La regolazione dell’offerta dei formaggi a denominazione di origine come strumento di politica agraria

Introduzione

L'Unione europea, nel continuo processo di revisione della Politica agricola comune (Pac), ha cambiato la propria strategia di sostegno al settore agricolo, passando da strumenti più invasivi e distorsivi del mercato (prezzi garantiti, restituzioni all’esportazione, quote, set aside, ecc.) a strumenti che rafforzano il ruolo degli operatori agricoli all’interno della filiera agroalimentare (organizzazioni dei produttori, organizzazioni interprofessionali, contratti, programmazione dell’offerta, ecc.).
Una delle ultime strategie di intervento, introdotte a livello europeo, offre la possibilità ad un Consorzio di tutela, ad un'organizzazione dei produttori o ad un'organizzazione interprofessionale che gestiscono un formaggio a denominazione di origine di programmare i quantitativi prodotti. Tale novità si inserisce in un settore che è stato governato in maniera estremamente incisiva  per oltre 30 anni, attraverso il sistema delle quote latte (regolamento comunitario 856/1984 del 31 marzo 1984), e fa da apripista per altri comparti dell’agroalimentare europeo.
In Italia questa novità riveste un’importanza notevole poiché va a rafforzare le potenzialità dei soggetti gestori delle grandi denominazioni di origine dei formaggi e conseguentemente dei loro associati.
All’interno del presente lavoro viene analizzata la regolazione dell’offerta dei formaggi a denominazione di origine come strumento di politica agraria e analizzato il caso del Grana Padano Dop, che ha già implementato da diversi anni un sistema per la regolazione dell’offerta.

L’evoluzione della Pac: dal sostegno ai prezzi alla regolazione dell’offerta

La Pac è nata con l’obiettivo di scongiurare il pericolo di trovarsi in una situazione di carenza di materie prime agricole, tipica del dopoguerra, e di garantire adeguati standard di vita agli agricoltori (Delayen, 2014). Tale politica poggiava prevalentemente su strumenti quali i dazi, i sussidi alle esportazioni e il sostegno ai prezzi. In poco tempo la Pac raggiunse gli obiettivi prefigurati e l’Europa, da una comunità deficitaria di derrate alimentari, diventò eccedentaria (Fearne, 1997).
A questo punto si presentò una nuova sfida per la Pac: garantire un’adeguata remunerazione agli agricoltori riducendo allo stesso tempo il livello della produzione. Gli elevati quantitativi prodotti, abbinati ad un sistema di sostegno ai prezzi e alla riduzione delle importazioni, avevano reso la Pac una voce di spesa estremamente costosa per la comunità e il forte intervento pubblico all’interno del mercato rendeva difficoltose le trattative internazionali dell’Ue con i paesi terzi. Conseguentemente iniziò un lungo processo di smantellamento della politica di intervento sui mercati (Povellato e Velasquez, 2005; De Filippis, 2008) per lasciare spazio ad una strategia incentrata sull’intervento sugli attori che partecipano al mercato (Frascarelli 2012); in pratica si è passati dall’utilizzo di strumenti diretti, ossia di strumenti che intervengono direttamente sul mercato, all’utilizzo di strumenti indiretti, che non intervengono direttamente sul mercato ma sugli attori che vi partecipano (Saccomandi, 1991).      
Sulla scia di tale approccio è stato favorito il disaccoppiamento del sostegno (De Filippis, Henke, 2009), il ricorso all’associazionismo tra i produttori, nonché il miglioramento del funzionamento delle filiere agroalimentari.
In concomitanza alla riduzione dell'intervento comunitario sui mercati, emerge un altro fenomeno estremamente importante: la volatilità dei prezzi dei prodotti agricoli. Infatti, con i mercati più liberi, i prezzi dei prodotti agricoli sono più esposti ai fenomeni che condizionano l'andamento del mercato, dando luogo a notevoli fluttuazioni dei prezzi.
La necessità di migliorare il funzionamento della filiera agro-alimentare (Commissione europea, 2009), e in particolare di stabilizzare i prezzi e i redditi degli agricoltori evitando un intervento diretto da parte della autorità pubblica all’interno del mercato, è un aspetto cruciale delle recenti riforme della Pac.
Un deciso passo avanti in questa direzione è stato fatto con l’introduzione del Reg. 261/2012, detto anche “pacchetto latte”, riforma nata in seguito ai lavori del High Level Group on Milk (2010).
Il settore lattiero-caseario è stato caratterizzato dalla presenza per oltre 30 anni del regime delle quote latte, un potentissimo strumento diretto che ha contingentato i quantitativi prodotti dagli agricoltori europei. In virtù delle difficoltà che il regime delle quote latte aveva iniziato a manifestare e dell’avvento del fenomeno della volatilità dei prezzi anche sul comparto lattiero-caseario (Commissione europea, 2010), l’Ue ha deciso di smantellare tale regime e di sostituirlo con strumenti più moderni, in grado di assecondare l’evoluzione del mercato e di evitare un intervento diretto nel mercato da parte dell’Autorità pubblica.
In particolare, il pacchetto latte si affida ai seguenti strumenti di politica agraria: economia contrattuale, organizzazioni dei produttori, interprofessione, trasparenza delle informazioni, regolazione dell’offerta dei formaggi con denominazione di origine (Matthews, 2013). I primi quattro strumenti non sono una novità per il comparto agroalimentare, mentre la possibilità di regolare l’offerta dei formaggi con denominazione di origine compare per la prima volta nel panorama agroalimentare europeo con il “pacchetto latte” del 2012.
Tale strumento viene ripetuto anche all’interno del nuovo regolamento della Ocm unica (Reg. 1308/2013), dove si rimarca la possibilità di regolare l’offerta sia per i formaggi (art. 150) che per i prosciutti (art. 172) a denominazione di origine.
Dai testi del “pacchetto latte” e della nuova Ocm unica si percepisce la volontà da parte dell’Unione di dotarsi di strumenti che, pur non intervenendo direttamente sull’equilibrio di mercato, permettono di incrementare il potere di mercato degli operatori che partecipano al mercato (Frascarelli, 2014). La svolta in questa direzione è data proprio dalla possibilità di regolare l’offerta, poiché permette ai produttori di dotarsi di uno strumento in grado di organizzare la produzione totale e di evitare situazioni di carenza/eccesso di prodotto all’interno del mercato, fenomeni che spesso stanno alla base della volatilità dei prezzi.

