L’intervento pubblico in agricoltura in Calabria

Abstract

L’articolo analizza la spesa pubblica agricola erogata in Calabria attraverso la banca dati del CREA le cui informazioni fanno riferimento alla spesa dei conti consuntivi delle regioni e alle risorse provenienti da altre fonti quali l’Unione Europea e i Ministeri relativamente al consolidato i cui dati si dispongono dal 2010 e ai quali vengono aggiunte le informazioni sulle agevolazioni. Il periodo preso in considerazione è quello che va dal 2000 al 2019, ultimo anno di cui si dispongono le informazioni in banca dati. Sono presi in considerazione gli stanziamenti di competenza e i pagamenti di competenza complessivi del bilancio regionale e l’incidenza della spesa pubblica agricola non solo quella erogata dalla regione ma anche quella derivante da altre fonti (comunitarie, nazionali). L’analisi della spesa relativa alle attività economico-funzionali e l’incidenza sul valore aggiunto e la produzione lorda vendibile concludono il lavoro.

Introduzione

L’obiettivo del presente lavoro è quello di analizzare la spesa pubblica in agricoltura erogata dalla regione negli ultimi 20 anni in Calabria e l’intervento pubblico complessivo erogato negli ultimi dieci anni, comprendente trasferimenti comunitari, nazionali e le agevolazioni sia fiscali che contributive. Attraverso il monitoraggio della spesa agricola erogata non solo attraverso i bilanci regionali, ma anche dall‘Unione Europea e dai trasferimenti dei ministeri, viene analizzata la spesa agricola pubblica erogata in Calabria. Le informazioni utilizzate provengono per la maggior parte dai conti consuntivi regionali ed, in particolare, dalla riclassificazione dei capitoli del bilancio regionale (Sotte, 2000).
Il presente documento è diviso in più parti. Ad una breve analisi del contesto agricolo regionale, segue l’analisi della spesa pubblica in agricoltura erogata sul territorio regionale proveniente da diverse fonti: comunitarie, nazionali e regionali. Alla fine alcune riflessioni concludono l’articolo.

Il sostegno pubblico consolidato in agricoltura nella Regione Calabria

Il sostegno complessivo pubblico in agricoltura è pari nel 2019 a circa 890 milioni di euro. Nell’ultimo decennio (periodo di cui si dispongono i dati sul consolidato) l’andamento mostra una curva sostanzialmente stabile: il sostegno complessivo nel 2010 era pari a 1.027 milioni di euro.

Figura 1 – Andamento del sostegno complessivo in Calabria nell’ultimo decennio (2010-2019, in milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

La figura seguente evidenzia l’andamento dell’intervento pubblico derivante dalle diverse fonti. Come si può vedere la stabilità del sostegno è dovuta principalmente alle risorse dell’Unione Europea che nel corso degli anni sono abbastanza stabili. Mentre, le risorse provenienti dalla regione Calabria e le agevolazioni1 risultano in diminuzione. Queste ultime diminuiscono rispettivamente di circa 100 milioni di euro annui e di 50 milioni di euro.

Figura 2 – Andamento del sostegno per fonte di provenienza (2010-2019, in milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

Come evidenziato dalla figura 3, mediamente nel corso degli ultimi dieci anni il sostegno dell’Unione Europea è pari a 475 milioni di euro annui (277 milioni di euro derivante dal pagamento unico e 198 dallo sviluppo rurale), il sostegno per il settore agricolo proveniente da fonte regionale è di circa 294 milioni, seguono le agevolazioni (102 milioni di euro l’anno) e i trasferimenti dello Stato pari a circa 18 milioni.

Figura 3 – Sostegno pubblico complessivo medio annuo per fonte di finanziamento (media 2010-2019, in milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

