Le politiche per il capitale umano nei PSR delle Regioni italiane

Le politiche per il capitale umano nei PSR delle Regioni italiane

Introduzione (1)

Un adeguato investimento nella formazione e nella gestione delle risorse umane è oggi il necessario obiettivo di ogni politica e intervento finalizzati a rispondere alle sfide che la competitività e il cambiamento strutturale lanciano a tutti i paesi economicamente e socialmente più evoluti. In particolare, per i Paesi dell’Unione europea la scommessa è quella di far divenire entro il 2010 l’economia dell’Unione l’economia basata sulla conoscenza più dinamica al mondo, così come stabilito dal Consiglio di Lisbona (2000). L’obiettivo va perseguito secondo un principio che veda l’azione pubblica finalizzata a migliorare non solo la capacità tecnico professionale degli imprenditori, ma anche la capacità di orientarsi in un mercato sempre più aperto e di valutare al contempo le opportunità che possono derivare da tale crescente apertura.
Obiettivo di questo articolo è offrire una panoramica generale delle azioni previste all’interno della politica di sviluppo rurale, al fine di raccogliere le nuove sfide di competitività e rispondere con strumenti che pongano particolare attenzione allo sviluppo, formazione e promozione del capitale umano.

Il percorso normativo comunitario e nazionale in tema di promozione del capitale umano

Al fine di migliorare e rafforzare la competitività del settore agricolo e forestale, l’Asse 1 della politica di sviluppo rurale, istituito dal Reg. 1698/2005, contempla una serie di misure finalizzate alla promozione della conoscenza e allo sviluppo del capitale umano (Pilati, 2006). Si tratta nello specifico di azioni nel campo della formazione professionale e dell’informazione, inclusa la diffusione delle conoscenze (misura 1.1.1), della consulenza per imprenditori agricoli e detentori di aree forestali (misura 1.1.4), nonché di azioni volte all’avviamento di servizi di gestione delle aziende agricole, di sostituzione agli imprenditori agricoli e forestali nella gestione delle aziende agricole e forestali e di assistenza (misura 1.1.5). A queste misure può aggiungersi anche la misura relativa agli interventi di assistenza tecnica (AT) che, sebbene esterna ai quattro Assi, contempla tuttavia interventi che mirano a sostenere l’attuazione pratica della politica di sviluppo rurale, anche attraverso la realizzazione di attività di informazione e comunicazione.
Il citato Reg. 1698/2005 sottolinea la necessità di un “adeguato livello di formazione tecnica ed economica, comprendente conoscenze specialistiche nelle nuove tecnologie dell’informazione, nonché un’adeguata sensibilizzazione in materia di qualità dei prodotti, risultati della ricerca e gestione sostenibile delle risorse naturali”. Gli Orientamenti strategici comunitari (Osc) recepiscono tale indirizzo e individuano, tra le priorità dello sviluppo rurale, proprio il miglioramento della competitività dei settori agricolo e forestale. A tal fine, incoraggiano gli Stati membri a sostenere azioni chiave che comprendano la ristrutturazione e modernizzazione del settore agricolo, l’agevolazione dell’innovazione e l’accesso alle attività di ricerca e sviluppo (anche attraverso nuove forme di collaborazione), l’incoraggiamento all’adozione e alla diffusione di tecnologie dell’informazione e della comunicazione (per ovviare ai ritardi soprattutto delle piccole imprese agroalimentari).
Sulla base degli stessi Osc, ogni Stato membro ha redatto il proprio Quadro strategico nazionale (Qsn), che rappresenta per l’Italia la cornice strategica entro cui le Regioni e Province autonome hanno provveduto alla stesura dei Programmi operativi regionali (Por) che disciplinano gli interventi finanziati dal Fesr e dal Fse (Camaioni, Sotte, 2009). Il Qsn 2007-2013 italiano, in particolare, sottolinea come l’esperienza della programmazione 2000-2006 indichi alcune direzioni su cui ancora occorre lavorare. Per accrescere l’efficacia degli interventi appare necessario “[…] definire, in complemento allo sforzo sull’istruzione, la direzione e l’entità degli interventi per la copertura degli utenti della formazione iniziale, […] infine chiarire il quadro della programmazione territoriale pubblica per fornire maggiori indicazioni e certezze alle attività dei soggetti che operano sul territorio ed estendere a tutte le aree del paese gli approcci più innovativi sperimentati”.
Analogamente, per gli imprenditori agricoli e i detentori di aree forestali si offre l’opportunità di ricorrere a servizi di assistenza alla gestione aziendale e di consulenza, nonché di sostituzione; in questo modo, essi possono migliorare la gestione sostenibile delle aziende, valutarne il rendimento e scegliere le migliorie da apportare, compatibilmente con i criteri di gestione obbligatori e le norme comunitarie in materia di sicurezza sul lavoro. In particolare, simili servizi aiutano a rendere più redditizie le imprese, grazie ad un migliore utilizzo del potenziale umano occupato nel settore agricolo e forestale.
In base agli Osc dello sviluppo rurale, ciascuno Stato membro è chiamato ad elaborare la propria strategia nazionale di sviluppo rurale attraverso la definizione del Piano strategico nazionale (Psn) che costituisce, quindi, il quadro di riferimento per la preparazione dei Programmi di sviluppo rurale (Psr). Il Psn stabilisce difatti che gli interventi dell’Asse 1 vanno articolati secondo delle priorità settoriali e/o tematiche in relazione alle problematiche e ai fabbisogni individuati in ciascun Psr. In particolare, le relazioni individuate tra gli obiettivi dell’Asse e le priorità comunitarie sono identificate dal seguente schema:

