La modulazione degli aiuti diretti nella proposta di Health Check della PAC

La modulazione degli aiuti diretti nella proposta di Health Check della PAC

Introduzione

Con la pubblicazione del documento di proposta di revisione della riforma Fischler, (il cosiddetto Health Check) si delinea un quadro di aggiustamento della politica agricola comunitaria (PAC) che procede nel solco aperto nel 2003. A differenza di quanto avvenuto con la revisione di medio termine di Agenda 2000 (MTR), che era sfociata in una vera e propria riforma, l’Health Check rappresenta, almeno in questa prima versione fatta circolare il 20 novembre 2007, il naturale completamento di quanto avviato nel 2003, sebbene la sua portata vada al di là di una semplice “messa a punto” degli strumenti già previsti dalla MTR. Tuttavia, l’impressione complessiva è che si tratti di una riflessione “interna” alla logica della riforma del 2003, certamente molto utile ed anche di grande importanza per il quadro complessivo del sostegno della PAC, ma che offra poco spazio ad una analisi di più ampio respiro sul futuro della PAC e sulle risorse da dedicare all’agricoltura e allo sviluppo rurale.
Il documento si sofferma con un certo dettaglio sul prosieguo del processo di disaccoppiamento degli aiuti diretti e sul progressivo smantellamento delle forme di sostegno al mercato derivanti dalle tradizionali politiche di mercato. In sintesi, le proposte di riforma riguardanti il primo pilastro si concentrano prevalentemente sulla opportunità di trasformare il pagamento unico aziendale, calcolato su base storica, in un aiuto forfetario regionale, sempre più orientato alla remunerazione di funzioni ambientali e sociali attraverso la condizionalità.
Molto meno approfondita, invece, è l’analisi del secondo pilastro della PAC, cioè delle politiche che riguardano lo sviluppo rurale. In questo caso, infatti, il documento si limita ad individuare, in modo piuttosto generico, misure più o meno innovative da collocare nel secondo pilastro, quali possibili misure di gestione dei terreni in risposta alla eliminazione del set aside; un processo di “atterraggio morbido” in relazione alla eliminazione delle quote latte e con particolare attenzione a misure di sostegno per le produzioni delle zone marginali e di montagna; la gestione del rischio conseguente all’eliminazione delle misure di mercati e al disaccoppiamento degli aiuti; infine, specifiche misure riguardanti il problema del cambiamento climatico, della biodiversità e delle bioenergie. Come è evidente, si tratta di ambiti molto diversi tra loro e, in alcuni casi, da quanto già previsto e programmato nei programmi di sviluppo rurale relativi al 2017-2013, anche se non si entra mai nel merito della definizione di nuove misure ma tutte le indicazioni relative al secondo pilastro rimangono piuttosto generiche. Nonostante l’eterogeneità e la vaghezza delle proposte, emerge piuttosto chiaramente la tendenza ad un rafforzamento dell’approccio settoriale del secondo pilastro: tutte le misure indicate nel testo, infatti, tendono a valorizzare il ruolo del settore primario nelle politiche di sviluppo rurale, mentre non vi è alcun cenno al rafforzamento della componente territoriale delle politiche di sviluppo rurale.
Venendo alla questione delle risorse finanziare disponibili per il primo e per il secondo pilastro, il documento ripropone una questione già discussa ai tempi del dibattito su Agenda 2000 e successivamente abbandonata, ovvero il capping degli aiuti diretti. Si tratta di un tetto posto alla quantità di sostegno che può essere ricevuto da una stessa azienda e che, secondo quanto indicato dal documento del 20 novembre, rimarrebbe a disposizione degli Stati membri per interventi specifici da affiancare a quanto già previsto dall’articolo 69 del Regolamento 1782/2003. In sostanza, le risorse derivante dal taglio degli aiuti tramite capping rimarrebbero all’interno del primo pilastro, contrariamente a quanto previsto con Agenda 2000 e, si presumeva, anche in questa fase, e cioè che andassero a potenziare il secondo pilastro. La modulazione degli aiuti diretti, resta quindi, ancora una volta dopo Agenda 2000 e la riforma Fischler, l’unico strumento attivo di potenziamento finanziario del secondo pilastro (1).

