Il futuro della PAC: sostegno dei redditi e politica ambientale

Il futuro della PAC: sostegno dei redditi e politica ambientale
a Università di Perugia, Dipartimento di Scienze Agrarie Alimentari e Ambientali
b Centro per lo Sviluppo Agricolo e Rurale (CeSAR)

Introduzione

Le riforme degli ultimi anni, e quelle che l’Health Check preannuncia (1), hanno rinnovato profondamente la PAC, segnando un taglio netto con il passato, sia negli obiettivi che negli strumenti. Queste affermazioni possono essere considerate banali, eppure non sono scontate, se si osserva che oggi la PAC è soggetta a fortissime critiche, un continuo “tiro al piccione”, sia da parte dei conservatori sia da parte dei progressisti. I primi rimpiangono la vecchia PAC, i secondi la vorrebbero più innovativa; entrambi sono accomunati da feroci critiche, con il rischio di essere i principali alleati dei detrattori che ne vorrebbero lo smantellamento.
In questo articolo si intende proporre una lettura dei cambiamenti recenti e delineare il ruolo e gli strumenti della PAC, soprattutto riguardo all’opportunità per l’Unione Europea di continuare a sostenere i redditi agricoli.

I nuovi obiettivi

La nuova PAC ha obiettivi completamente rinnovati rispetto al passato, perseguiti con una profonda modifica degli strumenti adottati (2). Gli obiettivi centrali delle riforme possono essere riassunti in quattro parole chiave: sostenibilità esterna, competitività, multifunzionalità e sviluppo rurale.
La sostenibilità esterna della PAC - che l’Unione Europea intende perseguire indipendentemente dall’esito dei negoziati internazionali - è stata accresciuta attraverso la riforma dei meccanismi di sostegno, con il passaggio da aiuti distorsivi del mercato ad aiuti meno o niente affatto distorsivi, compatibili con le regole degli accordi commerciali internazionali, e il trasferimento della maggior parte del sostegno dalle scatole gialla e blu alla scatola verde (3).
L’obiettivo della competitività è perseguito con l’eliminazione della maggior parte degli aiuti accoppiati, il loro disaccoppiamento, la riduzione dei prezzi istituzionali del latte e dello zucchero e la progressiva eliminazione dell’intervento pubblico. In prospettiva questo obiettivo porterà ad una progressiva eliminazione di tutte le forme di intervento.
La promozione della multifunzionalità dell’agricoltura ovvero la risposta ai nuovi bisogni collettivi (sicurezza alimentare, ambiente, benessere degli animali, salvaguardia del patrimonio culturale e del ruolo sociale dell’agricoltura europea) è stata concretizzata attraverso l’introduzione della condizionalità.
Il valore ed il ruolo delle economie locali nelle zone rurali sono sostenuti attraverso il miglioramento degli strumenti della politica di sviluppo rurale e l’aumento delle risorse, tramite la modulazione.

Gli strumenti: innovazioni nell’architettura giuridica della PAC

I nuovi obiettivi della PAC, che sono alla base delle ultime riforme, hanno condotto ad una profonda modifica di tutti gli strumenti, soprattutto quelli del primo pilastro.
Per leggere gli strumenti della PAC, è indispensabile partire dal quadro finanziario dell’Unione Europea per il periodo 2007-2013, dove la spesa per la PAC si trova nella seconda rubrica di spesa, a differenza dei precedenti periodi di programmazione, in cui è sempre stata la prima. In precedenza, inoltre, la rubrica di spesa aveva lo specifico titolo di “Agricoltura”. Nel quadro finanziario 2007-2013, invece, non c’è più una rubrica “Agricoltura”, ma la PAC è all’interno di una rubrica intitolata “Conservazione e gestione delle risorse naturali” insieme a “Pesca e Ambiente”.
Il fatto che nel quadro finanziario dell’UE non ci sia più una rubrica “Agricoltura” è un cambiamento non di poco conto.
Dal punto di vista finanziario, gli stanziamenti della PAC passano dal 43% delle risorse globali del bilancio 2006 al 35% previsto per il 2013. La riduzione del peso della PAC è imputabile prevalentemente al primo pilastro, che passa da una quota del 36% degli stanziamenti globali 2006 al 30% nel 2013.
Anche l’architettura giuridica della PAC è completamente cambiata e, in futuro, si reggerà su due pilastri e quattro regolamenti del Consiglio (Figura 1).
Il primo pilastro si occuperà di due temi:

  • gli interventi di mercato, che riguardano la stabilizzazione dei redditi degli agricoltori tramite la gestione dei mercati agricoli;
  • i pagamenti diretti agli agricoltori.

Il secondo pilastro promuoverà lo sviluppo rurale. Il primo regolamento riguarda il finanziamento della PAC (Reg. CE n. 1290/2005), che stabilisce le norme per il funzionamento dei due fondi agricoli: il FEAGA e il FEASR.
Il secondo regolamento è quello dell’OCM unica (Reg. CE n. 1234/2007) che stabilisce le norme per gli interventi di mercato.
Il terzo regolamento riguarda i pagamenti diretti (Reg. CE n. 1782/2003) e stabilisce le norme per tutti i pagamenti accoppiati e disaccoppiati della PAC.
Il quarto regolamento è quello dello sviluppo rurale (Reg. CE n. 1698/2005), che detta le regole per il secondo pilastro della PAC e per la programmazione e gestione dei Programmi di sviluppo rurale.
Gli interventi di mercato sono stati fortemente ridimensionati, mentre i pagamenti diretti sono stati quasi interamente disaccoppiati e trasformati in una nuova forma di sostegno, il pagamento unico aziendale (PUA); il secondo pilastro è stato semplificato nella programmazione 2007-2013, con l’inclusione dell’iniziativa Leader, e sono state rafforzate la programmazione, attraverso l’approccio strategico, e la valutazione. Di seguito si propone una lettura dei cambiamenti dei due elementi del primo pilastro (interventi di mercato e pagamenti diretti), per evidenziarne la capacità di rispondere alle sfide future dell’agricoltura nell’ambito della strategia complessiva della politica europea.

Figura 1 – PAC: due pilastri e quattro Regolamenti Gli interventi di mercato: un taglio netto con il passato