Dalla figura 4 che evidenzia l’andamento della spesa pubblica programmata per lo sviluppo rurale in Calabria, si evince che le misure a superficie sono quelle che presentano il più alto valore in termini di spesa programmata e sostenuta che è stata pari a poco più di 100 milioni di euro l’anno.
Decenni di programmazione comunitaria, nazionale e regionale non hanno sortito gli effetti sperati. La spesa pubblica in agricoltura negli ultimi trent’anni è stata pari a 3.142 milioni di euro proveniente da fonte comunitaria per lo sviluppo rurale, 5.300 milioni di euro per il primo pilastro e 5.900 milioni dal bilancio regionale per un totale di 14 miliardi di euro. Eppure ad ogni documento ufficiale della regione Calabria (nella maggior parte dei casi riferiti alle programmazioni comunitarie) venivano e vengono evidenziati sempre gli stessi problemi o punti di debolezza: “polverizzazione fondiaria”, “basso spirito associazionistico e bassa imprenditorialità”, “favorire l’organizzazione dell’offerta”, “riorganizzare il settore in una logica di sistema”, “sostenere un sistema della ricerca”. Anche il numero delle aziende è diminuito del 60% (da 246 mila nel 1970 a 99 mila nel 2016), la SAU è passata da 839 mila ettari a 572 mila (-32%), la superficie totale è diminuita del 44% (1,3 milioni di ettari a 732 mila). La popolazione calabrese è diminuita del 6% tra il 1991 e il 2018. Nelle aree rurali definite dal PSR “in via di sviluppo” la popolazione diminuisce di oltre il 10%. Le risorse delle programmazioni dello sviluppo rurale si indirizzano sempre verso gli stessi interventi e si caratterizzano per non concentrare le azioni nelle misure e nei territori. Anche nell’ultima programmazione 2014-2020 sono evidenziati sempre gli stessi problemi (Pellicori, 2021 in questo stesso numero della presente rivista). Vengono privilegiate le misure (a superficie) che presentano un iter amministrativo gestionale inferiore rispetto ad interventi strutturali che presentano ritardi nell’erogazione dei contributi.

Figura 4 – Andamento della spesa pubblica programmata per misura dal PSR 2014-2020 Calabria (al 30 giugno 2021)

Fonte: Regione Calabria, www.calabriapsr.it

Il bilancio complessivo della Regione Calabria

Le risorse complessive del bilancio della regione Calabria negli ultimi dieci anni sono in diminuzione passando dai 14 miliardi di euro del 2010 a circa 10 nel 2019.

Figura 5 – Andamento degli stanziamenti di competenza nell’ultimo ventennio in Calabria (2010-2019, in milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

La figura seguente mostra l’incidenza delle diverse missioni2 di cui si compone il bilancio regionale. E’ dal 2016 che i bilanci hanno questa nuova struttura.
Le spese sanitarie (tutela della salute) e lo sviluppo sostenibile e tutela del territorio sono le voci che incidono maggiormente sul bilancio (mediamente nell’ultimo quadriennio rispettivamente del 55% e del 14%). Seguono i trasporti e la mobilità con una incidenza del 9%.

Figura 6 – Incidenza della spesa pubblica nell’ultimo quadriennio in Calabria per missioni (media 2016-2019)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

Le missioni “relazioni internazionali” e “tutela della salute” dimostrano una capacità di spesa (rapporto tra stanziamenti di competenza e pagamenti di competenza) rispettivamente dell’87% e dell’80%. Il settore agricolo e i servizi istituzionali hanno una capacità di spesa superiore al 50% (rispettivamente del 63% e del 59%); mentre tutte le altre missioni si attestano al di sotto di tale soglia.

Figura 7 – Andamento della capacità di spesa nell’ultimo quadriennio in Calabria (media 2016-2019)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

In generale, la capacità di spesa della regione è mediamente pari al 50% nel periodo 2016-2019. Alcune politiche presentano valori anche al di sotto del 10%; tra queste ci sono quelle di ordine pubblico (8%), le politiche giovanili (6,5%) e l’assetto del territorio (10%).
In questo quadro di carattere generale anche le risorse disponibili (stanziamenti di competenza) per il settore agricolo3 diminuiscono in Calabria tra il 2000 e il 2019 di circa la metà: da 574 milioni di euro nel 2000 a 324 nel 2019.
Nella prima metà degli anni 2000 c’è stato un incremento degli stanziamenti tale da raggiungere il massimo storico nel 2002 (925 milioni di euro) per poi calare drasticamente fino al 2009 (486 milioni di euro) e nel secondo decennio avere un andamento decrescente ma più regolare. Bisogna ricordare che con la programmazione 2007-2013 le risorse comunitarie dello sviluppo rurale (pari mediamente a circa 150 milioni di euro l’anno) non transitano dal bilancio regionale. Le erogazioni arrivano ai beneficiari dall’AGEA (Agenzia per le erogazioni in agricoltura) prima e dall’ARCEA (Agenzia della regione Calabria per le erogazioni in agricoltura) dopo.
Pur in presenza di ingenti risorse presenti nel bilancio regionale la regione Calabria non riusciva ad avere una alta capacità di impegno e di spesa, almeno fino a metà degli anni 2000. La distanza tra stanziamenti di competenza e impegni e pagamenti di competenza è molto ampia. Come pure la forbice tra impegni e pagamenti. E’ solo nell’ultimo decennio che questa forbice si restringe.
Infatti, la capacità di spesa nel 2019 è pari a 85,8%, mentre era pari al 40% nel 2000. E’ in questo ultimo periodo che la regione Calabria migliora sensibilmente le performance politico-amministrative.
Oltre alla capacità di spesa migliora anche la stabilità politica. Analisi precedenti4 sulla spesa pubblica in agricoltura in Calabria evidenziavano una bassa capacità di spesa pari al 30-40% negli anni ’90.