La modulazione da Agenda 2000 all’Health Check

La modulazione degli aiuti diretti ha fatto la sua comparsa nella strumentazione della PAC con Agenda 2000, in cui si propone per la prima volta un taglio dei pagamenti diretti a sostegno delle politiche di sviluppo rurale. Con Agenda 2000 la modulazione fu inserita nel cosiddetto regolamento orizzontale (Reg. 1259/1999) ed assunse valenza volontaria per gli Stati membri. Le risorse eventualmente ricavate dalla modulazione venivano destinate, secondo il regolamento orizzontale, alle misure di accompagnamento della PAC (regolamenti 2078, 2079 e 2080 del 1992) e alle indennità compensative per le zone svantaggiate. All’epoca il dibattito che si sviluppò attorno alla modulazione fu piuttosto intenso, mettendo in luce i pro e i contro di questo strumento: da un lato, un primo segnale di contenimento della spesa per pagamenti diretti ed una volontà di potenziamento del secondo pilastro della PAC, come indicato nella Conferenza di Cork; dall’altro, un forte elemento di ambiguità in uno strumento lasciato alle decisioni degli Stati membri, dall’applicazione complessa e che interveniva solo sui pagamenti diretti, in una fase della vita della PAC in cui il resto degli aiuti aveva ancora un peso non indifferente (INEA, 2000). È interessante sottolineare come al tempo della discussione di Agenda 2000 la modulazione venisse interpretata come uno “stratagemma” provvisorio che serviva a segnalare la necessità di riequilibrio della spesa per pilastri. Invece oggi, dopo due riforme profonde della PAC, tale strumento è ancora presente e viene anzi proposto come l’elemento chiave di rafforzamento finanziario del secondo pilastro.
Con la MTR, diventata poi una vera e propria riforma, la modulazione aveva “puntato in alto”, proponendo un taglio obbligatorio del 20% contestualmente al capping degli aiuti diretti (Henke, Sardone, 2002 e 2004). Tuttavia, la resistenza opposta dai sostenitori del primo pilastro aveva portato ad un serio ridimensionamento della modulazione così come originariamente disegnata, tanto è vero che nella fase conclusiva della riforma del 2003 la modulazione, pur mantenendo il carattere di obbligatorietà, era stata ridotta ad una percentuale di taglio che passava dal 3% del primo anno (2005) al 5% del 2007, per poi stabilizzarsi su questo livello fino al 2012, mentre il capping fu messo da parte. Inoltre, a seguito della introduzione di una franchigia per i primi 5.000 euro di aiuti diretti di ciascuna azienda, il taglio effettivo sarebbe risultato notevolmente inferiore a quello teorico stabilito per regolamento, diverso da paese a paese e, soprattutto, tra paesi mediterranei e quelli del Nord Europa, a seguito della diversa struttura aziendale e della distribuzione degli aiuti (Henke, Sardone, 2004).
Un’ulteriore proposta di modulazione volontaria, da affiancare a quella obbligatoria che potesse portare il taglio, a discrezione degli Stati membri, fino al 20% – che rappresentava l’obiettivo originario della MTR – è stata fortemente avversata dal Parlamento europeo e recentemente è passata con molta fatica, ma è stata messa in pratica solo da due paesi: Regno Unito e Portogallo.
Con l’Health Check si ribadisce l’importanza della modulazione come strumento finanziario per la valorizzazione del secondo pilastro della PAC, anche come risposta alle nuove funzioni individuate nella prima parte del documento, a cui si è fatto cenno nelle pagine precedenti. Il documento del 20 novembre si riferisce espressamente al fatto che «il rafforzamento delle politiche di sviluppo rurale possa attuarsi unicamente attraverso un aumento della modulazione obbligatoria e co-finanziata dagli Stati membri» (European Commission, 2007, p. 9, traduzione dell’autore). Tuttavia, non vengono dati elementi che chiariscano come le eventuali nuove risorse ricavate dalla modulazione si affianchino a quelle indicate nei programmi di sviluppo rurale (PSR). Una prima questione che viene sottolineata nel testo è che con la programmazione del bilancio comunitario per il periodo 2007-2013 le risorse destinate al secondo pilastro della PAC sono state ridimensionate, dagli attesi 88,7 milioni di euro ai 69,7 milioni, arrivati poi a 77,7 con la modulazione al 5% prevista dalla riforma Fischler (Mantino, 2006). Inoltre, si ribadisce anche che la nuova modulazione possa colpire anche i nuovi Stati membri, fino ad ora immuni dal taglio degli aiuti diretti, nel momento in cui i pagamenti ad essi destinati raggiungano il 100% degli aiuti dei Quindici, come già stabilito dal regolamento 1782 del 2003 (Scoppola, 2002).
La proposta effettuata nell’Health Check riguarda un taglio aggiuntivo di due punti percentuali rispetto alla modulazione del 2003 a partire dal 2010, per cui il tasso teorico di modulazione dovrebbe diventare del 7% nel primo anno, per poi aumentare al 9% nel 2011, all’11% nel 2012 e giungere al 13% nel 2013. In questo modo, come si vedrà meglio successivamente, si recupera il taglio allo sviluppo rurale operato in fase di discussione sulle prospettive finanziarie nel 2005.