Schema 1 - Relazione tra gli obiettivi dell’Asse 1 e le priorità degli Osc

Fonte: Piano strategico nazionale per lo sviluppo rurale

Il Psr rappresenta pertanto lo strumento attraverso il quale ogni singola Regione disciplina la politica di sviluppo rurale in relazione agli obiettivi citati di promozione e sviluppo del capitale umano. Di seguito si tratteranno più diffusamente le singole misure previste nel campo della promozione del capitale umano nei Psr; in particolare, si tenterà di delineare i caratteri tipici di ogni misura, come recepiti da una lettura congiunta dei diversi Psr regionali 2007-2013.

Le azioni nel campo della formazione professionale e dell’informazione: la misura 1.1.1

La misura ha una rilevanza strategica trasversale al primo e al secondo Asse della politica di sviluppo rurale in quanto attiva sia azioni formative e informative volte al miglioramento della competitività e dell’efficienza delle imprese (Asse 1), sia azioni funzionali al miglioramento della gestione ambientale del territorio (Asse 2); il tutto attraverso l’adeguamento della qualità delle risorse umane e il miglioramento delle conoscenze e delle competenze professionali degli imprenditori agricoli e forestali (Materia, 2009).
Nell’ambito della programmazione 2007-2013, la misura riceve circa 214 milioni di euro, ovvero l’1,3% della dotazione complessiva dei Psr regionali.
Articolata in diverse azioni, la misura mira a sollecitare il coinvolgimento degli operatori agricoli, forestali e dell’industria agroalimentare, assicurando uno stretto raccordo con le esigenze concrete nel campo della programmazione e gestione delle attività aziendali e della materiale esecuzione dei compiti. Nonostante ogni Regione mantenga una propria specificità quanto alle azioni che decide di intraprendere in questo ambito, elemento comune a tutte queste azioni è lo strumento adottato per attuarle: per le azioni relative alla formazione si prevedono specifici finanziamenti destinati a corsi formativi da attuarsi con diverse modalità, inclusi strumenti innovativi quali l’e-learning; per gli interventi informativi, invece, si impiegano generalmente mezzi di comunicazione di diretto e immediato impatto quali la televisione, la radio, la stampa e così via, fino all’utilizzo del web.
Riguardo ai beneficiari degli interventi di formazione, si distingue tra due tipologie di soggetti a seconda dell’obiettivo dell’azione proposta: da un lato, erogare servizi e organizzare attività di formazione sull’intero territorio regionale di appartenenza; dall’altro accedere ai servizi offerti. Nel primo caso, sono beneficiari dei fondi dedicati tutti gli enti e organismi specializzati (nonché accreditati presso la Regione di appartenenza) che presentino un progetto formativo/informativo in risposta ai bandi pubblici emessi. Ogni offerta deve comprendere una chiara descrizione del servizio previsto, gli eventuali prodotti, la durata, il personale impiegato, la localizzazione e il costo del servizio. Ciascuna Regione effettua una selezione delle proposte ritenute congrue e corrispondenti agli obiettivi operativi, e procede alla concessione dei finanziamenti previsti per la misura. Permane, tuttavia, una costante verifica del mantenimento dei requisiti di competenza per tutta la durata della fornitura del servizio. I beneficiari di questi servizi sono quindi gli operatori agricoli, forestali e del settore agroalimentare e soprattutto i giovani imprenditori agricoli che si insediano per la prima volta in azienda. Sono generalmente esclusi dagli interventi citati i tecnici appartenenti agli stessi settori.
Quanto agli interventi relativi all’informazione, invece, oltre alla Regione (che per lo scopo può mettere a disposizione le sue stesse strutture) e agli operatori precedentemente citati, si aggiungono tra i beneficiari gli attori territoriali operanti all’interno delle filiere produttive.
L’importo dell’aiuto concesso può arrivare fino al 100% delle spese ammissibili sulla base dei costi sostenuti: costi di realizzazione dei corsi di formazione e aggiornamento realizzati in presenza e/o a distanza (costi di organizzazione, personale docente e non docente, supporti e sussidi didattici, altre spese strettamente connesse all’attuazione dell’intervento), nonché costi relativi al personale qualificato, alle strutture, al coordinamento organizzativo di seminari, conferenze e sessioni divulgative per le azioni di informazione. Il sostegno non comprende, tuttavia, i corsi o i tirocini che rientrano in programmi o cicli normali dell’insegnamento agro-silvicolo medio o superiore.

