Premessa
C’è un filo conduttore che ha orientato la riforma della Politica Agricola Comunitaria (PAC) e successivamente la Politica di Sviluppo Rurale: lo spostamento di interesse dalle produzioni agricole a fini alimentari verso il non-food e l’offerta di servizi ambientali. Parallelamente, in coerenza con una visione più ampia delle politiche di sviluppo e una ricerca di maggior coerenza interna, si possono segnalare altri due cambiamenti: i processi di programmazione hanno sempre più puntato sulla concertazione, con una inclusione progressivamente allargata a diversi portatori d’interesse, nonché su un approccio strategico a tutti i livelli, comunitario, nazionale e regionale. Più ambiente, maggior coinvolgimento degli stakeholder indiretti ed esterni alle funzioni di gestione delle risorse agricole, migliore collegamento tra strategie e misure d’intervento, sono tre elementi del tutto coerenti e necessari per una operazione di legittimazione della PAC.
Queste tre dimensioni della riforma hanno posto e porranno sempre maggiori opportunità e problemi alla politica di sviluppo rurale: opportunità per diversificare le fonti di reddito per gli operatori agricoli e problemi nel coordinamento tra la politica di sviluppo rurale e altri ambiti di programmazione (politiche ambientali, tra cui le politiche di adattamento e mitigazione dei cambiamenti climatici, politiche energetiche, politiche di gestione delle risorse idriche, …).
Il ruolo nella terza fase di programmazione dello sviluppo rurale dato agli interventi relativi alla rete Natura 2000 è un buon esempio di quanto ricordato: due politiche - sviluppo rurale e tutela ambientale - di cui si cerca l’integrazione mettendo in atto un sistema di compensazione per i servizi ambientali; due gruppi di portatori di interesse – i proprietari fondiari e la galassia del mondo ambientalista - tra i quali si cerca una negoziazione, comunque difficile visto che i primi sono stati sostanzialmente ignorati nel passato nella fase di individuazione delle aree.
Tali opportunità e problemi verranno analizzati nelle pagine che seguono facendo riferimento ad un settore economico che può essere considerato paradigmatico di questa evoluzione: quello delle politiche forestali. In questo settore, infatti, più che in altri, l’incrocio tra funzioni di produzione e di tutela ambientale, tra esigenze di sviluppo delle aree rurali più svantaggiate e apertura al mercato internazionale, tra gestione diretta delle risorse (si ricordi che nell’UE il 35,7% delle foreste sono pubbliche) e l’affidamento a terzi delle responsabilità di gestione di beni misti pubblico-privati creano problemi di adeguamento dell’azione pubblica (Merlo e Croitoru, 2005; Glück, 1998). In particolare in questo settore si evidenziano più chiaramente le difficoltà che si pongono nel passaggio da politiche prevalentemente basate su strumenti di comando e controllo a politiche che stimolino forme di pagamento per i servizi ambientali (payment for environmental services – PES) ad integrazione dei redditi provenienti da attività produttive ordinarie.
Tali difficoltà sono ben evidenti anche alla lettura del documento Health Check recentemente pubblicato dalla Commissione Europea dove, nel compiere un controllo sullo “stato di salute” della politica di sviluppo rurale, le questioni del “secondo pilastro” relative a tutela della biodiversità, cambiamenti climatici, biomasse a fini energetici e gestione delle risorse idriche sono quelle trattate in termini meno sistematici e più superficiali (De Filippis, 2007).
Politiche forestali: dall’esplicita esclusione ad elemento determinante dello sviluppo rurale
Il settore forestale è stato, fino alla metà degli anni ‘80, esplicitamente escluso dall’ambito di intervento della PAC. Nel primo periodo di programmazione dello sviluppo rurale vengono avviate alcune linee di intervento nel settore (Reg. 2080/92), in una funzione di mero supporto alla PAC. Analizzando questo periodo è stato osservato che l’UE ha avuto una politica forestale “virtuale” (Flashe, 1998) o una politica forestale “ombra” (Pettenella, 1993) in quanto le scelte nel campo forestale sono state proposte e definite in ambiti di programmazione esterni a quello forestale e senza una quadro coerente di obiettivi di settore (1).
