Finestra sulla PAC n.19

Finestra sulla PAC n.19
  Istituto Nazionale di Economia Agraria

Il 19 e 20 luglio si è tenuta a Bruxelles la conferenza conclusiva della consultazione pubblica su “La Pac dopo il 2013” voluta dal commissario Dacian Cioloş per raccogliere idee e conoscere le aspettative di cittadini e organizzazioni, agricole e non, sul futuro della Pac. Alla conferenza erano presenti oltre 600 delegati che sono stati impegnati nella diverse sessioni in cui si è sviluppato il dibattito sul ruolo della Pac di fronte alle sfide per il 2020 e oltre. I quattro temi affrontati sono stati: sicurezza alimentare, vitalità e diversificazione delle aree rurali, ambiente e beni pubblici, qualità e varietà dell’offerta alimentare. Tutti argomenti sui quali si erano espressi gli oltre 5.600 contributi ricevuti nell’ambito della consultazione alla quale hanno partecipato singoli cittadini, portatori di interesse – in particolar modo organizzazioni agricole – think tanks, studiosi, istituti di ricerca, organizzazioni non governative, soprattutto ambientaliste, reti rurali nazionali. La Commissione ha ritenuto altamente soddisfacente tanto la quantità dei partecipanti alla consultazione che la qualità delle posizioni espresse, in alcuni casi riguardanti anche questioni che esulavano dallo stretto ambito delle quattro domande poste nella consultazione. Come indicato nel Rapporto di sintesi messo a punto da un organismo indipendente [pdf], la consultazione non è stata condotta come un’indagine di mercato o come un sondaggio d’opinione, ma attraverso una raccolta di opinioni on-line alla quale chiunque era libero di partecipare. Di conseguenza, il processo è stato sostanzialmente guidato dai partecipanti, come emerge guardando ai paesi di provenienza delle risposte: oltre l’80% dei contributi della pubblica opinione è arrivato da Germania, Polonia, Francia, Lettonia, Spagna e Austria dove la partecipazione alla consultazione è stata ampiamente sollecitata dai gruppi di interesse. Nonostante l’ampio spettro di risposte e il diverso grado di approfondimento delle questioni, il rapporto di sintesi evidenzia alcuni temi sui quali si è registrata un’ampia convergenza: innanzitutto il ruolo della Pac nel garantire la sicurezza alimentare dell’UE. In secondo luogo, molti contributi sostengono che la Pac dovrebbe contribuire a mantenere un sistema agricolo diversificato sul territorio, in particolar modo nelle aree remote, e assicurare la fornitura di beni pubblici. Su come la Pac dovrebbe contribuire a realizzare questi obiettivi non si registra unanimità di vedute, prevalendo, per alcuni, la funzione produttiva, per altri, quella della fornitura di beni pubblici. Tale diversa interpretazione del ruolo della Pac comporta un’altrettanto diversa attenzione agli strumenti sui quali dovrebbe puntare la politica agricola europea del futuro. Per chi pensa che la politica dovrebbe sostenere la funzione primaria dell’agricoltura, l’attuale assetto della Pac, basato su due pilastri e sui pagamenti diretti, non andrebbe rivoluzionato ma, eventualmente, modificato, sebbene si registrino delle differenze di rilievo su come calcolare i pagamenti diretti. Per chi pensa alla politica agricola come a una politica essenzialmente rivolta a remunerare gli agricoltori per la fornitura di beni pubblici (sostanzialmente Ong ambientaliste, think tanks, istituti di ricerca, accademici) la Pac dovrebbe essere radicalmente modificata e le proposte spaziano dall’abolizione del primo pilastro alla creazione di un terzo pilastro ambientale. Tra i temi dibattuti nel corso della conferenza di luglio, particolare attenzione è stata posta alla questione dei beni pubblici. Come ha fatto notare il prof. Bertrand Hervieu, uno dei due rapporteur finali, si deve registrare un importante cambiamento nel vocabolario della Pac, in quanto si è passati dal riconoscimento della “multifunzionalità” dell’agricoltura, venuta alla ribalta ai tempi di Agenda 2000, al riconoscimento della produzione di “beni pubblici” introdotto dal dibattito sulla Pac per dopo il 2013 [pdf]. Cambiamento, però, che va ben oltre la questione semantica, mettendo in evidenza un diverso ruolo degli agricoltori e un nuovo modo di pensare all’agricoltura. Sulla questione dei beni pubblici si è soffermato anche il secondo rapporteur, il prof. Alan Matthews [pdf], il quale ha sottolineato quattro questioni sulle quali la futura comunicazione della Commissione dovrà fare chiarezza: (a) cosa si intende per beni pubblici; (b) a che livello debba essere fissata la soglia che delimita le buone pratiche, che ricadono nella condizionalità del primo pilastro, dalle attività che vanno