Figura 8 – Andamento degli stanziamenti di competenza in agricoltura nell’ultimo ventennio in Calabria (2000-2019, in milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

Nonostante la stabilità politica e un miglioramento dell’efficienza della capacità di spesa anche a causa di minore risorse a disposizione da spendere, la struttura amministrativa-gestionale è stata ristrutturata5 sulla base dell’architettura degli strumenti del PSR per cui l’organizzazione burocratica amministrativa tiene conto maggiormente delle risorse comunitarie (pari a 150 milioni di euro annui) e meno alle risorse del bilancio regionale (circa 500 milioni di euro annui, media 2000-2019).

Figura 9 – Andamento degli stanziamenti di competenza, degli impegni e dei pagamenti nell’ultimo ventennio in Calabria (2000-2009, in milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

Negli ultimi venti anni i pagamenti di competenza non hanno mai superato i 400 milioni di euro, attestandosi per la maggior parte del periodo al di sotto dei 300 milioni.
E, infatti, la capacità di spesa (rapporto tra pagamenti di competenza e stanziamenti di competenza) nella prima metà del 2000 si attesta sotto il 50% per poi migliorare la propria capacità di spesa attestandosi nell’ultimo periodo sopra l’80%. 

Figura 10 – Capacità di spesa della regione Calabria nell’ultimo ventennio

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

I pagamenti erogati dalla regione mediamente ogni anno sono stati pari a 373 milioni di euro. All’interno di questi vanno considerati i 263 milioni di euro che, in media, vengono spesi per attività forestali (219 milioni di euro) e contributi per organismi associativi (44 milioni di euro).

Figura 11 – Pagamenti totali (di competenza e residui) e pagamenti di competenza per tipo di attività economico funzionale (media 2000-2019, in milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

Da qui si evince che il 70% dei pagamenti totali in media ogni anno fanno riferimento a due sole attività (forestali, contributi agli organismi associativi).

Il sostegno pubblico in agricoltura per attività economico funzionali

In questo paragrafo l’analisi verte sulle attività economico-funzionali che rappresentano la destinazione tipica dei finanziamenti di politica agraria  e sulla tipologia dei mezzi finanziari cioè l’origine delle risorse con le quali è finanziata la spesa. Per un approfondimento della metodologia utilizzata si rimanda a Sotte (2000).
La classificazione economico-funzionale è stata aggregata nelle seguenti voci:

• Attività forestali;
• Aiuti al reddito;
• Servizi allo sviluppo (comprendente le voci relative all’assistenza tecnica, la ricerca e la sperimentazione, la promozione e il marketing);
• Investimenti aziendali (sia gli investimenti in azienda che quelli nelle imprese di trasformazione e commercializzazione);
• Infrastrutture;
• Contributi ad organismi associativi.

Non vengono prese in considerazione le spese per interventi che non è stato possibile identificare (codice NC) e quelle che non rientrano in nessuna delle categorie menzionate nell’elenco (codice AL).
I mezzi finanziari provenienti dallo stato, da fonte comunitaria sono stati riaccorpati tralasciando gli altri mezzi finanziari per i quali non è possibile determinare la provenienza, in modo di avere solo tre voci relative ai mezzi finanziari: comunitari, statali, regionali.