La regolazione dell’offerta dei formaggi a denominazione di origine

La possibilità di stabilire norme vincolanti per la regolazione dell'offerta del formaggio che beneficia di una denominazione di origine protetta (Dop) o di un’indicazione geografica protetta (Igp) è rivolta alle organizzazioni dei produttori, alle organizzazioni interprofessionali e ai consorzi di tutela incaricati della loro gestione.
All’interno dell’art. 150 del Reg. 1308/2013 è stabilito che le norme riguardanti la gestione dell’offerta:

• disciplinano solo la gestione dell'offerta del prodotto in questione e sono intese ad adeguare l'offerta di formaggio alla domanda;
• devono avere effetto solo sul prodotto in questione;
• possono essere rese vincolanti per un massimo di tre anni ed essere rinnovate dopo questo periodo a seguito di una nuova richiesta;
• non devono danneggiare il commercio di altri prodotti;
• non riguardano le transazioni che hanno luogo dopo la prima commercializzazione del formaggio in questione;
• non devono rendere indisponibile una percentuale eccessiva del prodotto interessato che altrimenti sarebbe disponibile;
• non devono creare discriminazioni, evitando di rappresentare un ostacolo per l'accesso di nuovi operatori sul mercato e recare pregiudizio ai piccoli produttori;
• devono contribuire al mantenimento della qualità e/o allo sviluppo del prodotto interessato;
• non devono pregiudicare la realizzazione di contratti nel settore lattiero-caseario.

In seguito alla pubblicazione del “pacchetto latte” (reg. 261/2012), l'Italia ha emanato il Decreto Ministeriale del 12 ottobre 2012, recante norme di applicazione per quanto riguarda le organizzazioni dei produttori e le loro associazioni, le organizzazioni interprofessionali, le relazioni contrattuali nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari e i piani di regolazione dell'offerta dei formaggi a denominazione di origine protetta o indicazione geografica protetta. 
Sulla base di tale impalcatura normativa sono stati costruiti i diversi piani produttivi1 per la regolazione dell’offerta da parte dei soggetti gestori delle denominazioni di origine. In particolare attualmente essi riguardano i formaggi: Grana Padano Dop, Parmigiano Reggiano Dop, Asiago Dop e Pecorino Romano Dop. Inoltre, la regolazione dell’offerta è stata adottata anche dai formaggi francesi Comtè Aoc2, Beaufort Aoc e Reblochon Aoc. In seguito all’approvazione del Regolamento 1308/2013, anche i prosciutti di Parma Dop e di San Daniele Dop si sono dotati di un piano produttivo.
Bisogna ricordare che un primo tentativo di autoregolazione dell’offerta era stato introdotto nel corso degli anni ’90 da parte dei consorzi del Grana Padano e del Parmigiano Reggiano.  Tali iniziative prevedevano un sistema di quote rigide, simile al meccanismo delle quote latte, che è stato bloccato da parte dell’Antitrust poiché violava la normativa vigente.