Il taglio effettuato dalla modulazione e il rafforzamento del II pilastro

Per effettuare i calcoli sulla modulazione e valutare la portata e la dimensione del rafforzamento del II pilastro così come previsto dall’Health Check si può partire dai dati sui pagamenti diretti riportati dall’Unione Europea, riorganizzandoli rispetto alla franchigia fissata a 5.000 euro, come già previsto dal regolamento 1782 del 2003 e sottraendo anche una parte degli aiuti che sarebbe eventualmente sottoposta al capping (2) (Tabella 1).

Tabella 1 - Aiuti soggetti alla modulazione (valori in milioni di euro)

* Comprende gli aiuti al di sotto franchigia nelle classi di aiuto > 5.000 euro
** Non comprende gli aiuti sottoposti al taglio derivante dal capping
Fonte: elaborazioni su dati della Commissione Europea

In media, nell’UE-25, il 39,5% degli aiuti si trova sotto la soglia dei 5.000 euro (quindi rientranti nella franchigia e soggetti a restituzione); questo dato nasconde una grossa variabilità interna all’UE-25, con la gran parte dei nuovi Stati membri che ha una quota elevata di aiuti entro i 5.000 euro (ad esempio la Polonia, all’88%), mentre i grandi paesi del Nord Europa mostrano una distribuzione opposta (Germania, Francia, Regno Unito). L’Italia si trova in una situazione intermedia, con il 55,5% al di sotto dei 5.000 euro.
Data questa distribuzione degli aiuti, e tralasciando i nuovi Stati membri i quali presumibilmente non saranno sottoposti alla modulazione per gli anni a venire, una volta operati i tagli previsti dalla proposta si ottiene la situazione riportata in tabella 2.

Tabella 2 - Modulazione: taglio e restituzione a seguito della franchigia (milioni di euro)

Fonte: elaborazioni su dati della Commissione Europea

Si può facilmente desumere dai dati che la franchigia fa scendere il taglio effettivo ben al di sotto del 13%. Mediamente il taglio “reale” risulta pari al 7,9%, in Italia è pari al 5,8%, mentre la Francia è l’unico paese con un tasso effettivo di modulazione superiore al 10%.
Secondo quanto già previsto dal Reg. n. 1782 del 2003, l’ammontare di risorse ricavato dal taglio degli aiuti diretti, al netto della restituzione operata in base alla franchigia, resta per il 20% allo Stato membro, che provvede direttamente ad aggiungerlo alle risorse per le politiche di sviluppo rurale, mentre l’80% torna all’UE che lo ridistribuisce agli Stati membri secondo percentuali che rappresentano una combinazione di tre elementi: il peso dell’occupazione in agricoltura; la quota di superficie agricola utilizzata e il PIL pro capite. Di conseguenza, all’impatto redistributivo derivante dalla franchigia si aggiungerebbe un’ulteriore redistribuzione delle risorse. Il risultato del taglio e della redistribuzione (tabella 3) vede tra i beneficiari netti della modulazione l’Italia e, in generale, i paesi mediterranei, mentre i paesi nordeuropei, soprattutto la Francia e, in misura minore, la Germania, il Regno Unito e l’Irlanda risultano contribuenti netti.

Tabella 3 - Distribuzione secondo i criteri oggettivi dell'UE delle risorse derivanti dalla modulazione (valori in milioni di euro)

Fonte: elaborazioni su dati della Commissione Europea

L’ammontare di risorse che annualmente va ad aggiungersi alla dotazione finanziaria delle politiche di sviluppo rurale è presentato nella tabella 4.

