I mercati dei prodotti agricoli nei nuovi scenari mondiali

Introduzione

Il nuovo Millennio si è aperto con un segnale molto chiaro di crisi del mercato globale sostenuta, in particolare, dalle strategie di gestione dei mercati delle materie prime, energetici e finanziari. In tale contesto, sono venute meno alcune garanzie che avevano caratterizzato l’architettura economica mondiale per alcuni decenni sino alla fine del secolo scorso, tra le quali la certezza della stabilità ed efficacia del sistema alimentare internazionale.
A partire dalla crisi alimentare globale del 1972-74, i prezzi delle commodity alimentari in termini reali si sono ridotti rapidamente. Su questa base, per circa trent’anni, si è avuta sufficiente garanzia di poter disporre di alimenti a prezzi contenuti. Ciò ha giustificato le scelte dei governi dei paesi sia ricchi che poveri di prestare poca attenzione agli investimenti in agricoltura in un contesto ove, oltretutto, le importazioni alimentari potevano essere considerate un mezzo sicuro ed efficiente per realizzare gli obiettivi di sicurezza alimentare.
Dal 2006, i prezzi delle materie prime alimentari hanno cominciato a crescere sino a raggiungere un primo picco nel 2008 ed un secondo nei primi mesi del 2011. Questa tendenza ha decretato la fine del trentennio della garanzia dei prezzi contenuti degli alimenti e ha aperto le porte alla crisi del sistema alimentare globale la cui gravità e le cui conseguenze sono passate, in parte, in secondo piano al manifestarsi quasi concomitante delle turbolenze sui mercati finanziari, della recessione economica e della insostenibilità del debito pubblico.
Le difficoltà del sistema alimentare internazionale si sono amplificate in questo cono d’ombra diventando non solo un fenomeno economico dalle pesanti conseguenze sull’insicurezza alimentare, in particolare nei paesi in via di sviluppo (Pvs), ma anche fonte di rivolte sociali di portata inaspettata. La scintilla è scoccata in Tunisia e si è diffusa nei paesi del nord Africa e medio Oriente contribuendo a riaccendere i riflettori sul problema dei prezzi degli alimenti che nel frattempo toccavano un nuovo picco storico nei primi mesi del 2011.
Si tratta di uno scenario nell’ambito del quale, il 16 aprile di quest’anno, a conclusione della riunione del Comitato per lo sviluppo della Banca mondiale e del Fondo monetario internazionale, viene ribadita l’urgenza di rispondere alla volatilità dei prezzi internazionali degli alimenti e al loro impatto sulla sicurezza alimentare sottolineando come, senza interventi volti a correggere alcuni flussi nel sistema alimentare globale, la crisi alimentare sofferta, a seguito dell’impennata dei prezzi del 2008, possa ripetersi1.
In questo contesto, si aprono nuove minacce e opportunità per il settore agricolo mondiale il cui sviluppo diventa prioritario nell’ambito delle strategie di gestione dei mercati agricoli e alimentari a livello sia di singoli paesi sia della comunità internazionale.
L’obiettivo di questo lavoro è di evidenziare la portata di tali sfide, partendo dalla descrizione degli eventi che hanno sostenuto le due recenti impennate dei prezzi delle materie prime alimentari.

