Il Testo unico in materia di foreste e filiere forestali

Il Testo unico in materia di foreste e filiere forestali

Introduzione

Il 5 maggio del 2018 è entrato in vigore il Decreto legislativo 3 aprile 2018 n. 34, dal titolo Testo Unico in materia di Foreste e Filiere forestali (Tuff), pubblicato in Gazzetta Ufficiale - Serie Generale n. 92 del 20 aprile 2018. La sua approvazione ha suscitato numerose discussioni e critiche in merito al metodo con cui è stato predisposto e per i contenuti trattati. In particolare le critiche, dopo un lungo percorso di consultazione pubblica e di concerto istituzionale tra le amministrazioni nazionali e regionali competenti in “materia forestale”, si sono concentrate a ridosso della sua approvazione finale e hanno riempito i social networks e alcune tra le principali testate online e cartacee nazionali e locali, sollevando posizioni talvolta estreme, creando fronti opposti, strumentalizzazioni e soprattutto cattiva informazione. La mancanza di informazioni corrette e di conoscenze sulla materia, rappresentano un problema che, oltre ad accrescere la perdita di una “cultura del bosco”, genera “fake news” pericolose in grado di alimentare conflitti sempre più spesso pretestuosi a discapito della stessa tutela delle foreste e purtroppo anche di chi nel e del bosco vive.
Ma cosa prevede realmente il Testo Unico in materia di Foreste e Filiere forestali?