Tabella 4 - Risorse trasferite al II pilastro con la modulazione (milioni di euro)

Fonte: elaborazioni su dati della Commissione Europa

Nel complesso, le risorse trasferite al secondo pilastro nel periodo 2007-20133 è pari a poco più di 10 miliardi di euro (in Italia 1.220 milioni di euro) cifra che corrisponde, all’incirca, alla decurtazione finale operata a danno dello sviluppo rurale nelle prospettive finanziarie 2007-2013. Rispetto alla modulazione proposta con la MTR, l’incremento di risorse è pari a circa 2.800 milioni di euro per l’UE-15 (340 milioni per l’Italia). Rispetto alla dotazione di risorse derivante dagli accordi finanziari del 2003, la proposta di modulazione dell’Health Check porterebbe ad un aumento di risorse pari al 19,8% del totale, mentre le percentuali di taglio stabilite dalla MTR avrebbero consentito un aumento della dotazione finanziaria per il secondo pilastro del 14,3% (tabella 5).

Tabella 5 - Risorse aggiuntive derivanti dalla modulazione per lo sviluppo rurale (valori in milioni di euro)

* risorse programmate 2007-2013
Fonte: elaborazioni su dati della Commissione Europea

Per l’Italia, si avrebbe un aumento delle risorse pari al 14,7% (contro il 10,6% della MTR); tuttavia, è interessante notare come in alcuni casi l’apporto della modulazione incida fortemente sulle risorse dedicate al secondo pilastro: nel caso del Regno Unito esso rappresenta il 54,6%, per la Danimarca il 46,7%, per l’Olanda il 41,6%, per la Francia il 34,9%.

Alcune considerazioni conclusive

Nonostante l’enfasi più volte posta dalla Commissione sulla necessità di rafforzamento del secondo pilastro della PAC, anche l’Health Check affida alla sola modulazione il compito di spostare risorse dalle politiche di mercato a quelle di sviluppo rurale, mentre invece l’ipotesi del capping destina le risorse ricavate dai tetti agli aiuti a misure da attivare nell’ambito dell’articolo 69, all’interno del primo pilastro. Tuttavia, va segnalato che, né in un caso, né nell’altro, vengono approfondite le modalità e gli obiettivi da raggiungere con l’eventuale nuova dotazione di risorse messa a disposizione. Questo aspetto meriterebbe, almeno in fase di dibattito, un maggiore spazio. Rispetto al capping, le risorse destinate all’articolo 69 andrebbero ad arricchire uno strumento che, fino ad oggi, non ha dato i risultati sperati e che è considerato come uno dei punti più discutibili della riforma del 2003. Per la modulazione, le risorse aggiuntive coprono il taglio subito dal secondo pilastro in sede di programmazione del bilancio comunitario nel 2005, Tuttavia, dati i tempi dell’Health Check, esse potrebbero trovare difficile collocazione in programmi già chiusi e approvati dalla Commissione, provocando anche difficoltà nella capacità di spesa già spesso problematica per molte istituzioni locali, anche in considerazione del fatto che il picco del taglio della modulazione, pari al 13%, arriva al 2013, quando praticamente il periodo di programmazione si è concluso. Inoltre, non è chiaro al momento se i nuovi fondi possano andare a rafforzare misure già approvate o se sia necessario destinarle a nuove misure, rispetto alle quali nel testo dell’Health Check, al momento, vi sono solo indicazioni molto generiche. Va anche ricordato che la precedente esperienza di modulazione è stata, da questo punto di vista, molto istruttiva, in quanto le risorse (per il 2005 ed il 2006) non sono state integrate alla programmazione 2000-2006, né sono servite ad attivare per tempo le nuove misure di sviluppo rurale previste con la riforma del 2003 (Reg. 1783/2003). Da questo punto di vista, sarebbe più efficiente pensare ad una integrazione di risorse per misure già approvate, secondo priorità stabilite dai soggetti stessi che redigono il programma di sviluppo rurale.
Rispetto alle altre possibili funzioni attribuite al secondo pilastro, in alcuni casi si tratterebbe ancora un volta di finalizzare meglio e dare maggiore incisività a misure già previste nello strumentario delle politiche di sviluppo rurale (come, ad esempio, le misure relative alle risorse idriche e, in parte, al land management), mentre in altri casi si tratta di misure la cui collocazione nei programmi di sviluppo rurale sarebbe quanto meno discutibile (come nel caso della gestione del rischio).
Sugli aspetti più tecnici della modulazione, va detto che l’aumento del tasso fino al 13% rappresenta un passo in avanti rispetto al 5% proposto dalla riforma Fischler, che sicuramente mette in movimento un ammontare di risorse non trascurabile dal primo al secondo pilastro. Questo processo, come già ricordato, per l’Italia è a saldo positivo, grazie alla conferma della franchigia e dei criteri oggettivi fissati dalla Commissione per la distribuzione dell’80% delle risorse ricavate dalla modulazione.
Tuttavia, questa posizione di beneficiario netto del nostro Paese potrebbe capovolgersi qualora i tagli della modulazione venissero estesi ai nuovi Stati membri. Date la caratteristiche strutturali dell’agricoltura della maggior parte di questi paesi, infatti, l’eventuale distribuzione comunitaria delle risorse a vantaggio dei PSR vedrebbe nettamente favoriti i nuovi partner, a meno che non si introducano dei meccanismi correttivi per l’allocazione delle risorse della modulazione. In conclusione, il quadro che emerge dal documento dell’Health Check riguardo alla composizione dei due pilastri della PAC sottolinea un percorso che è in linea con quanto disegnato dal regolamento CE n. 1782 del 2003 e ne rappresenta, per molti versi, la naturale evoluzione. A proposito del primo pilastro si profila una maggiore semplificazione con il pagamento forfetario regionalizzato, ma anche un più spinto e trasparente orientamento alla remunerazioni delle funzioni secondarie dell’agricoltura, secondo un processo di greening che ha preso l’avvio già con la riforma Mac Sharry del 1992 e proseguita poi con Agenda 2000 (Henke, 2002). Il secondo pilastro non riceve nel testo dell’Health Check una adeguata attenzione, essendo citato solo come contenitore verso cui dovrebbero essere indirizzate tematiche molto diverse tra loro, senza alcuna riflessione sull’opportunità e sulle modalità di questo ampliamento dell’oggetto delle misure per lo sviluppo rurale. Va sottolineato il fatto che i temi indicati lasciano intravedere un rafforzamento dell’approccio settoriale del secondo pilastro, a detrimento della componente territoriale, che resta così un elemento marginale, per impegno finanziario e per enfasi, della composita politica di sviluppo rurale.