oltre il minimo e che vanno quindi remunerate; (c) quanto pagare per la fornitura di beni pubblici; (d) su quali basi pagare. Nel corso del dibattito, ancora, è stato definitivamente sancito il tramonto del “modello agricolo europeo” e riconosciuta “la pluralità delle agricolture e la diversità dei territori” come un segno di ricchezza dell’Europa sulla quale la Pac deve puntare (Hervieu). In definitiva, i due giorni di conferenza e i risultati della consultazione hanno ampiamente riconosciuto che il ruolo primario dell’agricoltura è quello di produrre alimenti sani e di qualità a prezzi accessibili, assicurando, al tempo stesso, la fornitura dei beni pubblici, espressione dei bisogni e delle aspettative della società, nel rispetto della diversità dei territori e dell’ambiente. È stata inoltre confermata l’importanza di una politica per l’agricoltura gestita a livello comunitario. Particolarmente interessante è stato l’intervento del commissario Cioloş a conclusione dei lavori [pdf]. Esso, infatti, permette di cogliere gli elementi che presumibilmente dovremo attenderci di trovare nelle prossime proposte sulla riforma della Pac. Nel suo intervento il commissario ha innanzitutto evidenziato la consapevolezza da parte dei cittadini europei della necessità di una politica pubblica indirizzata all’agricoltura e al servizio della società. Secondo il commissario, il sostegno pubblico dovrà dunque servire a coniugare l’aspetto economico e produttivo dell’agricoltura con quello ambientale, sociale e territoriale. La Pac dovrà preservare l’equilibrio dei territori europei consentendo, al tempo stesso, il perseguimento del risultato economico. Il sostegno, tuttavia, dovrà essere meglio distribuito, meglio indirizzato e più trasparente. A questo proposito il commissario conferma quanto già espresso in altre occasioni, vale a dire la necessità di individuare dei criteri distributivi oggettivi e realizzabili, che superino il meccanismo storico di ripartizione delle risorse finanziarie, alla base fin qui del calcolo del pagamento unico aziendale. I criteri – il tipo di agricoltura, il contesto socio-economico, climatico, ambientale – dovranno essere tali da permettere ad aziende che agiscono in condizioni simili di ricevere il medesimo aiuto. Si dovrà perciò pervenire ad un sistema equo, ma non uguale per tutti, attraverso il quale accompagnare il settore sulla via della modernizzazione. Il commissario ha sottolineato poi come la futura Pac si reggerà ancora sui due pilastri, da rivedere sulla base dell’esperienza maturata in questi anni. Il primo pilastro servirà a rispondere alle sfide comuni agli Stati membri, attraverso un sostegno annuale garantito a tutti gli agricoltori dell’UE, corrisposto sulla base di risultati quantificabili e annualmente visibili. Al secondo pilastro sarà invece affidato il compito di permettere il raggiungimento di obiettivi pluriennali programmati, legati alla filiera, al territorio e all’ambiente. Secondo il commissario, le sfide alle quali la Pac dovrà rispondere in futuro riguardano: (a) la sicurezza alimentare, nel senso più ampio del termine, con una particolare attenzione alle produzioni di qualità e ai mercati locali; (b) la capacità di garantire una gestione durevole delle risorse naturali; (c) la necessità di rafforzare i dispositivi di prevenzione dei rischi e di gestione delle crisi, pensando a nuovi strumenti e a relazioni rinnovate nel contesto della catena alimentare; (d) la necessità di rendere l’agricoltura competitiva grazie alla specificità dei suoi territori. Tutto ciò nel rispetto della diversità delle agricolture europee e nel contesto di una Pac semplificata. Sul futuro della Pac, nel corso del mese di giugno, si è anche espresso il Parlamento europeo che, sulla base della relazione del liberaldemocratico George Lyon, ha adottato una risoluzione [pdf] nella quale esprime la necessità di una politica alimentare e agricola multifunzionale, sostenibile, sostenuta adeguatamente e credibile. Il Parlamento europeo individua cinque obiettivi prioritari della Pac del dopo 2013: (a) garantire la sicurezza degli approvvigionamenti e il commercio equo; (b) garantire la sostenibilità ambientale ed economica; (c) mantenere l’attività agricola nelle aree svantaggiate, nelle regioni ultraperiferiche e nelle zone periurbane; (d) garantire la qualità degli alimenti; (e) contribuire alla biodiversità e alla protezione ambientale, garantire la crescita verde. Pertanto, nella risoluzione si propone di assegnare a tutti gli agricoltori un aiuto ad ettaro, regionalizzato, finalizzato a garantire la produzione agricola (sicurezza degli approvvigionamenti). Tale aiuto