Il piano produttivo del Grana Padano Dop

Il sistema di regolazione dell’offerta del Grana Padano Dop merita una particolare attenzione poiché è quello che ha una storia più lunga alle spalle. Infatti il primo piano produttivo risale al 2003 e, dopo varie vicende, risulta essere alla sua quinta applicazione.
Il piano produttivo del Grana Padano Dop è stato realizzato ancor prima che venisse emanato il regolamento europeo e, addirittura, è stato lo stesso Consorzio di tutela del Grana Padano Dop a farsi promotore dell’iniziativa di inserimento dei sistemi di regolazione dell’offerta all’interno della normativa comunitaria. L’esperienza italiana del Consorzio del Grana Padano è stata pioniera e di esempio per l’adozione della regolazione dell’offerta per tutti i paesi membri dell’Ue. Per tale motivo, all’interno del presente lavoro si farà esplicito riferimento al sistema di regolazione dell’offerta del Grana Padano Dop, soffermandosi sugli obiettivi e sugli strumenti del piano attualmente in vigore.

Obiettivo del piano

Il piano produttivo adottato dal Consorzio del Grana Padano (2015) nasce per rispondere alla situazione nel mercato dei formaggi, caratterizzata dalla possibile apertura di nuovi mercati, soprattutto esteri, e dall’abbandono della politica protezionistica presente sul mercato del latte.
Il piano ha, quindi, come obiettivo principale quello di disciplinare la gestione dell’offerta del formaggio al fine di adeguarla alla domanda, attraverso:

• consolidamento della presenza del prodotto sui principali mercati e acquisizione di nuovi spazi di mercato;
• promozione e tutela della qualità.

In particolare, il piano è incentrato nel reperimento di fondi necessari alla promo-valorizzazione della produzione, con l’obiettivo di investire nell’aumento delle dimensioni del mercato e nell’incremento della qualità del prodotto.

Gli strumenti del piano

La regolazione dell'offerta del Grana Padano Dop consiste nella fissazione di riferimenti produttivi ai caseifici, a cui corrisponderà il paga mento per ciascuna forma prodotta di un onere (contribuzione) a favore del Consorzio di Tutela. Tale o perazione ha una duplice finalità: da un lato essa limita la produzione, poiché l’onere cresce al crescere del livello produttivo del singolo caseificio, mentre dall’altro genera una notevole quantità di risorse, che possono essere investite dal Consorzio nella promo-valorizzazione del formaggio.
Per dare luogo al processo di regolazione dell’offerta a ciascun caseificio è stata assegnata una quota produttiva (espressa in numero di forme), denominata Punto di Riferimento (PR), a cui è associato un onere di contribuzione che non è rigido, ma flessibile. Questo significa che se il singolo caseificio vuole produrre più rispetto al PR assegnatogli è libero di farlo, ma in cambio deve pagare un onere di contribuzione maggiorato. Invece il caseificio che decide di produrre meno rispetto al proprio PR sosterrà un costo di contribuzione inferiore.
Questa o perazione è possibile attraverso due meccanismi: contribuzione ordinaria e contribuzione differenziata.
La contribuzione ordinaria prevede che nel corso dell’anno ogni caseificio versi mensilmente un contributo medio di 5€ per ogni forma prodotta (il range varia da 4,82 €/forma a 5,48 €/forma a seconda del peso delle forme).
In realtà la contribuzione ordinaria prevista dal caseificio non ha un importo fisso per forma prodotta, ma variabile in relazione al PR del caseificio. Infatti, tale contribuzione viene calcolata sulla base di 20 fasce produttive ciascuna pari al 5% del PR assegnato che hanno onerosità crescente: il primo 5% vale circa 2,2€/forma e l’ultimo 25€/forma, secondo lo schema riportato in tabella 1. Ogni forma prodotta dal caseificio oltre il PR ha un costo di contribuzione ordinaria di 25€ a cui si somma la contribuzione differenziata. Si tratta di aliquote di contribuzione marginali, con il costo di contribuzione ordinario che viene calcolato in maniera progressiva, moltiplicando il numero di forme ricadenti in ciascun scaglione per il costo corrispondente.