Il Trattato di Amsterdam del 1997 segna ufficialmente un radicale cambiamento dell'azione comunitaria nel settore ambientale, e quindi anche in quello forestale. Con gli articoli 2 e 6 del Trattato si afferma, infatti, una responsabilità dell'Unione Europea nel controllo degli impatti dello sviluppo economico su ogni componente ambientale, ivi comprese le risorse forestali. Alla luce di questi cambiamenti politico-istituzionali si può comprendere perché, dopo i reiterati tentativi negli anni '70 e nei primi anni '80, attraverso una articolata fase di riflessione, si è arrivati solo nel novembre 1998 all'approvazione di una Comunicazione sulla Strategia forestale dell’UE, successivamente adottata con una Risoluzione dal Consiglio nel dicembre 1998 (Kremer, 1998).
A partire da queste prime decisioni le politiche forestali hanno visto negli anni successivi una crescita di importanza, sia nella maggiore considerazione che queste stanno ottenendo tra i settori d’intervento dello sviluppo rurale, che nella dotazione di risorse finanziarie ad esse destinate. Già nel passaggio dalle misure di accompagnamento della PAC (Reg. 2080/92, attivo fino alla fine degli anni ‘90) al secondo periodo programmazione dello sviluppo rurale 2000-2006 l’insieme delle linee di intervento si amplia, così come la loro dotazione finanziaria complessiva. Nella recente programmazione di sviluppo rurale le misure forestali (pur con i noti problemi legati ai trascinamenti dalla programmazione precedente) hanno assorbito il 12% del totale dei fondi a disposizione per lo sviluppo rurale, risultando seconde solamente alle misure agro-ambientali. Con la nuova programmazione la dotazione (ovviamente si tratta di previsioni di spesa) per le misure forestali è ulteriormente aumentata (tabella 1). Pur non essendo in questa fase possibile, per alcune misure, separare la componente agricola da quella forestale (2), la quota di spesa programmata sul totale per lo sviluppo rurale dovrebbe superare il 20%. Nell’asse 2 dove le misure forestali sono sempre separate da quelle agricole, la quota di risorse destinate ad interventi forestali (imboschimento, misure silvo-ambientali, indennità per le aree forestali Natura 2000) risulta essere del 26% circa. Ovviamente i dati sono da prendere con la dovuta cautela in quanto alcuni PSR sono ancora in fase di negoziazione con la Commissione Europea.
Tabella 1 - Investimenti programmati e spesa relativa alle misure forestali nel 2000-2006
A - Attuazione della misura imboschimento (misura h più trascinamenti 2080)
B - Attuazione delle altre misure forestali (misura i)
Anche la concezione delle misure forestali nell’ambito dello sviluppo rurale è sensibilmente cambiata. Si passa infatti da un capitolo foreste separato ed autonomo rispetto alle altre misure - come a dire che le foreste sono comprese nello sviluppo rurale, ma non sono integrate in esso - ad una considerazione trasversale delle misure forestali nella strategia di sviluppo rurale, che ha portato a formulare un set di misure forestali (tabella 2) che si distribuisce in tutti gli assi, ricalcando, non completamente ma in buona misura, il set di misure ed azioni pensate per l’agricoltura. Questo processo di “integrazione” delle misure forestali nello sviluppo rurale ha portato l’Unione Europea a proporre misure ampiamente innovative, quali quelle silvo–ambientali (che si configurano come l’adesione ad impegni di gestione forestale che vanno oltre le usuali pratiche forestali) o le misure da attuare all’interno delle aree Natura 2000 (anche queste formulate in modo simile a quanto attuato nel settore agricolo).