Figura 12 – Incidenza degli stanziamenti di competenza per attività economico funzionali (2000-2019)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

L’incidenza degli stanziamenti di competenza per attività economico funzionale evidenziano che le risorse nel periodo considerato vengono destinate soprattutto alle attività forestali (53%), agli investimenti aziendali (ma solo nel primo decennio per il 17%), alle attività in servizi allo sviluppo (14,6%), ai contributi agli organismi associativi (10%).
L’attività forestale è una costante per tutto il periodo, mentre l’attività in investimenti aziendali evidenzia che tale stanziamento è presente nella prima metà del periodo grazie alle risorse comunitarie (PSR)6. Inoltre, le attività ai servizi allo sviluppo e i contributi agli organismi associativi sono presenti anche se in misura diversa per tutto il periodo.

Figura 13 – Incidenza degli stanziamenti di competenza per attività economico funzionali (media 2000-2019)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"
 

Considerando la capacità di spesa degli ultimi 20 anni per le principali 5 attività funzionali si evidenzia come le attività forestali e i contributi per gli organismi associativi sono quelle che presentano i valori più alti in termini di capacità di spesa. Mentre le infrastrutture, i servizi allo sviluppo e gli investimenti aziendali denotano una difficoltà a spendere le risorse: più negli investimenti e nei servizi allo sviluppo e meno nelle infrastrutture anche se tale andamento migliora nell’ultimo periodo.

Figura 14 – Capacità di spesa per tipo di attività economico-funzionale (media 2000-2019)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

La provenienza delle risorse finanziarie evidenziano che i fondi nazionali e regionali sono destinati soprattutto ad attività forestali e alle attività nei servizi allo sviluppo. Le risorse comunitarie finanziano gli investimenti aziendali e l’infrastrutturazione del territorio.

Figura 15 – Provenienza dei mezzi finanziari per attività economico funzionali (media 2000-2019, in migliaia di euro)
 

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

Sostegno pubblico, produzione vendibile e valore aggiunto

In Calabria ad un andamento costante della produzione vendibile e del valore aggiunto  (valori correnti) corrisponde un andamento decrescente degli stanziamenti. Quest’ultimo andamento comporta che l’incidenza degli stanziamenti decrescono nell’ultimo periodo. Si passa da una incidenza che nella prima metà degli anni 2000 superava il 50%, ad una incidenza che negli ultimi cinque anni è al di sotto del 30%. Nel 2019 tale incidenza sul valore aggiunto è pari al 20% e scende a poco più del 10% sulla produzione lorda vendibile.

Figura 16 – Andamento della Produzione lorda vendibile, del valore aggiunto agricolo e degli stanziamenti di competenza (2000-2019, valori correnti in migliaia di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

Figura 17 – Incidenza degli stanziamenti di competenza sul valore aggiunto agricolo e sulla produzione lorda vendibile (2000-2019, in migliaia di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati CREA - Banca dati "Spesa agricola delle Regioni"

Considerazioni conclusive e riflessioni per il futuro

Da quanto analizzato si evince che le risorse complessive del bilancio regionale sono in netta diminuzione, così come quelle agricole. All’interno delle risorse agricole programmate la capacità di spesa è migliorata nell’ultimo periodo. Anche se la maggior parte dei pagamenti fanno riferimento alle attività forestali e ai contributi per gli organismi associativi. Gli investimenti nelle aziende e nella infrastrutturazione del territorio sono state delegate alle risorse del PSR provenienti dall’Unione Europea.
Decenni di programmazione comunitaria, nazionale e regionale non hanno sortito gli effetti sperati. Nella prossima programmazione sarebbe opportuno programmare tenendo ben presenti i punti di debolezza e i vincoli presenti nella realtà calabrese. Da questi bisognerebbe partire per distribuire in maniera meno dispersiva di quanto fatto finora le risorse. Inoltre, sarebbe il caso di integrare le risorse disponibili.
Si parte, cioè, dalla considerazione che è utile una riflessione su tutta quella che è stata la spesa in agricoltura e non solo quella comunitaria e regionale.
In una Regione con gravi problemi strutturali e di ritardo di sviluppo, solo sommando le risorse e utilizzandole verso una unica direzione potrà indicarsi una strada possibile di sviluppo.
La Calabria si presenta con un grado di ruralità diffuso ma non omogeneo e dove la ruralità non sempre è sinonimo di arretratezza7.
Il settore agricolo calabrese risulta differenziato al suo interno per dotazione e qualità delle risorse, ma anche per dimensioni fisiche8, localizzazione altimetrica9, capacità professionali, grado di istruzione e età del conduttore.
Accanto a molte aree che presentano gravi gradi d’emergenza fisica, ambientale e socio-economica ne esistono altre dove “imprese di successo, microsistemi economici territoriali e abbozzi di filiere produttive sono emersi negli ultimi anni e cominciano timidamente a differenziare la geografia regionale”10.
Elementi positivi provengono dal peso del settore primario nelle esportazioni calabresi e dall’agricoltura biologica, che vede la Calabria tra i primi posti in Italia in termini di superficie investita. Anche se alcuni prodotti biologici non trovano la giusta valorizzazione. Manca in Calabria una efficace valorizzazione e promozione della qualità di alcune produzioni. Tale promozione risente anche dell’immagine complessiva della regione che non riesce a far parlare di sé in termini positivi.
Questi sono alcuni degli elementi positivi da cui partire e a cui destinare le risorse. Ma come si è visto manca alla Calabria un salto di qualità nella gestione delle risorse che seguono un percorso poco innovativo.