Tabella 1 - Contribuzione ordinaria

Fonte: Piano produttivo per il Grana Padano Dop 2016-2018

Nel caso in cui la produzione del caseificio oltrepassa il PR, si attiva il meccanismo della contribuzione differenziata.
Tale meccanismo prevede il pagam ento di un onere aggiuntivo a carico di chi oltrepassa il PR e si applica alle sole forme prodotte dal caseificio oltre il PR. Anche la contribuzione differenziata ha un onere che aumenta all’aumentare della produzione del caseificio, secondo lo schema riportato in tabella 2.

Tabella 2 - Contribuzione differenziata

Fonte: Piano produttivo per il Grana Padano Dop 2016-2018

Tale approccio trova giustificazione nel fatto che coloro che oltrepassano il proprio PR immettono una quantità di prodotto nel mercato che richiede un maggiore impegno pubblicitario-comunicativo da parte del Consorzio per essere allocata. Al contrario, chi produce al disotto del proprio punto di riferimento sostiene un onere di contribuzione inferiore alla media, alleggerendo il peso degli oneri di contribuzione sul bilancio del caseificio.
Dal momento che il sistema si applica a livello globale è previsto un meccanismo di compensazione delle forme tra caseifici che hanno prodotto di più e i caseifici che hanno prodotto di meno dei rispettivi PR, prima di far scattare il meccanismo della contribuzione differenziata. Inoltre, i caseifici che hanno sostenuto oneri di contribuzione differenziata hanno diritto per l'anno successivo, in caso di previsione di aumento dei quantitativi richiesti dal mercato, all'assegnazione di nuove quote, in ragione del contributo che si è dato all'espansione del mercato.
Il piano produttivo prevede anche delle agevolazioni per i produttori che raggiungono determinati standard qualitativi, così da stimolare il miglioramento della qualità del prodotto, e per i piccoli produttori, in modo da preservare i produttori meno strutturati. In particolare, chi rispetta determinati standard qualitativi e i produttori che rientrano in particolari classi dimensionali hanno diritto a dei punteggi aggiuntivi nell’ambito del processo di assegnazione di nuove quote.
È necessario precisare che il sistema di regolazione dell’offerta ingloba i costi di certificazione che il Consorzio applica alla marchiatura delle forme per l’attività di tutela. In questo caso però il sistema di certificazione della produzione diventa anche uno strumento per la regolazione della produzione e non più solo un costo di certificazione.

L’incidenza della regolazione dell’offerta su un caseificio

Supponiamo che il caseificio X abbia un PR pari a 50 mila forme all’anno: nel caso in cui questo decidesse di rispettare il proprio PR, sosterrà un onere di contribuzione annuale pari a 250.000 euro, attribuibile solo alla quota ordinaria. Nel caso in cui, invece, il caseificio decidesse di oltrepassare il proprio PR e di produrre il 2% di forme in più, supponendo che non si attivi il meccanismo della compensazione, sosterrebbe un onere di contribuzione pari a 286.250 euro/anno; l’aumento di 36.250 euro è in parte attribuibile alla maggiore onerosità della quota ordinaria per le forme che si vanno a posizionare oltre il PR e all’attivazione della contribuzione differenziata per i primi due scaglioni. Se invece il caseificio decidesse di produrre 49 mila forme, il 2% in meno rispetto al proprio PR, sosterrebbe un onere di contribuzione relativo alla sola quota ordinaria pari a 225.000 euro.
Tale situazione si realizza perché i costi marginali di contribuzione non hanno un andamento lineare, ma aumentano all’aumentare del livello produttivo del singolo caseificio rispetto al PR. In particolare, come si nota dalla figura 1, i costi di contribuzione subiscono un aumento vertiginoso in prossimità del 18° scaglione, corrispondente ad un livello produttivo che va dall’86% al 90% del PR. A seconda della configurazione dei costi di produzione del caseificio, oltre un determinato livello produttivo, non vi sarà più convenienza a produrre, poiché la somma del costo di produzione e del costo di contribuzione supera il ricavo marginale derivante dalla vendita del formaggio. Infatti, nel caso in cui il caseificio oltrepassasse il proprio PR di oltre l’8%, sosterrebbe un onere di contribuzione pari a 85 euro a forma, che difficilmente può essere recuperato dalla vendita del formaggio.