La prima impennata dei prezzi delle commodity alimentari

L’aumento dei prezzi delle materie prime alimentari è stato diretta conseguenza dell’aumento dei prezzi internazionali dei cereali. La formazione di questi ultimi ha una natura complessa che risente delle interazioni tra numerosi fattori: (a) dal lato dell’offerta, quali il livello degli stock, i costi di produzione, la superficie investita, le condizioni climatiche e le rese; (b) dal lato della domanda, per consumo umano, animale, sementi e non alimentare e come stock; (c) sul fronte dei prezzi di mercato e delle attese di prezzo che risentono del sistema di informazione sull’andamento del mercato e delle operazioni sui mercati dei futures; (d) di altre determinanti quali la ricerca e lo sviluppo, le regole del commercio internazionale e la crescita economica.
Quello dei cereali è anche un mercato che si connota per alcune importanti peculiarità. Tra queste si annovera il dominio degli Stati Uniti, primo esportatore mondiale di mais e di grano e terzo esportatore mondiale di soia. Nel mercato dei cereali gli USA sono fortemente competitivi, dotati di sofisticate infrastrutture, inclusi i servizi di informazione sull’andamento e le prospettive di mercato, e influenzati dalle operazioni a termine che li espongono ad azioni speculative. A ciò si aggiunge la vulnerabilità del mercato internazionale non solo agli shock di prezzo, ma anche a più limitate fluttuazioni a causa della stagionalità della coltura e della bassa elasticità della domanda e dell’offerta che la caratterizza.
Alla luce di queste considerazioni, si può comprendere come i prezzi delle commodity alimentari siano stati sostenuti dall’azione combinata di fattori manifestatisi negli Stati Uniti, quali lo sviluppo delle bioenergie, il deprezzamento del dollaro e i movimenti speculativi sui mercati a termine. A questi si sono aggiunte le spinte esercitate da elementi di natura strutturale e congiunturale che hanno agito dal lato della domanda e dell’offerta di cereali. Tra questi si annoverano la crescita demografica, il cambiamento della struttura dei consumi alimentari, l’aumento dei costi di produzione in agricoltura, in particolare dei fertilizzanti, il basso livello di stock di materie prime agricole, il limitato accesso ai fattori di produzione da parte degli agricoltori nei Pvs e gli eventi climatici negativi.
Lo shock dei prezzi, a sua volta, ha agito sulla sicurezza alimentare delle famiglie, in particolare nei paesi in via di sviluppo, richiedendo l’introduzione di meccanismi di adattamento se non, addirittura, compromettendo la loro capacità di far fronte al fabbisogno alimentare di base. L’efficacia degli interventi di emergenza, riabilitazione e sviluppo introdotti nel tentativo di controbilanciare questo effetto così intenso è stata limitata, con il risultato che nel 2009 il numero dei sottonutriti ha superato il miliardo di persone, principalmente concentrate in Asia e Pacifico (642 milioni) e Africa (265 milioni). Nei Pvs, inoltre, per la prima volta dopo oltre trent’anni, l’incidenza della popolazione sottonutrita sul totale comincia a crescere determinando una situazione di emergenza soprattutto nell’Africa Sub-Sahariana (FAO, 2009). Ci si è così allontanati dall’obiettivo che la comunità internazionale aveva fissato nel 2001 di dimezzare l’incidenza dei sottonutriti al 2015.

Impatto sull’accesso al cibo e sulla disponibilità di alimenti

L’impennata dei prezzi degli alimenti del 2008 ha avuto come effetto la riduzione della capacità individuale di accesso al cibo, in particolare nei Pvs in cui si assiste anche all’acuirsi del problema della disponibilità di alimenti (Sassi, 2008).
Il mercato delle materie prime alimentari è abituato alle fluttuazioni dei prezzi, ma uno degli elementi di novità del loro aumento nel 2008 è che esso si è trasmesso sui mercati interni provocando un incremento significativo della componente alimentare dell’inflazione. Questo impatto è stato più forte nei paesi a basso reddito dove l’incidenza della spesa per alimenti nel bilancio familiare è più elevata: in alcuni casi essa supera il 70% (Prem, Ard, Dec, 2008). Per tali famiglie l’aumento dei prezzi ha significato la necessità di introdurre strategie di risposta quali il consumo di alimenti di qualità inferiore, la vendita di parte della loro ricchezza e la rimozione dei bambini dalla scuola per inserirli nel mercato del lavoro informale. Per un numero crescente di esse, anche questi meccanismi non sono stati sufficienti a contenere l’effetto esercitato dall’aumento dei prezzi sul reddito con la conseguente impossibilità di soddisfare il proprio fabbisogno alimentare minimo. L’aumento dei prezzi ha alimentato povertà e insicurezza alimentare al tempo stesso.
Un’ulteriore conseguenza dello shock di prezzo del 2008 si è avvertita, sempre nei Pvs, dal lato della bilancia commerciale, con un aumento del già elevato e crescente deficit alimentare stimato in circa di circa 20 miliardi di dollari in più all’anno. Come conseguenza, per garantire la sicurezza alimentare sarà necessario un incremento del 20% dell’aiuto alimentare in un contesto in cui solo 5 su 23 paesi donatori (Svezia, Norvegia, Lussemburgo, Danimarca e Olanda) stanno rispettando gli impegni assunti a livello internazionale di attribuire almeno lo 0,7% della loro ricchezza all’aiuto allo sviluppo (OECD, 2011).
In questa situazione, a livello internazionale, si è cominciato a sviluppare un generale consenso circa la necessità di investire in agricoltura al fine di favorire lo sviluppo al fine non solo di produrre alimenti ma anche come importante fonte di quel reddito necessario per garantire l’accesso al cibo; da qui la specifica attenzione puntata sull’agricoltura di piccole dimensioni da cui dipende larga parte della popolazione povera. Questa posizione viene avvalorata dai dati disponibili che mostrano come nei paesi in cui la sottonutrizione si sta riducendo, il valore aggiunto agricolo, la produzione di alimenti e la produzione e produttività dei cereali aumenti.
I progressi verso il contenimento dei sottonutriti risultano, inoltre, positivamente correlati alla crescita dell’investimento nel settore primario, un investimento che però si osserva non tenere il passo con l’aumento della forza lavoro agricola in Africa Sub-Sahariana e nel sud dell’Asia, dove si concentra il maggior numero di sottonutriti, e laddove l’incidenza e l’intensità del fenomeno è maggiore. A ciò si aggiunge la rapida riduzione dell’assistenza internazionale allo sviluppo agricolo a partire dalla seconda metà degli anni Novanta (OCSE/DAC, 2010).