Le riforme susseguitesi dal 2003 al 2007 hanno condotto alla completa riforma della politica dei mercati: una tappa fondamentale ed emblematica di questo percorso è stata l’introduzione dell’OCM unica (4). Con essa, l’Unione Europea si è fortemente impegnata nell’opera di semplificazione della PAC elaborando un unico regolamento per tutti gli interventi di mercato. L’OCM unica entra in vigore il 1° gennaio 2008; fino al 31 dicembre 2007, la politica dei mercati rimane costituita da ventuno OCM, istituite tra il 1962 e il 1970. Ciascuna OCM è retta da un regolamento di base del Consiglio, spesso corredato da un corollario di norme integrative, anch’esse del Consiglio.
L’OCM unica sostituisce le attuali ventuno, ed in un unico regolamento sono state riunite ed armonizzate tutte le norme degli strumenti classici della politica di mercato: intervento, ammasso privato, contingenti tariffari di importazione, restituzioni all’esportazione, misure di salvaguardia, normativa sugli aiuti di Stato e sulla concorrenza. Dal punto di vista operativo, l’OCM unica non introduce novità di rilievo: si semplifica solamente il quadro giuridico attraverso un’operazione di architettura normativa. Tuttavia, se, da una parte, non ci sono innovazioni sostanziali, d’altro canto l’OCM unica è politicamente molto importante, perché esplicita gli effetti di un percorso di radicale cambiamento della PAC, iniziato nel 2003 con la riforma Fischler. Con il disaccoppiamento, i sostegni specifici di ogni settore sono confluiti nel regime del pagamento unico aziendale (PUA), lasciando alle OCM la regolazione degli scambi con i paesi terzi, le disposizioni generali e un certo numero di norme relative al mercato interno. In altre parole, la riforma del 2003 ha depurato le OCM dai sostegni specifici, rendendo possibile un approccio “orizzontale” per tutti i settori.
Con la riforma del 2003 e con le proposte dell’Health Check sono cambiati e cambieranno tutti gli strumenti della politica dei mercati.
Per quanto riguarda le politiche commerciali, rimarrà la protezione alle frontiere (dazi e contingenti), anche se il livello è già stato fortemente ridotto dopo l’accordo agricolo dell’Uruguay Round (5) . Le tasse all’esportazione non vengono più applicate da oltre un decennio e i sussidi all’esportazione saranno eliminati entro il 2013, come prevede l’impegno dell’UE in sede WTO.
Sul fronte della stabilizzazione dei prezzi, con l’Health Check la Commissione propone la soppressione di quasi tutti gli strumenti di intervento (6).
Abolire il prezzo di intervento significa abbandonare l’emblema della politica europea dei mercati. In una situazione di prezzi alti come l’attuale, questa decisione non desta preoccupazioni, ma ciò significa la rinuncia a strumenti di intervento pubblico in caso di crisi di mercato.
La Commissione intende comunque mantenere alcune misure di mercato per gli agricoltori delle aree montane, al fine di aiutarli a restare competitivi ed evitare l’abbandono delle aziende di quelle aree che avrebbe delle conseguenze socio-ambientali negative.
Gli aiuti alla trasformazione presenti oggi solo per alcuni settori secondari (foraggi essiccati, lino da fibra) saranno aboliti con l’Health Check, perché considerati come residui della “vecchia” PAC, non più attuali rispetto ai nuovi obiettivi della semplificazione e della competitività.
Sul fronte della gestione degli stock, gli strumenti sono già stati molto ridimensionati rispetto al passato: l’ammasso pubblico è limitato a poche categorie di prodotti e, in prospettiva, verrà eliminato e rimarrà quasi esclusivamente l’ammasso privato. Per quanto riguarda gli interventi sull’aggiustamento della produzione, le quote, presenti oggi solo per il latte, il vino e lo zucchero, in prospettiva verranno eliminate, entro il 2015. Anche il set-aside sarà soppresso.
Questo elenco di riforme mette in luce che la stagione della PAC come politica settoriale si è conclusa. Con l’eliminazione degli aiuti accoppiati, dei sussidi all’esportazione, delle quote latte, dei prezzi di intervento, di fatto, è stata smantellata la PAC degli anni ’60, quella che era stata scritta alla Conferenza di Stresa (7).
L’abbandono della politica di intervento sui mercati non è esente da problemi. Se non ci sarà una politica settoriale, significa che in futuro non si verificheranno più crisi di mercato? Sicuramente no, perché specialmente in un mercato in forte evoluzione, i rischi di crisi permangono, come pure rimangono i caratteri strutturali dell’agricoltura che giustificano un intervento pubblico: la struttura atomistica dell’offerta agricola, la rigidità della domanda, la bassa elasticità dell’offerta nel breve periodo, la stagionalità dei flussi di produzione.
Con quali strumenti verranno allora affrontate le situazioni di crisi di mercato per effetto delle eccedenze strutturali o congiunturali? E come saranno affrontate le situazioni di penuria e le necessità di approvvigionamento?
Gli strumenti di politica agraria per affrontare questi problemi non saranno quelli che abbiamo conosciuto nella vecchia PAC, in quanto non sono più adeguati a garantire in modo efficace ed efficiente la risposta a queste esigenze. In un mercato così mutevole, non si giustificano strumenti rigidi come le quote, il set-aside, gli aiuti accoppiati. Occorre una politica dei mercati più flessibile che previene e gestisce le crisi di mercato, più capace di affrontare il nuovo scenario, attraverso strumenti leggeri (8), come l’ammasso privato, le reti di sicurezza, i fondi di mutualizzazione.
Le ultime riforme della PAC e quelle che sono state proposte con l’Health Check generano quindi un cambiamento radicale negli interventi di mercato della PAC, riducendone la spesa e gli effetti distorsivi. Un passaggio da non sottovalutare e che rende oggi la PAC molto più efficiente, efficace e difendibile.