Figura 1 – Andamento del costo marginale di contribuzione al variare del livello produttivo del caseificio

Fonte: nostra elaborazione

In virtù dell’andamento marginale dei costi di contribuzione, il caseificio sostiene un costo medio di 5 €/forma solo quando la produzione è uguale al PR assegnatogli (Figura 2);

Figura 2 – Andamento del costo medio di contribuzione al variare del livello produttivo del caseificio

Fonte: nostra elaborazione

Considerazioni conclusive

L’Unione europea, sia per la sempre più pressante esigenza di ridurre la spesa per il settore agricolo, sia in risposta ai mutamenti delle caratteristiche dei mercati, ha apportato delle profonde modificazioni alla Pac. Tale processo si è concretizzato soprattutto in un percorso di transizione da strumenti che agiscono sull’equilibrio del mercato, detti strumenti diretti, a strumenti che non intervengono direttamente sul mercato ma sugli attori che vi partecipano, detti strumenti indiretti.
Nel settore lattiero-caseario, dove gli strumenti diretti di politica agraria hanno svolto un ruolo centrale per decenni, a partire dal 2015, l’Unione europea si affida prevalentemente agli strumenti indiretti di politica agraria. Tra le diverse strategie di intervento proposte, la regolazione dell’offerta dei formaggi a denominazione di origine è la principale novità.
Questo strumento è particolarmente interessante perché cerca di contrastare diverse problematiche che affliggono il settore agricolo, tra cui la riduzione del potere negoziale degli agricoltori all'interno della filiera, il coordinamento della filiera e il miglioramento dell’equilibrio tra domanda e offerta. In particolare, il valore di questo strumento si concentra proprio nel fatto che evita la formazione di carenze o eccedenze all’interno del mercato, fenomeni che sono proprio alla base della volatilità dei prezzi.
Al contrario di quanto si possa pensare, il sistema di regolazione dell'offerta dei formaggi a denominazione non rappresenta uno strumento di limitazione della produzione come le vecchie quote latte, ma uno strumento di coordinamento e organizzazione della produzione, finalizzato ad assicurare una crescita sostenibile e duratura del comparto. Infatti le risorse raccolte dal Consorzio vengono impiegate in campagne promozionali, pubblicità, partecipazioni ad eventi e controlli qualitativi, con la finalità di allocare quantitativi crescenti di prodotto nel mercato.
Inoltre, nonostante il piano produttivo preveda un sistema di quote, rappresenta perfettamente la natura degli strumenti indiretti di politica agraria, poiché mira ad allineare l’offerta alla domanda, ad espandere le dimensioni del mercato e a migliorare le condizioni dei produttori all’interno del mercato. Infine, questo è uno strumento che viene autogestito da parte dei produttori attraverso un Consorzio di tutela, un’OP o un’OI e non di uno strumento gestito dall’Autorità pubblica.
Dall’analisi del funzionamento di questo strumento, è emersa una notevole complessità dello stesso, poiché deve coniugare l’esigenza di disciplinare la produzione con il bisogno di crescita dei produttori, testimoniando la necessità di un grande sforzo organizzativo da parte del soggetto che lo gestisce.
Al di là delle problematiche di natura applicativa, si tratta di uno strumento dalle notevoli potenzialità per tutti i prodotti agroalimentari distintivi all’interno del mercato, come quelli in possesso di una denominazione di origine. Infatti per i prodotti che non possono essere differenziati, come le commodities agricole, la regolazione dell’offerta tra i produttori di una determinata regione trova una minore efficacia, poiché il prodotto potrebbe entrare nel mercato attraverso diversi canali. Invece, nel caso dei prodotti differenziati, l’adozione di un sistema per la regolazione è interessante e auspicabile, visto che potrebbe portare notevoli benefici ai produttori attraverso il miglioramento delle condizioni di mercato.

Riferimenti bibliografici

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• Saccomandi V. (1991), Istituzioni di economia del mercato dei prodotti agricoli, Reda, Torino

• 1. Il piano produttivo è lo strumento attraverso il quale i soggetti che gestiscono la denominazione di origine danno luogo alla regolazione dell’offerta.
• 2. Aoc è l’acronimo di Appellation d'origine contrôlée, corrispondente alla sigla Dop in italiano.