Crisi finanziaria, economica e del debito pubblico

Nella situazione sopra descritta si inserisce la crisi finanziaria che agisce sugli stessi meccanismi attivati dalla crisi dei prezzi: sicurezza alimentare, stabilità finanziaria ed economica e sicurezza politica, con la conseguenza che le due crisi si alimentano a vicenda.
Iniziali segnali di tensione sui mercati finanziari si avvertono nella prima metà del 2007 quando negli Stati uniti le banche cominciano a vendere i titoli sub-prime, un’operazione che già nell’estate conduce ad una situazione di stallo dei mercati interbancari, la quale rapidamente si estende prima a tutti i principali mercati e aree e successivamente alla domanda e alla produzione. Nel secondo trimestre del 2008 l’attività economica comincia a rallentare per poi trasformarsi in recessione in tutte le maggiori economie.
Nell’autunno del 2008, quando la crisi finanziaria raggiunge l’apice, il commercio internazionale crolla insieme all’attività economica a livello internazionale (Caivano, Rodano, Siviero, 2010). Disoccupazione, insostenibilità della spesa pubblica e aumento dei prezzi ne rappresentano le più tangibili conseguenze e per il settore agricolo, in particolare nei Pvs, tutto ciò significa riduzione del capitale disponibile per l’investimento, aumento dei costi di produzione, in particolare dei fertilizzanti, taglio della spesa pubblica al settore, cui si aggiunge la crescita della disoccupazione, il contenimento dei salari e la riduzione delle rimesse.

Le prime risposte date dai paesi più colpiti dalla crisi e la seconda impennata dei prezzi