Tabella 2 - Le misure forestali nella programmazione 2007-2013
Legenda
Asse 1 - Miglioramento della Competitività del setto agricolo e forestale: 111 - Formazione professionale e informazione rivolta agli addetti dei settori agricolo, alimentare e forestale
114 - Utilizzo dei servizi di consulenza
115 - Avviamento di servizi di conulenza azindale e forestale
122 - Accrescimento del valore economico delle foreste
123 - Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli
124 - Cooperazione per lo sviluppo di nuovi prodotti, processi e tecnologie nel settore agricolo, alimentare e forestale
125 Infrastrutture connesse allo sviluppo e all'adeguamento della silvicoltura
Asse 2 - Miglioramento dell'ambiente e dello spazio rurale
221 - Primo imboschimento terreni agricoli
222 - Primo impianto di sistemi agroforestali su terreni agricoli
223 - Imboschimento di superfici non agricole
224 - Indennità Natura 2000
225 - Pagamenti silvoambientali
226 - Ricostituzione del potenziale forestale ed interventi preventivi
227 - Investimenti forestali non produttivi
Tra vecchi e nuovi strumenti di sviluppo del settore
Gli obiettivi, e quindi le politiche , nel settore forestale - come quelle in genere nel settore ambientale - sono state oggetto di una graduale trasformazione. Fino al recente passato l’intervento pubblico era finalizzato ad ammodernare il settore, in particolare le attività di taglio ed esbosco del legname, in una logica di minimizzazione dei costi, mantenendo tuttavia un rigido sistema di vincoli (non indennizzati) per il mantenimento delle funzioni pubbliche delle foreste. Con la fine degli anni ’90, a queste misure si sono andati affiancando interventi maggiormente orientati alla conservazione attiva dell’ambiente e del territorio, con l’introduzione di nuovi strumenti per i PES (tabella 3). L’idea-chiave sottostante a questo cambiamento di indirizzo è che solo la gestione attiva del bosco consente lo svolgimento delle varie funzioni (ambientali, paesaggistiche, di conservazione della biodiversità), e conseguentemente, la produzione di beni e servizi ambientali ordinariamente non remunerati dal mercato.
Tabella 3 - Modalità di organizzazione di sistemi per pagamenti ambientali payment for environmental services – PES)
Peraltro le politiche di intervento regolatorio tradizionale basate su regimi sanzionatori e di vincolo in questo momento convivono con quelle di impronta contrattualistica volte alla creazione di PES, creando non pochi problemi per la definizione della base legale sulla quale impostare una corretta gestione delle risorse forestali. Un problema centrale è legato alla particolare impostazione delle misure silvo-ambientali che, come quelle agro-ambientali, prevedono la definizione di una baseline, cioè di impegni che devono obbligatoriamente essere rispettati, in quanto collegati a Criteri di gestione obbligatori oppure a Buone prassi agricole, forestali e ambientali. La corresponsione di premi può avvenire solo per gli impegni che vanno oltre la baseline. In questo campo le misure silvo-ambientali si trovano in una situazione di completa assenza di una base normativa omogenea a livello europeo, con la conseguenza che interventi che possono essere oggetto di aiuto in alcuni paesi, sono invece compresi nella baseline in altri paesi e non possono pertanto essere incentivati. Questa complessa situazione normativa, ulteriormente aggravata dalla varietà di norme forestali presenti in Italia, ha reso praticamente impossibile l’accettazione delle misure silvo-ambientali presentate nei Piani di Sviluppo Rurale elaborati dalle Regioni. Mentre si scrive (fine novembre) le misure silvo-ambientali sono state ritenute ammissibili sono in 7 Regioni, ma contengono interventi estremamente puntuali, spesso collegati esclusivamente al ripristino ambientale di aree di margine o di formazioni forestali di particolare interesse naturalistico. In molti altri casi le Regioni sono state invitate a ripresentare la misura dopo una chiara definizione del contesto legale. Sono evidenti le difficoltà connesse all’implementazione sul piano operativo di sistemi di PES.