andrebbe integrato con un sostegno ad ettaro, basato su contratti pluriennali, finalizzato al raggiungimento di obiettivi ambientali (sostenibilità). Le zone svantaggiate e le regioni ultraperiferiche dovrebbero mantenere le misure specifiche per esse previste (agricoltura in Europa). Per contribuire alla crescita sostenibile e alla competitività dell’agricoltura europea dovrebbero essere garantite delle forme di gestione originali dei prodotti di alta qualità (qualità degli alimenti). Biodiversità e protezione dell’ambiente dovrebbero continuare ad essere sostenute nell’ambito dello sviluppo rurale, lavorando per inserire la maggior parte delle superfici agricole in regimi agroambientali. Nella risoluzione, infine, si ritiene che il fulcro della nuova strategia di sviluppo rurale debba essere incentrato sulla creazione di nuovi posti di lavoro verdi. Sul fronte dei meccanismi di mercato si chiede di affiancare agli strumenti classici nuovi strumenti economici e finanziari (polizze assicurative, mercati a termine, fondi mutualistici), di prevedere una linea di riserva destinata a rispondere rapidamente a situazioni di crisi e di rafforzare la posizione dei produttori nella catena di approvvigionamento alimentare. La risoluzione rigetta qualsiasi forma di rinazionalizzazione e chiede di non ridurre le risorse finanziarie per la Pac, la cui struttura portante dovrebbe continuare a poggiare sui due pilastri. Secondo il Parlamento europeo il sostegno diretto dovrebbe essere garantito solo alla produzione agricola attiva e, a tal fine, dovrebbero essere introdotti criteri di attività minima nelle norme sulla condizionalità. Sul fronte della distribuzione del sostegno, il Parlamento europeo riconosce la necessità di individuare un nuovo criterio distributivo che rifletta la diversità dell’agricoltura europea. La prima proposta di un aiuto ad ettaro corretto in funzione del potere d’acquisto è stata sostituita da un approccio più graduale. Si propone, infatti, di adottare un periodo transitorio, corrispondente alla durata del prossimo quadro finanziario, durante il quale procedere ad una redistribuzione dei fondi sulla base della superficie agricola. Tale criterio eviterebbe una riallocazione radicale del sostegno, pervenendo, nel contempo, ad una maggiore equità della distribuzione tra agricoltori e tra Stati membri. Per il successivo periodo di programmazione dovrebbe essere individuato un nuovo criterio di calcolo che non tenga conto solo del numero di ettari (ma non viene indicato quale), al fine di ridurre le disparità nella ripartizione dei fondi tra Stati membri e riflettere le diversità dell’agricoltura europea. La risoluzione del Parlamento europeo è piuttosto conservativa e ben lontana dai risultati degli interessanti studi da esso stesso commissionati nell’ambito della Direzione generale per le politiche interne. Risente, inoltre, se confrontata con gli esiti della consultazione pubblica, di una visione dell’agricoltura ormai superata, quale quella che richiama al suo ruolo multifunzionale, pur riconoscendo la funzione di produzione di beni pubblici, sebbene in un’accezione ampia e a volte contraria alla stessa natura dei beni pubblici, laddove si asserisce che “gli alimenti sono il bene pubblico più importante prodotto dall’agricoltura”. Entro novembre 2010 si attende la comunicazione della Commissione contenente le opzioni alternative di riforma elaborate anche sulla base dei suggerimenti raccolti in questi mesi. Entro giugno-luglio 2011 è prevista la presentazione delle proposte legislative.
Con la relazione Lyon e con la conferenza organizzata dal commissario Cioloş, si è realizzato un primo fondamentale passaggio nel laborioso percorso della Pac del dopo-2013. Il giudizio complessivo che se ne trae fino a questo punto non può che essere positivo, se non altro per la vasta partecipazione e per la ricchezza dei contributi che sono stati raccolti. Indubbiamente, sia pure con differenze di opinione, la rilevanza della politica agricola è stata riaffermata con solidi argomenti, guardando al futuro dell’Unione e agli interessi dei cittadini. Si tratta ora di continuare su questa strada e ulteriormente approfondire e dettagliare le proposte, sia perché c’è sempre il rischio che, all’interno dell’agricoltura, riemergano visioni e approcci meramente difensivi e conservativi, sia soprattutto perché le proposte sul futuro della Pac andranno presto integrate e confrontate, specie nelle decisioni sulle future prospettive finanziarie dell’UE, con quelle relative alle altre politiche dell’Unione nel quadro dei suoi obiettivi strategici.

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