I pagamenti diretti: totalmente disaccoppiati e omogenei

Con le riforme entrate in vigore nel 2005 (seminativi, riso, carni bovine, carni ovicaprine), nel 2006 (olio di oliva, tabacco, cotone, luppolo, zucchero), nel 2007 (banane) e le ultime che entrano in vigore nel 2008 (ortofrutta e vino), tutti i pagamenti diretti dei vari settori sono confluiti nel pagamento unico aziendale (tabella. 1); oggi l’impresa agricola riceve quindi un unico pagamento disaccoppiato non più legato alle diverse politiche settoriali (9).

Tabella 1 - Settori interessati dal disaccoppiamento e dalla riforma della PAC secondo l’anno di entrata in vigore

La Commissione con l’Health Check propone di passare dagli attuali pagamenti basati sui dati storici ad un sistema “forfettario” ovvero un pagamento unico semplificato per tutti gli agricoltori, basato sulle dimensioni aziendali, un sistema comunemente chiamato regionalizzazione. Secondo tale sistema, ogni agricoltore riceverà un titolo all’aiuto su ogni ettaro di superficie aziendale; il valore del titolo sarà omogeneo per tutti gli agricoltori di una determinata regione. Il passaggio dai pagamenti storici al sistema forfettario ha due ragioni:

1) in primo luogo, la semplificazione della PAC;
2) in secondo luogo, rendere il regime dei pagamenti diretti più congruo con l’evoluzione della PAC.

Il motivo principale per l’introduzione di un sistema forfettario è quello di rendere più equi e giustificabili i pagamenti diretti. A lungo andare il modello storico, basato sui diritti pregressi, sarebbe difficile da giustificare: non si capisce oggi, e ancora meno domani, il motivo per cui agricoltori che esercitano attività agricole analoghe debbano percepire pagamenti diretti molto differenziati, o addirittura nessun pagamento (agricoltori che non hanno titoli), creando disparità di concorrenza. Il fatto che tali pagamenti derivano da una diversa situazione produttiva nel periodo 2000-2002, non giustifica il permanere di tali differenze.
La Commissione propone anche di aumentare il tasso di disaccoppiamento nei Paesi che hanno scelto di mantenere il legame tra sussidi e produzione in alcuni settori agricoli, come Francia e Spagna. In pratica si prevede l’obbligo del disaccoppiamento totale nei settori e nei Paesi che nel 2005 adottarono il disaccoppiamento parziale.
Il documento dell’Health Check propone di aumentare il tasso di modulazione obbligatoria, attualmente fissato ad una percentuale del 5%, con un aumento progressivo del 2% annuo nel periodo 2010-2013, fino ad arrivare al 13% nel 2013.
Sarà inoltre introdotto il plafonamento che consiste nel ridurre gradualmente il livello degli aiuti con l'aumentare dei pagamenti complessivi versati ai grandi agricoltori. Con la regionalizzazione, il pieno disaccoppiamento, la modulazione ed il plafonamento, anche i pagamenti diretti sono sottoposti ad una radicale trasformazione, sia negli obiettivi sia negli strumenti, rispetto al passato.

