista economico, sociale e ambientale, senza che questo sia in contrasto con le leggi europee sulla libera concorrenza, dato che gli acquisti pubblici rappresentano uno strumento potenziale per l’orientamento del mercato.
Il servizio pubblico di refezione scolastica è un ambito complesso in cui il cibo si lega all’equilibrio nutrizionale, alla salute e all’educazione dei giovani utenti. Pertanto la definizione dei menù, la sicurezza e la freschezza dei prodotti selezionati, la sinergia del momento del pasto con i processi educativi sono tutti fattori che contribuiscono ad un servizio di mensa scolastica più sostenibile.
Uno degli aspetti critici principali è dato dall’estrema frammentazione del servizio sul territorio e dalla sua dipendenza dalla volontà politica: dato che molto spesso il servizio di ristorazione è in appalto, uno sforzo di armonizzazione dei capitolati tra le diverse amministrazioni comunali sarebbe un contributo importante per favorire l’adozione di pratiche orientate alla sostenibilità. Il D.M. sui “Criteri ambientali minimi per la ristorazione collettiva” di recente approvazione, rappresenta un passo importante in questa direzione. La definizione delle clausole del capitolato d’appalto, che consentono all’amministrazione di mantenere il controllo sulla qualità del servizio, sono comunque il frutto di un processo di negoziazione, che deve fare i conti con l’inevitabile tensione tra la pressione per la diminuzione delle tariffe e l’aumento dello standard qualitativo richiesto alle grandi aziende di ristorazione collettiva.
Ovviamente non si tratta, né ci si può limitare a stabilire un modello a priori ottimale valido per tutte le situazioni: il passaggio dalla definizione delle regole all’attuazione concreta richiede una chiara definizione della governance, un confronto continuo e una disponibilità alla collaborazione diretta tra i soggetti coinvolti nella gestione delle diverse fasi del servizio di ristorazione. L’istituzione della Commissione mensa , come organo di discussione delle diverse esigenze, di decisione e di controllo del servizio di refezione, può essere un contributo in tal senso. Infine, il miglioramento delle pratiche di approvvigionamento da parte della pubblica amministrazione potrebbe beneficiare ed essere sostenuto dal contributo da parte della ricerca – abbastanza limitato, almeno nel nostro paese – per l’elaborazione di sistemi di valutazione in grado di evidenziare, in maniera trasparente, gli impatti attesi sia in termini di costi che di benefici.

Riferimenti bibliografici

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  • 1. Il lavoro che ha portato a questa invenzione ha beneficiato di un finanziamento del Settimo programma quadro della [Unione europea] ([7° PQ/2007-2013]) nell’ambito della convenzione di sovvenzione n. [265287].
  • 2. Direttiva 2004/17/CE per le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, energia, e degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e Direttiva 2004/18/CE per le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi.
  • 3. In risposta all’esigenza di una revisione del sistema UE degli appalti pubblici, la Commissione ha annunciato l’intenzione di avviare ampie consultazioni per presentare, entro l’inizio del 2012 proposte legislative destinate a semplificare e aggiornare la normativa europea sugli appalti pubblici per rendere più flessibile la procedura di aggiudicazione degli appalti.
  • 4. Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno [Gazzetta ufficiale L 376 del 27 dicembre 2006].
  • 5. [link]
  • 6. Il riferimento è il censimento svolto da Bio Bank nel 2010. Il 2% mancante riguarda quelle mense che non hanno dichiarato la modalità di gestione.
  • 7. All’articolo 59, comma 4 della Legge finanziaria 488 del 1999 si legge: “Per garantire la promozione della produzione agricola biologica e di qualità, le istituzioni pubbliche che gestiscono mense scolastiche ed ospedaliere prevedono nelle diete giornaliere l'utilizzazione di prodotti biologici, tipici e tradizionali nonché di quelli a denominazione protetta, tenendo conto delle linee guida e delle altre raccomandazioni dell'Istituto nazionale della nutrizione.”
  • 8. La Regione Emilia-Romagna sceglie, con la legge n. 29 del 4/1 1/2002, di introdurre i prodotti bio nelle scuole.
  • 9. Le Linee di indirizzo per la ristorazione scolastica della Regione Toscana, del 2011.
  • 10. Linee guida per una dieta sana italiana: Istituto Nazionale per la Nutrizione (1986).
  • 11. Ciò avviene ad esempio alla SIAF (Servizi Integrati Area Fiorentina) azienda di ristorazione scolastica e ospedaliera, partecipata al 50% dal Comune di Bagno a Ripoli (Firenze). Essa è divenuta coproduttrice con i propri fornitori, decidendo insieme a loro le caratteristiche delle materie prime, stimolando un aumento della gamma di varietà coltivate, e la riduzione dalle monocolture.
  • 12. Il programma “Frutta nelle scuole” è una strategia nazionale che prevede il finanziamento delle scuole da parte del Mipaaf e dell’Unione Europea per incoraggiare il consumo di prodotti ortofrutticoli, nel contesto di una campagna di sensibilizzazione dei bambini e delle loro famiglie. In alternativa al finanziamento pubblico di iniziative una tantum, le aziende di refezione (Avenance a Pisa ad esempio) spostano l’offerta della frutta dal dopo pranzo a metà mattina, senza costi aggiuntivi, (ma non senza complicazioni operative pratiche, stando a quanto emerge dalle discussioni nelle Commissioni Mensa).
  • 13. Si veda il progetto “Ti Voglio Bere” (www.tvb-tivogliobere.it )di Torino.
  • 14. Secondo l’indagine di Slow Food il 57% circa delle amministrazioni applica tariffe massime inferiori o uguali al costo. Tariffe del servizio superiori al costo sono applicate dal 19% circa delle amministrazioni appartenenti al campione analizzato.
  • 15. Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 gennaio 1994 “Principi sull’erogazione dei Servizi Pubblici”.
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