L’utilizzo dei servizi di consulenza: la misura 1.1.4

La consulenza aziendale è stata introdotta con i Reg. 1782/2003 e 1783/2003 che hanno disposto l’istituzione in ogni Stato membro, entro il 2007, di un sistema di consulenza per sostenere gli agricoltori nell’applicazione della condizionalità. In seguito, con il citato Reg. 1698/2005, il concetto di consulenza è stato riproposto attraverso l’ampliamento del campo di azione anche ai servizi di miglioramento della competitività aziendale, allo sviluppo del potenziale umano nonché all’applicazione della normativa in materia di sicurezza sul lavoro.
La misura concorre direttamente all’obiettivo specifico di “accrescere la professionalità degli agricoltori e delle altre persone coinvolte in attività agricole e forestali”, garantendo un adeguato livello di conoscenze tecniche ed economiche, e una integrazione tra le componenti di informazione, formazione e consulenza in un unico sistema della conoscenza, a supporto sia dell’obiettivo competitività, sia di quello della gestione del territorio e dell’ambiente.
La misura riceve nell’ambito della programmazione 2007-2013 circa 242 milioni di euro, l’1,5% della spesa complessiva prevista dai Psr regionali. Con l’espressione “servizi di consulenza” si intende far riferimento in particolare a prestazioni e servizi forniti all’imprenditore agricolo da parte di un soggetto che, scelto e selezionato da ogni Regione, li eroghi con l’obiettivo di migliorare il rendimento globale dell’azienda nel rispetto dell’ambiente, della salute, del benessere animale e della sicurezza del lavoro, con un’ottica di innovazione e ammodernamento ambientale, di competitività e valorizzazione delle potenzialità dell’azienda.
Sono beneficiari della misura gli imprenditori (singoli o associati) delle aziende agricole della regione di riferimento, i detentori di aree forestali e boschive, nonché i giovani che intendono insediarsi per la prima volta in un’azienda agricola. In un insieme coordinato di altri interventi, infatti, la misura contribuisce anche all’obiettivo di favorire il ricambio generazionale in agricoltura.
Come nel caso della precedente misura, i soggetti responsabili della fornitura dei servizi sono selezionati attraverso procedure di evidenza pubblica, finalizzate al loro accreditamento presso gli assessorati competenti e al loro inserimento in uno specifico elenco regionale.
Il sistema di accreditamento adottato richiede che questi soggetti assicurino adeguate risorse in termini di personale qualificato, adeguati mezzi tecnici e amministrativi, esperienza e affidabilità nella prestazione di consulenze (Reg. 1974/2006). Inoltre, condizione indispensabile per poter operare nei servizi di consulenza aziendale è quella di non gestire direttamente fasi e procedimenti connessi con l’erogazione di aiuti e sussidi nel settore agricolo: le incompatibilità non devono essere presenti né a livello di organismo/soggetto, né per il personale impiegato.
Il supporto può riguardare l’introduzione di tecniche innovative produttive, il corretto utilizzo dei fattori di produzione, il risparmio energetico e la produzione di energia in azienda, la qualità dei prodotti e la certificazione, fino alla gestione globale dell’impresa.