I pagamenti omogenei regionalizzati: una rottura con la vecchia PAC

I pagamenti disaccoppiati sono stati oggetto di forti critiche, a causa della genesi “storica” dell’attribuzione dei titoli di sostegno. Il disaccoppiamento infatti ha cristallizzato lo status quo, creando situazioni di disparità tra produttori, dovute al loro diverso comportamento nel periodo 2000-2002 (10); in molti casi ciò ha penalizzato proprio chi aveva in corso una buona pratica agricola, mediante rotazioni agrarie, determinando varietà di situazioni, in termini di titoli, che hanno finito con il trattare in modo assai diverso soggetti sostanzialmente simili.
L’attribuzione dei titoli su base storica ha, inoltre, cristallizzato forti disparità tra territori (11).
Qualunque sia il giudizio sul disaccoppiamento, esso dovrebbe essere messo a confronto con la PAC precedente e con l’efficacia, non certo elevata, del precedente sistema di aiuti accoppiati: così facendo, probabilmente la riforma verrebbe giudicata con maggiore positività.
Tuttavia, con riferimento agli obiettivi e agli effetti attesi, alcuni problemi del disaccoppiamento sono ineludibili e ben evidenti. Ma, se il modello storico di disaccoppiamento genera alcuni problemi, la maggior parte di essi sono ampiamente risolti tramite il modello regionale, il quale presenta il vantaggio di un forte effetto redistributivo del sostegno ed elimina così gli inconvenienti del modello storico. L’omogeneità nella distribuzione del sostegno ne semplifica la gestione, elimina le rendite storiche, non impatta negativamente sul mercato fondiario, incentiva la competitività e non crea barriere all’insediamento dei giovani agricoltori.
Il pagamento regionalizzato e uniforme è sicuramente più vantaggioso in sede di trattative internazionali, in quanto, eliminando il riferimento storico, presenta maggiori vantaggi di compatibilità con le regole e gli obiettivi del WTO.
Esso consente anche di migliorare la sostenibilità interna della PAC nei confronti dei cittadini europei, eliminando le critiche al disaccoppiamento che “cristallizza e rende pienamente visibili i pagamenti diretti, indebolendoli dal punto di vista della loro giustificazione sociale ed economica” (Henke, 2004), tanto più in quanto sono legati alla status - storico - di agricoltore piuttosto che ai comportamenti “virtuosi”. Con il modello regionale non esiste una tutela dello status ed è più facile giustificare il sostegno per i servizi resi alla società tramite la condizionalità.
La regionalizzazione persegue con maggiore determinazione l’obiettivo della competitività dell’agricoltura europea che - non va dimenticato - è il primo obiettivo della riforma. E’ vero che già il disaccoppiamento, per sua natura, favorisce la competitività e l’orientamento al mercato dell’agricoltura, ma l’intensità del raggiungimento di questo obiettivo è molto più forte con il modello regionale (12).
In definitiva, il pagamento disaccoppiato e regionalizzato è rispondente alle nuove sfide interne (giustificazione del sostegno agricolo, orientamento al mercato, competitività dell’agricoltura) ed esterne (accordi commerciali internazionali) della PAC. Si potrebbe obiettare che si tratta di un passaggio troppo morbido per i sostenitori di un forte rinnovamento della PAC, ma non vanno sottovalutati i vantaggi e la portata innovativa. I pagamenti regionalizzati non avranno nulla di assimilabile alla vecchia PAC, se non il fatto di continuare a definirsi “primo pilastro”. Addirittura, esso permetterebbe di raggiungere attraverso il finanziamento del primo pilastro, tramite un forte processo di greening, quelli che sono gli obiettivi ambientali specifici del secondo.
Questo cambiamento va nella direzione di un definitivo spostamento da una politica settoriale ad una politica di sviluppo rurale integrato e territoriale, prefigurata già molti anni prima della riforma Fischler da alcuni autorevoli Autori (Buckwell, 1998).

Una PAC per l’esistenza dell’agricoltura

Smantellate o ridimensionate le vecchie politiche di intervento sui mercati, l’Health Check propone una PAC fondata principalmente sul pagamento unico semplificato (regionalizzato) e sul sostegno allo sviluppo rurale. I pagamenti diretti regionalizzati rappresenteranno circa il 90% della spesa del primo pilastro e il 72% della PAC, incluso lo sviluppo rurale (grafico. 1).