Tutela dell’ambiente e future politiche di sviluppo rurale: i nodi problematici
Il rischio che si sta correndo è che, mantenendo un sistema pesante di vincoli non indennizzati e scontando degli obiettivi ritardi nello sviluppo di PES (anche perché questi richiedono, in genere, elevate capacità imprenditoriale e di governance del settore), si accentui il processo dell’abbandono gestionale delle foreste, di cui il fenomeno degli incendi è, nelle aree mediterranee, l’indicatore più noto e comunemente percepito (3). Questo è peraltro un trend parallelo a quello che sta caratterizzando da anni i terreni agricoli marginali in quelle aree collinari, montane e costiere dove non si è riusciti a sviluppare una agricoltura basata su criteri di qualità, origine o tipicità. Le dimensioni dell’abbandono gestionale dei terreni agricoli sono nella gran parte dei paesi dell’UE impressionanti (MacDonald et al., 2000), e ci sono tutti i presupposti perché il processo di concentrazione produttiva dell’agricoltura prosegua nel futuro. L’abbandono dei terreni forestali, di prati e pascoli rappresenta forse il più evidente caso di policy failure nelle politiche ambientali relative all’ambiente rurale: i sistema di vincoli e la concentrazione dei fondi nelle politiche degli aiuti ai redditi (il “primo pilastro”) hanno di fatto indotto un processo di riduzione dei servizi pubblici delle aree che si voleva tutelare, con il venir meno delle funzioni di tutela della biodiversità, di fissazione di carbonio, di conservazione della qualità del paesaggio, di regimazione idrica.
A fronte di questi problemi le scelte che sono maturate con la riforma Fischler nelle politiche di sviluppo rurale sembrano orientate nella giusta direzione (disaccoppiamento, condizionalità, regionalizzazione,…), ma in ritardo rispetto all’evoluzione del quadro economico, squilibrate in termini di distribuzione della spesa tra regioni ad agricoltura più avanzata e territori montani e collinari (Sotte, 2007) e sostanzialmente sottodimensionate rispetto all’impegno finanziario necessario per promuovere nelle imprese in aree marginali capacità di innovazione gestionale associata all’offerta di servizi ambientali. In effetti esiste un grave problema di sostenibilità finanziaria delle misure di sviluppo rurale orientate a fini di tutela ambientale: le risorse destinate allo sviluppo rurale e in particolare al “secondo pilastro” sembrano, con buona probabilità, destinate a crescere, sia attraverso la modulazione obbligatoria, che con il meccanismo degli aiuti di Stato, ma non sembra che possano essere sufficienti per sostenere una politica ampia in grado di invertire i trend evidenziati.
I problemi di sostenibilità finanziaria sono esacerbati in quelle realtà nazionali, l’Italia tra i primi paesi europei, dove l’allargamento della forbice tra convenienza privata e valore dei servizi ambientali ha portato ad un coinvolgimento maggiore del settore pubblico nella gestione diretta delle risorse in un ruolo di supplenza delle iniziative private (4). Nel nostro paese il 39% dei terreni boscati di proprietà di enti pubblici, i 75.000 operai forestali, le attività di vigilanza, assistenza tecnica, formazione, sistemazione idraulica-forestale, produzione vivaistica, certificazione e, in alcuni casi, anche di prima trasformazione del legno gestite direttamente da soggetti pubblici comportano un assorbimento di finanziamenti che non lascia molti spazi ad un significativo incremento di spesa a favore di linee di sviluppo alternative. Tale ruolo di gestione diretta è negativo, ancor più che per gli aspetti finanziari, perché di fatto incide sulle possibilità di sviluppo di un modello alternativo, basato sulla valorizzazione delle capacità di fare impresa, del capitale sociale, delle iniziative “dal basso”, dei modelli più innovativi di PES.
E’ possibile avanzare una previsione sulle forme d’uso delle aree rurali che si andranno caratterizzando nel futuro: una parte significativa del territorio, ovvero gran parte delle attuali aree forestali (già il 41% della superficie comunitaria è coperta da boschi), dei pascoli e dei prati sarà gestita in forma molto estensiva, se non in condizioni di totale abbandono verso uno stato apparente di wilderness, ma nella sostanza una condizione di grande vulnerabilità, anche a fronte di fattori ambientali esacerbati dai cambiamenti climatici. La logica degli interventi straordinari di ripristino a seguito dei danni ambientali rischia di prevalere rispetto a quella della gestione attiva delle risorse come modalità più efficiente di prevenzione. Solo una capacità straordinaria di governo del settore, un ridimensionamento e una riqualificazione dell’azione di gestione diretta delle risorse naturali da parte del settore pubblico, un forte sviluppo di una imprenditoria “verde”, supportata da sistemi di PES, potrebbero contrastare questa evoluzione.