L’avviamento all’utilizzo dei servizi di consulenza: la misura 1.1.5

La misura è coerentemente inserita nel contesto degli obiettivi del Psr, proponendo interventi in grado di accrescere la competitività del settore agricolo e forestale e di migliorare l’ambiente e la qualità della vita nelle aree rurali. In particolare, per perseguire i nuovi modelli di sviluppo del settore agricolo e forestale fondati su competitività, multifunzionalità e sostenibilità ambientale, attraverso la misura si intende guidare e sostenere le imprese agricole, forestali ed agroalimentari attuando un sistema di servizi di assistenza alla gestione e di consulenza.
La misura riceve solo lo 0,2% della spesa complessiva destinata dai Psr regionali (30 milioni di euro). Ciò non desta meraviglia se si pensa che solo 7 Regioni e Province Autonome su 21 la prevedono.
Obiettivo principale è la promozione dello sviluppo delle aree rurali sotto il profilo sociale, con il miglioramento al contempo della qualità della vita, l’incremento delle opportunità di lavoro per giovani e donne, l’organizzazione di un sistema di servizi di sostituzione degli imprenditori agricoli e forestali che assicuri professionalità, efficienza e continuità ai piani di sviluppo aziendali.
È concesso un sostegno a copertura dei costi per l’avviamento di servizi di assistenza alla gestione (anche di tipo contabile), sostituzione e consulenza per le aziende agricole, di cui alla misura 1.1.4 del Psr, forestali ed agroalimentari erogati da associazioni, società, consorzi, cooperative ed altre strutture.

L’assistenza tecnica

Pur non afferendo all’Asse 1, la misura relativa all’assistenza tecnica promuove anch’essa interventi volti al potenziamento del capitale umano, sebbene obiettivo precipuo della stessa sia piuttosto favorire l’implementazione della politica di sviluppo rurale. A tal fine, sono previsti interventi volti a sostenere l’attuazione del Psr, il suo funzionamento, le attività di sensibilizzazione ed animazione, nonché di informazione (secondo il dettato normativo dei Reg. 1698/2005 e Reg. 1974/2006) e a potenziarne le strutture coinvolte. In particolare, prevede interventi le cui spese siano relative, fra l’altro, alla predisposizione delle postazioni di AT, alla formazione dei soggetti coinvolti nell’attuazione dei Psr, ai loro studi, indagini e ricerche, ed alla predisposizione dei bandi di attuazione.
I Psr regionali destinano all’assistenza tecnica quasi il 3% della spesa complessiva prevista (circa 430 milioni di euro).
Un elemento di innovazione nella gestione del programma è costituito indubbiamente dalla scelta strategica di utilizzare al meglio le opportunità offerte dalle tecnologie dell’informazione e della comunicazione per realizzare un sistema informativo di gestione a supporto di tutte le fasi di attuazione e dei processi di cooperazione tra i soggetti coinvolti. In tal senso, la misura mira a garantire adeguati livelli di efficienza ed efficacia degli interventi dei Psr, nonché a stimolare la partecipazione e il coinvolgimento della popolazione locale e rafforzare le attività di monitoraggio e di valutazione dell’impatto territoriale del programma.
A livello operativo, l’obiettivo della misura di assistenza tecnica è fornire da un lato gli strumenti tecnici di supporto all’ente responsabile della gestione dei Psr, dall’altro gli strumenti tecnici adeguati ad una corretta informazione e diffusione della stessa.
Possono accedere alla misura quei soggetti qualificati che forniscano idonee garanzie economiche e tecniche al fine di offrire il servizio di assistenza tecnica adeguato. La procedura per l’affidamento del servizio prevede una gara d’appalto che come atteso viene vinta dall’offerta economicamente più vantaggiosa.