Grafico 1 - La ripartizione della spesa della PAC

Se il PUA rappresenta lo strumento principale di politica agraria, esso può giustificare una politica che costa all’UE 24 miliardi di euro l’anno? E’ pensabile che si mantenga anche nel futuro? Può bastare a difendere la spesa della PAC alla verifica della revisione del bilancio del 2009?
Molti economisti hanno fortemente criticato il pagamento unico, considerato un’erogazione indifferenziata di risorse al settore agricolo (13), un “aiuto al passato”, inteso a ricostituire il reddito dell’agricoltore che altrimenti sarebbe stato penalizzato dagli effetti redistributivi della riforma Fischler: un sostegno distribuito in maniera non uniforme e discriminante. In altre parole, una rendita.
E’ evidente che il PUA assegnato con il criterio “storico”, fortemente legato alle logiche del passato, attrae molteplici critiche (14), ma nel lungo periodo, un pagamento disaccoppiato regionalizzato con importi anche inferiori rispetto a quelli attuali, a seguito di una modulazione più spinta, è ampiamente giustificato, per due ragioni.
In primo luogo, esso diventerebbe un corrispettivo per la condizionalità, in particolare per il mantenimento delle Buone condizioni agronomiche ed ambientali dei terreni (BCAA) (15), realizzando un forte processo di greening della PAC. Il PUA regionalizzato garantirebbe un livello minimo di presidio di tutto il territorio rurale dell’Unione Europea. Tutta la superficie agricola europea sarebbe coltivata e/o mantenuta in buone condizioni agronomiche, a vantaggio del paesaggio e dell’equilibrio idrogeologico, a tutela dall’erosione del suolo e della biodiversità. In altre parole si avrebbe una serie di effetti positivi e desiderabili dalla collettività. Per raggiungere questi risultati, ogni altra politica sarebbe più costosa.
Oltretutto non bisogna dimenticare che la condizionalità non è un corpus di norme rigido ed immodificabile: essa può essere rafforzata e plasmata nel tempo per raggiungere nuove finalità, per affrontare nuove emergenze ambientali (ad esempio, la prevenzione degli incendi) o per rispondere a nuove aspettative dei cittadini europei (Frascarelli, 2007).
In secondo luogo il sostegno disaccoppiato omogeneo rappresenta anche un sostegno al reddito, necessario e giustificato per compensare il dumping sociale ed ambientale che la condizionalità, in particolare i Criteri di gestione obbligatori (CGO) (16) e le altre normative cogenti, provoca alle imprese agricole. In un mercato globalizzato, senza protezionismo, il produttore europeo si trova a competere nel mercato mondiale con produttori argentini, brasiliani o kazaki che hanno condizioni di vantaggio competitivo per l’assenza di norme cogenti in materia di stato sociale e ambiente. Infatti, se la globalizzazione e la liberalizzazione sono traguardi pressoché obbligati, “altrettanto vi è la necessità di dare risposte concrete alle diverse istanze di tutela delle aree e delle produzioni particolari che, fra l’altro animano e caratterizzano l’insieme delle agricolture d’Europa” (De Castro 2004). Per queste ragioni, un sostegno al reddito è quindi necessario, auspicabile e comprensibile alla collettività.
Il sostegno disaccoppiato ed omogeneo può assumere una rilevanza diversa in territori diversi: nelle aree marginali il PUA si giustifica maggiormente per il mantenimento dei terreni a rischio di abbandono, nelle regioni più fertili per assicurare un’agricoltura meno impattante sull’ambiente. In entrambi i casi, il sostegno favorirebbe la produzione agricola e dunque, in una situazione di aumento della domanda mondiale, l’approvvigionamento di derrate alimentari a prezzi ragionevoli per i consumatori: anche questo è un effetto desiderabile dalla collettività.
In altre parole, per le sue molteplici funzioni, da quelle ambientali a quelle sociali e culturali, dall’approvvigionamento alimentare alla sanità pubblica (es. contrasto delle pandemie), l’agricoltura ha un valore che è patrimonio comune di tutti i territori dell’Unione Europea e di tutte le tipologie aziendali.
L’agricoltura è un settore in grado di fornire esternalità positive e negative, mentre la sua assenza genera sicuramente soltanto effetti negativi.
L’agricoltura, opportunamente condizionata, genera vantaggi in tutte le situazioni, accresce le esternalità positive, limita quelle negative: ma affinché esista un’agricoltura, bisogna assicurare un sostegno, in quanto nei paesi sviluppati la sua esistenza non è garantita dal mercato.
Pertanto il sostegno disaccoppiato ed omogeneo si configura come un corrispettivo per l’esistenza dell’agricoltura, in modo che essa possa esprimere i vantaggi e gli effetti positivi della multifunzionalità e dello sviluppo rurale, che oggi sono desiderati e richiesti dalla collettività.
Una tale politica non sarà in grado di tener conto delle specificità e delle esigenze locali, per cui dovrà essere completata territorialmente con gli interventi del secondo pilastro, tali da indurre o premiare comportamenti specifici, mirati a soddisfare i fabbisogni territoriali con misure selettive, nella logica della sussidiarietà. Sarà quindi necessario accompagnare il sostegno tramite il PUA, con una politica di sviluppo rurale potenziata con maggiori risorse, ma anche più efficace attraverso strumenti meno farraginosi.
Una PAC così delineata non può essere accusata di immobilismo: un sostegno disaccoppiato ed uniforme, abilmente condizionato, rappresenta un taglio netto rispetto al passato, con una radicale trasformazione della PAC da una politica settoriale ad un’ottima politica ambientale e territoriale, destinata sempre più al pagamento della condizionalità in grado di assicurare effetti desiderabili in modo diffuso su tutto il territorio europeo.