Note
(1) A titolo di esempio si può ricordare che con il Reg. 2080/92 sono stati finanziati in Italia interventi di piantagione di pioppi si terreni agricoli con l’unico obiettivo di ridurre le produzioni eccedentarie, senza considerazione dei problemi di spiazzamento dei pioppicoltori tradizionali (a cui l’accesso ai contributi non era consentito), con l’effetto di determinare un negativo turn-over nel settore: nuovi pioppicoltori inesperti e poco motivati in entrata, pioppicoltori professionali che convertivano i propri terreni a produzioni agricole per accedere, dopo alcuni anni, ai contributi.
(2) Ciò è dovuto in particolare per le misure 123 (accrescimento del valore delle produzioni agricole e forestali) e per la 124 (cooperazione per lo sviluppo di nuovi prodotti).
(3) Si tenga presente che nel centro e nord Europa l’abbandono gestionale ha portato all’invecchiamento delle formazioni forestali che si sono trovate più esposte ad altri tipi di danneggiamenti, quali quelli per eventi meteorici straordinari. Ad esempio nel 1990 l’Uragano Vivian ha distrutto 110 M mc di legname in F, CH e G; 193 M mc nel 1999 l’uragano Lothar in F, CH, G e A; 80 M mc nel 2005 l’uragano Gudrun nei paesi scandinavi (nell’UE vengono in media tagliati 150 M mc all’anno).
(4) In termini reali il prezzo del legname grezzo ad uso industriale è fortemente diminuito negli ultimi tre decenni, a fonte dello sviluppo progressivo di nuove domande per l’uso turistico, ricreativo, di fissazione di carbonio e di stabilizzazione del ciclo dell’acqua che nel passato hanno avuto un ruolo marginale o nullo nell’orientamento della gestione delle superfici forestali.
Riferimenti bibliografici
- De Filippis F., 2007. L’Health check ed il processo di riforma della PAC. Relazione presentata al Workshop: “L’Health check della riforma della PAC. Prime valutazioni in un’ottica di lungo periodo”. Roma, 23.11.2007.
- Flashe F., 1998. Formal aspects of the near future development of the “virtual” European forestry policy. In: I.Tikkanen, B.Pajari (eds.). Future forest policies in Europe. Balancing economics and ecological demands. IUFRO, EFI, EFI Proceedings, no. 22.
- Glück P., 1998. European forest politics in progress. In: I.Tikkanen, B.Pajari (eds.). Future forest policies in Europe. Balancing economics and ecological demands. IUFRO, EFI, EFI Proceedings, no. 22.
- Kremer F., 1998. The forestry strategy. In: Foresters’ families in Europe: problems and prospects. Proc. of the European Seminar, Brussels, 4-5.12.1998. CEPFAR.
- MacDonald D., J. R. Crabtree, G. Wiesinger, T. Dax, N. Stamou, P. Fleury, J. Gutierrez Lazpita, A.Gibon. 2000. Agricultural abandonment in mountain areas of Europe: environmental consequences and policy response. Journal of Environmental Management, 59 (1): 47-69.
- Merlo M., L.Croitoru (eds.), 2005. Valuing Mediterranean forests: Towards total economic value. CABI, Wallingford. 406 p.
- Pettenella D., 1993. EU forest policy from a Mediterranean point of view. Scandinavian Journal of Forest Economics.
- Sotte F., 2007. Il futuro del secondo pilastro (e della PAC) nel quadro delle politiche di sviluppo e di coesione dell’Unione europea. In: F.De Filippis (a cura di), Atti del workshop “Oltre il 2013. Il futuro delle politiche dell’Unione europea per l’agricoltura e le aree rurali”, Roma, 11.7.2007, Edizioni Tellus.