Note

(1) Va ricordato che con la modulazione alle risorse trasferite dal primo al secondo pilastro si aggiunge la quota di co-finanziamento nazionale, così come previsto dalle regole delle politiche di sviluppo rurale
(2) Il calcolo del capping è stato effettuato in base alla proposta contenuta nel documento dell’health check, puramente esemplificativa, che prevede un taglio del 10% agli aiuti sopra i 100mila euro, del 25% a quelli sopra i 200mila e del 45% per la quota sopra i 300mila. Nel calcolo non si è potuto tener conto dell’effetto progressivo di tali soglie, per cui il dato utilizzato è leggermente sopravvalutato
(3) Naturalmente in questo modo cambia la distribuzione delle risorse aggiuntive tra paesi, essendo i criteri di ripartizione diversi ed essendo esclusi dal taglio della modulazione i NSM

Riferimenti bibliografici

  • European Commission (2007), “Preparing for the ‘Health Check’ of the CAP reform”, Com (2007) 722, Brussels, 20 November.
  • Henke R. (2002), “Dalla riforma Mac Sharry ad Agenda 2000: il processo di greening della PAC”, QA - La Questione Agraria, 1.
  • Henke R., Sardone R. (2002), “Lo strumento della modulazione dinamica nella Mid Term Review di Agenda 2000”, Ministero della ricerca scientifica e tecnologica – PRIN: Il nuovo negoziato agricolo nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale del Commercio ed il processo di riforma delle politiche agricole dell’Unione Europea, working paper 30/02, ottobre.
  • Henke R., Sardone R. (2004), The reorientation process of the CAP support: Modulation of direct payments, in G. Van Huylenbroeck, W. Verbeke, L. Lauwers (eds.), Role of Institutions in Rural Policies and Agricultural Markets, Elsevier, Amsterdam and London.
  • Istituto Nazionale di Economia Agraria (INEA) (2000), La modulazione degli aiuti diretti della PAC in Italia. Prime valutazioni, Osservatorio sulle politiche agricole dell’UE, Roma.
  • Mantino F. (2006), “Quali risorse per la programmazione regionale 2007-2013 dello sviluppo rurale?”, Agriregionieuropa, 2.
  • Scoppola M. (a cura di) (2002), Le proposte dell’UE sull’allargamento ad est. Quali implicazioni per le politiche agricole e di sviluppo rurale?, INEA, Osservatorio sulle politiche agricole dell’UE, Roma.

 

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