Note

(1) Commissione delle Comunità Europee (2007), In preparazione alla “valutazione dello stato di salute” della PAC riformata, COM(2007) 722, Bruxelles, 20 novembre.
(2) Anche Agenda 2000 aveva propugnato una forte innovazione degli obiettivi della PAC, introducendo il “modello agricolo europeo”. Non era riuscita tuttavia ad innovare gli strumenti, tanto da essere considerata una stanca prosecuzione della riforma Mac Sharry.
(3) L’obiettivo della sostenibilità esterna è stato perseguito con coraggio e non senza conseguenze importanti; basti pensare alla riforma del settore dello zucchero che ha portato in Italia alla chiusura di 14 zuccherifici su 19.
(4) Reg. CE n. 1234/2007 del 22 ottobre 2007 recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM). GUCE n. 299 del 16.11.2007.
(5) Anania G. (2007), Gli scenari delle politiche commerciali dell’Unione europea, tra accordi multilaterali e regionali, in De Filippis F. (a cura di) “Oltre il 2013. Il futuro delle politiche dell’Unione europea per l’agricoltura e le aree rurali”, Edizioni Tellus, Roma.
(6) E’ prevista una diminuzione graduale fino all’azzeramento: dopo il 2010, si manterrà l’intervento solamente per il frumento tenero.
(7) Frascarelli A. (2007), Il futuro del primo pilastro e delle misure settoriali della PAC, in De Filippis F. (a cura di) “Oltre il 2013. Il futuro delle politiche dell’Unione europea per l’agricoltura e le aree rurali”, Edizioni Tellus, Roma.
(8) Strumenti più leggeri significa anche meno capaci di fornire garanzie forti agli agricoltori in situazioni di crisi di mercato, ma tali da non indurre gli agricoltori ad indirizzare la produzione in funzione dello sbocco artificiale assicurato dalla politica agricola.
(9) Per completezza, occorre ricordare che esistono ancora alcuni pagamenti accoppiati: premio alla qualità del grano duro, aiuto specifico per il riso, premio per le colture proteiche, pagamento per superficie per la frutta a guscio, aiuto per le colture energetiche, aiuto alle sementi, aiuto per il tabacco e la barbabietola. Rientrano in questa tipologia anche i pagamenti supplementari dell’articolo 69, relativi a seminativi, carne bovina, carne ovicaprina e barbabietola.
(10) I titoli, infatti, hanno assunto valori molto diversi, molto bassi per alcuni produttori (anche di 30 euro/ha in alcune zone di montagna) fino a 5.000 euro/ha per altri produttori (nelle aziende zootecniche con poca terra).
(11) Una dimostrazione delle forti disparità territoriali è rilevabile dalle medie regionali dei titoli, calcolate da AGEA per l’attribuzione dei titoli della riserva nazionale (Circolare ACIU.2005.736 del 30 novembre 2005). Il valore medio regionale dei titoli varia moltissimo da zona a zona, da 295,99 euro/ha nell’Italia settentrionale pianura a 55,51 euro/ha nell’Italia settentrionale montagna.
(12) Con la distribuzione uniforme del sostegno in un determinato territorio, con un valore dei titoli omogeneo e non tanto elevato da indurre a comportamenti speculativi, gli agricoltori sono incentivati ad adottare la combinazione produttiva più efficiente, a ricercare l’efficienza tecnica ed economica in base alla vocazione territoriale e alla propria struttura aziendale.
(13) Sotte F. (2005), “La natura economica del PUA”, Agriregionieuropa, n. 3, anno 1 [link].
(14) Non bisogna dimenticare che il PUA “storico” è uno strumento transitorio, resosi necessario per “comprare il consenso” alla riforma, per convincere i vecchi beneficiari della PAC, che altrimenti si sarebbero opposti ad una sua radicale revisione.
(15) Le BCAA sono norme che prescrivono il mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomiche ed ambientali; esse riguardano norme relative alla protezione del suolo dall’erosione, al mantenimento di livelli minimi di sostanza organica nel suolo, al mantenimento della struttura del suolo, alla protezione del pascolo permanente, al mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio, al contrasto della propagazione di vegetazione indesiderata sui terreni agricoli.
(16) I CGO sono prescrizioni della normativa comunitaria, previgenti alla riforma Fischler, nei campi della sanità pubblica, della salute delle piante e degli animali, dell’ambiente e del benessere degli animali.