Considerazioni conclusive

Le misure analizzate raccolgono all’interno della programmazione nazionale dello sviluppo rurale soltanto una piccola quota di finanziamenti, nonostante l’importanza riconosciuta non solo a livello nazionale, ma anche comunitario, ai servizi di formazione, consulenza e assistenza tecnica.
Tra tutte, è l’assistenza tecnica a convogliare una maggiore quantità di fondi rispetto alle altre misure analizzate: il 2,6% sul totale Psr in Italia, contro l’1,3% della misura di formazione e informazione, l’1,5% della misura relativa all’utilizzo dei servizi di consulenza e lo 0,2% della misura relativa all’avviamento degli stessi servizi di consulenza. Si tratta comunque di importi piuttosto irrisori se paragonati alle altre misure sia dell’Asse 1, sia dell’intera politica di sviluppo rurale.
Alla luce di un così limitato apporto finanziario per le misure riguardanti la valorizzazione ed il potenziamento del capitale umano (in termini di formazione, informazione, consulenza e assistenza tecnica), sembra quasi opportuno che sia la domanda degli agricoltori a giudicare se il servizio offerto è sufficiente e sia utile di fronte ai reali bisogni della società.
Sembra auspicabile cioè che non vi sia solo una autorità centrale (ad esempio la Regione o lo Stato) che destini risorse per simili servizi, ma che anche gli agricoltori siano chiamati a contribuire, seppure in minima parte, affinché vi sia da un lato la definizione di precise e mirate direzioni da seguire, dall’altro un più coerente modo di sfruttare le risorse, per quanto scarse, convogliate per l’obiettivo. In quest’ottica sarebbe opportuno indagare con maggior dettaglio come ogni Regione sia in grado di dotarsi degli strumenti ideali per affrontare le concrete necessità degli agricoltori, su quali canali puntare maggiormente, come riuscire a lavorare su un piano complessivo che veda un insieme combinato di misure finalizzate allo sviluppo rurale.

Note

(1) Il presente articolo anticipa alcuni contenuti di un capitolo scritto dall’autrice e in corso di pubblicazione nell’ambito di una analisi dettagliata dello stato attuale dei Psr delle Regioni italiane, diretta da Franco Sotte tra le attività del Gruppo 2013 (Materia, 2009).

Riferimenti bibliografici

  • Camaioni, B., Sotte, F. (2009), “I Psr in Italia. Stato di avanzamento e realizzazione”, in via di pubblicazione, Gruppo 2013
  • Decisione del Consiglio n. 144 del 20 febbraio 2006 relativa agli orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo rurale (periodo di programmazione 2007-2013)
  • INEA, Quaderno Informativo n. 8: La formazione come risorsa per lo sviluppo rurale. L’esperienza Leader
  • Materia, V.C. (2009), “Le politiche della formazione e dell’assistenza tecnica”, in via di pubblicazione, Gruppo 2013
  • Piano Strategico Nazionale per lo sviluppo rurale (2007-2013), Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, approvato dalla Conferenza Stato Regioni del 1 agosto 2007
  • Pilati, L. (2006), “Politica della conoscenza e competitività dell’agricoltura italiana”, Rivista di Economia Agraria, LXI (4), pp. 455-477
  • Programmi di Sviluppo Rurale delle Regioni e PA italiane
  • Quadro Strategico Nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013, Ministero dello Sviluppo Economico, approvato dalla Commissione Europea il 13 luglio 2007
  • Regolamento 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR)
  • Regolamento 1974/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, recante disposizioni di applicazione del regolamento CE n. 1698/2005 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR)
  • Regolamento 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori
  • Regolamento 1783/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che modifica il regolamento 1257/1999 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (Feaog)
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