La gravità del contesto induce i paesi più colpiti dalla crisi ad introdurre specifici interventi che, in termini generali, sono stati orientati in tre direzioni: (a) del commercio internazionale, nel tentativo di gestire il meccanismo di trasmissione dei prezzi dai mercati internazionali a quelli agricoli e/o ad aumentare l’offerta interna; (b) del produttore agricolo, al fine di sostenere la produzione del settore; (c) dei consumatori, con l’obiettivo di sostenere i consumi o proteggere le categorie più deboli.
La risposta data dai Pvs sembra in netto contrasto con l’approccio seguito negli ultimi decenni e conseguente al Washington consensus sostenuto dalle Agenzie internazionali delle Nazioni Unite (Demeke et al., 2009).
La fiducia nel mercato e nel settore privato sembra venir meno a favore di un approccio che aveva caratterizzato l’intervento nel passato e volto, in particolare, a isolare i prezzi interni dai mercati internazionali e a favorire strategie di autosufficienza alimentare a scapito di quelle di sicurezza alimentare.
Questi interventi solo in parte sono riusciti a contenere gli effetti negativi legati alla volatilità dei prezzi alimentari e, allo stesso tempo, hanno contribuito ad alimentarla.
Nei primi mesi del 2011 l’indice dei prezzi delle commodity alimentari raggiunge un nuovo picco storico. Si tratta di un aumento che presenta dei tratti distintivi rispetto al precedente in quanto riguarda un numero maggiore di materie prime e risente in maniera più intensa degli eventi climatici. Esso, tuttavia, si manifesta in un ambiente in cui ricorrono alcuni dei fattori alla base dell’impennata dei prezzi del 2008 che risultano, pertanto, non essere stati gestiti adeguatamente dalle politiche messe in campo. Anche in questo caso il livello degli stock resta basso, il prezzo del petrolio aumenta, i tassi di cambio nominali sono volatili, ed elevati sono gli investimenti finanziari nelle commodity agricole (Headey, Fan, 2010). Tutto ciò rafforza le previsioni di un futuro di incertezza e volatilità dei prezzi delle materie prime agricole e alimentari nei mercati internazionali. Un ulteriore elemento di novità sta nelle implicazioni sociali che l’aumento dei prezzi può avere. La crisi economica e soprattutto la violenta crescita dei prezzi hanno rappresentato la scintilla che ha innescato tra gli stati settentrionali del continente africano e in quelli del medio Oriente, a partire dalla Tunisia, una rivolta inattesa da parte di una popolazione sempre più istruita ed esasperata dalle disuguaglianze sociali e dai sistemi di repressione messi in atto dai propri governi, per la richiesta di giustizia sociale.

La risposta della comunità internazionale

Gli eventi che hanno caratterizzato il nuovo Millennio hanno posto in evidenza come la crisi del sistema alimentare a livello internazionale sia un problema globale affrontato dalla comunità internazionale senza un’adeguata volontà politica. Le promesse assunte non sono state completamente mantenute, le risorse spese sono state inadeguate, l’attenzione prestata al fenomeno e le responsabilità assunte sono state carenti (United Nations Secretary-General, 2010).
L’architettura del sistema di intervento internazionale viene posta in stato di accusa e, attraverso una serie di vertici internazionali, comincia ad essere rivista con il delinearsi di alcuni importanti elementi di riforma (che presumibilmente troveranno più puntuale definizione e attuazione nei prossimi anni) relativi ai ruoli degli attoriinternazionali, soprattutto in termini di impegni finanziari (per un analisi della risposta internazionale si veda, ad esempio, Oxfam, 2010).
Quanto all’approccio alla base dell’intervento, esso ha trovato una finale definizione nella “Iniziativa sulla sicurezza alimentare” lanciata dal G8 de L’Aquila del 2009 e consiste in un approccio integrato alla sicurezza alimentare articolato in due direzioni. L’una, rivolta al lungo termine, che comprende l’impegno a favore dell’aumento della produttività agricola, gli incentivi per gli interventi nelle fasi pre- e post-raccolta, della crescita del settore privato e dei piccoli agricoltori, della condizione femminile e della famiglia, della conservazione delle risorse naturali, dell’aumento dei posti di lavoro e di opportunità di lavoro decorose, delle conoscenze e della formazione, dell’aumento dei flussi commerciali e del sostegno al buon governo.
L’altro gruppo di interventi è a protezione delle popolazioni e comunità più vulnerabili e fa riferimento a reti e a sistemi sociali di protezione e a programmi alimentari (G8, 2009).
Il G8 de L’Aquila ha anche definito cinque principi alla base di tali impegni che, oltre al “duplice approccio” (Twin Track Approach) alla sicurezza alimentare attraverso i sopra menzionati interventi di breve e di lungo termine, consistono nell’investire in piani nazionali, nella ricerca di un miglior coordinamento, nel multilateralismo e nella distribuzione dei finanziamenti in modo prevedibile tramite piani pluriennali.