Riferimenti bibliografici

• CREA, Banca dati "Spesa agricola delle Regioni", vari anni, Roma

• Gaudio F. (1991), Una valutazione della politica agraria in Calabria attraverso l'analisi della legislazione vigente e della spesa pubblica. Analisi di Contesto III, INEA, dattiloscritto

• Gaudio F.(1996), La spesa agricola regionale in Calabria, in Anania G. (a cura di), Spesa pubblica e politiche per l’agricoltura in Calabria, Vincenzo Ursini Editore, Catanzaro

• Gaudio F. (2000), La spesa agricola in Calabria, in Sotte F. (a cura di), La spesa agricola delle Regioni. Quadro evolutivo e analisi quantitativa, Collana Studi e Ricerche, Inea, Roma

• Gaudio F. (2008), Focus sulla Calabria – La spesa agricola della Regione Calabria, INEA, dattiloscritto

• INEA (2010), Banca Dati SPAC, Rende (CS)

• Regione Calabria, Conti consuntivi, vari anni, Catanzaro

• Sotte F. (a cura di) (2000), La spesa agricola delle regioni, Collana Studi e Ricerche, INEA

Siti di riferimento

• Regione Calabria: www.calabriapsr.it

• 1. Le agevolazioni sono quelle fiscali e contributive. In particolare, ci si riferisce alle agevolazioni fiscali sull’IVA, sui carburanti, sull’IRPEF, sull’IRAP, sull’ICI e sulle agevolazioni previdenziali e contributive.
• 2. La parte spesa del bilancio regionale è articolata in missioni e programmi (a cui seguono titoli e capitoli) (articolo 12 del Decreto Legislativo 118 del 2011). Le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni utilizzando risorse finanziarie, umane e strumentali a ciò destinate. I programmi sono gli aggregati omogenei di attività volte a perseguire gli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni.
• 3. E’ il caso di precisare che le risorse agricole presenti in banca dati non fanno riferimento solo a quelle della missione specifica agricoltura, ma contano anche su altre risorse presenti in altre missioni ma attinenti con il settore agricolo.
• 4. Vedasi al riguardo Gaudio F. (1991), (1996), (2000), (2008).
• 5. Deliberazione della Giunta regionale n. 63 del 15 febbraio 2019.
• 6. Si ricorda che le risorse della programmazione comunitaria 2007-2013 non transitavano dal bilancio regionale ma erano a capo dell’agenzia per l’erogazione in agricoltura.
• 7. Ci si riferisce alla Piana di Sibari (specializzata in agricoltura), alla Valle del Crati (area diversificata), all’asse Lamezia-Catanzaro (dove convivono aree specializzate in agricoltura e aree diversificate), alla Piana di Gioia Tauro (specializzata in agricoltura con all’interno uno dei punti di eccellenza dell’intera regione che è il porto).
• 8. Il 55% delle aziende ha una dimensione sotto l’ettaro e il 91% ha una dimensione sotto i 5 ettari.
• 9. Il 90% del territorio calabrese è collinare o montano.
• 10. (PSR Calabria).