Riferimenti bibliografici

  • Anania G. (2007), Gli scenari delle politiche commerciali dell’Unione europea, tra accordi multilaterali e regionali, in De Filippis F. (a cura di) “Oltre il 2013. Il futuro delle politiche dell’Unione europea per l’agricoltura e le aree rurali”, Edizioni Tellus, Roma.
  • Buckwell A., Sotte F. (1998), Coltivare l’Europa. Verso una nuova politica agricola e rurale comune, Liocorno editori, Roma.
  • Commissione delle Comunità Europee (2007), In preparazione alla “valutazione dello stato di salute” della PAC riformata, COM(2007) 722, Bruxelles, 20 novembre.
  • De Castro P. (2004), Verso una nuova agricoltura europea, Agra Editrice, Roma.
  • Frascarelli A. (2006), Modello storico e regionale: un’analisi economica e politica del disaccoppiamento nella riforma della PAC, Politica Agraria Internazionale, n. 2, aprile-giugno, Verona.
  • Frascarelli A. (2007), Il futuro del primo pilastro e delle misure settoriali della PAC, in De Filippis F. (a cura di) “Oltre il 2013. Il futuro delle politiche dell’Unione europea per l’agricoltura e le aree rurali”, Edizioni Tellus, Roma.
  • Frascarelli A. (2007), La politica agricola comunitaria e la governance nell’Unione Europea, in Valorosi F. e Torquati B. (a cura di) “L’economia agraria italiana e gli scritti di Vito Saccomandi”, Il Mulino, Bologna.
  • Frascarelli A. (2007). Riforma Pac, un cantiere sempre aperto, Supplemento al n. 47 di Terra e Vita, Bologna.
  • Henke R. (2004), Il riorientamento delle politiche di sostegno all’agricoltura dell’UE, Politica Agraria Internazionale, n. 1-2.
  • Sotte F. (2005), Affinchè riprenda la situazione strategica sul futuro della PAC; Analisi SWOT della riforma Fischler nella attesa di una nuova politica di sviluppo rurale, Agriregionieuropa, anno 1, numero 0, marzo 2005 [link].
  • Sotte F. (2005), La natura economica del PUA, Agriregionieuropa, anno 1, n. 3 [link].
  • Swinbank A., Tangermann S. (2001), The future of direct payments under the CAP: a proposal, Eurochoice, Spring.

 

 

 

 

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