Conclusioni

Uno dei chiari messaggi che emerge dal dibattito internazionale sulla crisi del sistema alimentare è la necessità di porre al centro delle strategie d’intervento l’investimento nel settore agricolo.
La questione è di particolare complessità perché deve essere riferita a sistemi agricoli diversi, caratterizzati da ruoli e sfide differenti nel processo di sviluppo (World Bank, 2008).
Nelle economie agricole il settore agricolo ha una posizione di primaria importanza per la crescita economica e la riduzione della povertà rurale. Si tratta di un ruolo da interpretare nell’ambito di sfide tradizionali, quali la bassa domanda, l’offerta limitata di beni pubblici, l’assenza pressoché totale di tecnologia e ricerca e sviluppo, il basso potenziale agro-climatico e le barriere istituzionali, a cui si aggiungono i più recenti vincoli legati non solo all’aumento dei prezzi ma anche alla riduzione della capacità competitiva e all’azione in mercati di nicchia caratterizzati da un futuro incerto.
Nelle economie in transizione l’agricoltura può contribuire al contenimento delle diseguaglianze rurali e urbane da definire nell’ambito della trasformazione dei regimi alimentari e organizzativi in atto nel sistema agroalimentare.
Infine, nelle economie urbanizzate e industrializzate, il settore può offrire opportunità di lavoro e di reddito ai segmenti più poveri della popolazione, ma si trova a dover affrontare il contenimento della protezione ad esso accordata, il passaggio dai mercati a pronti a quelli dei grossisti specializzati, alla centralizzazione degli approvvigionamenti, l’emergere di nuovi mercati per i prodotti agricoli e in particolare di quelli non alimentari e un consumatore sempre più attento a qualità, sicurezza e ambiente.
In questo contesto, la politica agricola assume una posizione centrale che va interpretata almeno sotto tre aspetti. Essa, anzitutto, vede ampliati gli ambiti di intervento che spaziano dal contributo alla sicurezza alimentare e riduzione della povertà, al sostegno della ricerca e sviluppo e della trasformazione dei piccoli agricoltori, alla ricerca di coerenza tra e con attori e politiche interne e internazionali, alla fissazione di regole e standard di sicurezza, alla gestione delle risorse pubbliche tra le quali quelle climatiche.
In secondo luogo, la politica, in particolare a livello internazionale, è chiamata ad affrontare con urgenza almeno tre questioni dalla cui risposta dipendono gli interventi che saranno posti in atto nel futuro. Si tratta di definire cosa come e dove il settore dovrà produrre. In tal senso, tra le questioni da affrontare vi sono quelle relative al rapporto tra produzione di cibo e di biomasse e tra produzione di colture con organismi geneticamente modificati e convenzionali; a questi si aggiunge il problema della definizione del grado di dipendenza dei Pvs dai mercati internazionali delle commodity agricole e alimentari.
Infine, in termini più generali, la politica agricola dovrà contribuire alla definizione di una struttura del settore agricolo in grado di gestire e non subire, come ha fatto sino ad ora, dei prezzi internazionali che per il futuro sembrano destinati ad essere sempre più incerti e volatili.

Riferimenti bibliografici

• Caivano M., Rodano L., Siviero S. (2010), La trasmissione della crisi finanziaria globale all’economia italiana. Un’indagine controfattuale, 2008-2010, Questioni di Economia e Finanza, Occasional Paper, 64, Banca d’Italia, [link]

• Demeke M., Pangrazio G., Maets M. (2009), Country responses to the food crisis: Nature and preliminary implications of the policies pursued, Rome, FAO, [link]

• FAO (2009), The State of Food Insecurity in the World, Rome, FAO, [link]

• G8 (2009), dichiarazione congiunta de L’Aquila sulla sicurezza alimentare globale, [link]

• Headey S.D., Fan S. (2010), Reflections on the Global Food Crisis: How Did It Happen? How Has It Hurt? And How Can We Prevent the Next One?, Research Monograph 165 (Washington, DC: IFPRI, 2010), [link]

• OCSE/DAC (2010), Measuring Aid to Agriculture, [link]

• OECD (2011), Development aid at a glance: Statistics by region, 1. Developing Countries, [link]

• Oxfam (2010), Insieme contro la fame, ricette globali per un’azione vincente, [link]

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• Sassi M. (2008), Prezzi agricoli ed emergenza alimentare, De Filippis F. (ed), Prezzi Agricoli ed Emergenza Alimentare. Cause, effetti, implicazioni per le politiche, Roma, Edizioni Tellus, [link]

• United Nations Secretary-General (2010), Keeping the Promise: A Forward-Looking Review to Promote an Agreed Action Agenda to Achieve the Millennium Development Goals by 2015, Geneva: UN General Assembly, A/64/665, [link]

• World Bank (2008), World Development Report - Agricolture for Development, Washington D.C., World Bank, [link]

• 1. Fondo Monetario Internazionale: [link]