Contesto

In un contesto socioeconomico e ambientale sempre più globale, il patrimonio forestale italiano rimane il più ricco d’Europa per diversità biologica, ecologica e bio-culturale e assume insieme alle sue filiere produttive (prodotti legnosi e non legnosi), ambientali e turistico ricreative un ruolo strategico e trasversale tra le politiche ambientali e di sviluppo del nostro Paese.
I boschi italiani e di tutta Europa in controtendenza al resto del pianeta, sono da diversi decenni in una fase di forte espansione dopo aver rappresentato per secoli la principale fonte di approvvigionamento energetico, industriale e infrastrutturale. Il loro utilizzo e sfruttamento ha conosciuto nel tempo diverse tipologie e intensità, raggiungendo nella propria estensione un minimo storico tra il XIX e il XX secolo (12% di coefficiente di boscosità). Il quadro generale è oggi profondamente mutato.
Il progressivo aumento della superficie forestale nazionale (triplicata negli ultimi 60 anni raggiungendo il 39% della superficie territoriale nazionale – dati Iuti, 2017), è avvenuto principalmente a discapito di aree agricole e pascolive abbandonate per la prima volta dopo secoli, (la superficie forestale ha quasi superato quella utilizzata a seminativi – dati Iuti, 2017). Contemporaneamente è aumentata non solo la domanda di beni e servizi ma anche la vulnerabilità e i rischi a cui i boschi e il settore forestale italiano - le cui responsabilità per una tutela e utilizzo sostenibile sono sempre maggiori - sono sempre di più esposti. Tali rischi trovano origine rispettivamente nei mutamenti climatici e nella globalizzazione dei mercati creando perturbazioni ambientali, sociali e di mercato inattese.
In questo quadro a livello internazionale, europeo e anche nazionale diversi sono stati i cambiamenti sociali e politici che hanno condizionato l’approccio scientifico e sociale alle materie “foresta” e “selvicoltura”. In Italia si è assistito in generale a un incremento delle politiche che interessano la materia e si è venuto a creare un quadro politico e amministrativo complesso e frammentato in un contesto nazionale fortemente dipendente dall’estero nell’approvvigionamento di materie prime (legna ad uso energetico e legname ad uso industriale).
Negli ultimi decenni è anche cresciuta l’attenzione alla conservazione e valorizzazione degli aspetti naturalistici ed oggi l’Italia è uno dei paesi europei con la più alta incidenza di aree sottoposte a vincoli ambientali (Parchi, Aree protette e Natura 2000) che interessano oltre il 27% della superficie forestale nazionale, rispetto ad una media europea del 21% (Fra, 2015). Per tutte le foreste Italiane il regime di tutela rimane tra i più rigorosi d’Europa e l’utilizzo del bosco è sempre e comunque subordinato all’interesse pubblico, grazie anche ad una tradizione preunitaria che su questo principio ha costruito le successive normative di settore (Repubblica di Venezia, Granducato di Toscana e Regno Borbonico per citarne solo alcuni). In questa direzione particolare importanza assume il Regio Decreto del 30 dicembre 1923, n. 3267 di “Riordinamento e riforma della legislazione in materia di boschi e di terreni montani (Gazz. Uff., 17 maggio 1924, n. 117), con cui viene riconosciuto alle foreste un ruolo fondamentale nella regimazione delle acque e ancora oggi la maggior parte dei boschi nazionali risulta soggetta al vincolo idrogeologico (attualmente l’86,7%, Infc, 2005) con prescrizioni e limitazioni alla gestione selvicolturale. A tutto questo si aggiunge anche il vincolo paesaggistico che dal 1985 (Legge dell’8 agosto 1985, n. 431 recante disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale, GU Serie Generale n.197 del 22-08-1985) ricade sul 100% dei boschi italiani (caso unico in Europa). Su queste basi la selvicoltura, quale scienza della coltivazione del bosco e antichissima pratica colturale, trova oggi in Italia un corpus normativo molto dettagliato e complesso, sempre attento alle esigenze ecologiche e territoriali ma che non sostiene adeguatamente le necessità socioeconomiche locali.
Dal punto di vista produttivo nel nostro paese le cose sono profondamente cambiate e da una millenaria economia agrosilvopastorale, attenta a tutelare il proprio capitale naturale, siamo passati a una società industriale e culturalmente sempre più lontana dal territorio che idealizza oggi il mondo rurale, idolatrando spesso la natura.
Considerando solamente l’industria del legno, in Italia oggi si utilizza circa un quarto di quanto ogni anno i boschi producono, con un tasso di prelievo tra i più bassi d’Europa (Fra, 2015), dove la media di utilizzo dell’incremento annuo è superiore al 55%. In questo contesto l’industria di trasformazione del legno importa oltre l’80% del proprio fabbisogno (seconda importatrice netta in Europa). La “filiera del legno”, cioè l’insieme delle attività imprenditoriali, dalla gestione al taglio del legname e sua trasformazione in prodotto finito, genera circa il 2% del Pil e dà lavoro a oltre 450.000 persone. Al contempo il nostro è uno dei più importanti paesi produttori ed esportatori di mobili e ha una consolidata capacità produttiva nel settore cartario e del packaging, tutte attività economiche che rientrano nel sistema della circular bio-economy, cui l’UE ha aderito pienamente con la sua strategia di sviluppo al 2030. La capacità produttiva del settore industriale e artigianale italiano si è mantenuta e consolidata non nella logica di un “sistema foresta-legno” nazionale, al pari di quello agricolo ma con un progressivo divario tra la domanda interna di materie prime e le attività forestali produttive, che ha avuto come causa-effetto la crescente dipendenza dall’importazione di legname e semilavorati dall’estero (Motta, 2018). Oltre all’importazione di materiali legnosi per l’industria l’Italia è inoltre il primo importatore di legna da ardere e di pellet nell’UE e il quarto importatore di cippato nel mondo. L’utilizzo a uso energetico delle biomasse in Italia è in continua crescita, sia per uso domestico che industriale con l’85% della domanda soddisfatta dall'import. Il territorio nazionale vede oggi, anche a causa del sistema incentivante promosso nell’ultimo quindicennio, la diffusione di grandi centrali sovradimensionate rispetto alle reali capacità di approvvigionamento e uno scarso sviluppo di filiere e microfiliere “legno energia” locali e più sostenibili.
La dipendenza dall’estero nell’approvvigionamento, il sottoutilizzo delle risorse forestali nazionali e la mancanza di un efficace sistema di “uso a cascata” dei materiali legnosi, comportano crescenti problemi di carattere non solo socio-economico locali e globali, ma anche ambientali con gravi impatti ecologici e sociali sia in Italia che nei paesi esportatori e con un problema anche etico per il nostro paese, che di fatto si rende direttamente responsabile di ciò che accade in altre aree del mondo. La deforestazione e il degrado delle foreste interessano soprattutto Paesi in via di sviluppo, nei quali il legname viene spesso utilizzato illegalmente, in zone di conflitto o in assenza di norme o controlli che tutelino l’ambiente e la sostenibilità forestale.
Nei prossimi decenni si prevede una riduzione della disponibilità di legname sul mercato globale, sia perché le risorse mondiali stanno diminuendo, sia perché molti Paesi in via di sviluppo, ricchi di foreste e in molti casi principali importatori per l’Italia si stanno organizzando per una gestione sostenibile delle loro risorse e per efficentare i livelli di trasformazione interna dei propri prodotti forestali. Di conseguenza, nel prossimo futuro l’Europa e in particolare l’Italia non saranno più in grado di mantenere gli attuali tassi di approvvigionamento dall’estero e quindi di consumo interno.
Si tratta quindi di progettare oggi a livello nazionale una difesa del patrimonio, promuovendo una “intensificazione sostenibile” nell’uso delle risorse, garantendo in primo luogo la tutela del patrimonio e un equo sviluppo alle aree montane e alle aree interne del paese, prevedendo una maggiore produzione fuori foresta o in quelle porzioni di territorio maggiormente vocate, destinando porzioni di territorio alla protezione diretta e alla conservazione della biodiversità e altre in cui valorizzare la produzione sempre e comunque nel rispetto dei criteri internazionali di sostenibilità (Motta, 2018) e di tutela dell’interesse pubblico.
A questo proposito l’UE (Risoluzione Parlamento Europeo, 28 aprile 2015, “Una nuova strategia forestale dell’Unione Europea”) chiede agli Stati membri (SM) di valorizzare, in modo sostenibile, il capitale naturale e mette in evidenza che “l’uso del legno e di altri prodotti a base di legno come materie prime rinnovabili e non dannose per il clima da un lato, e una gestione sostenibile delle foreste dall’altro lato, svolgono un ruolo importante per il conseguimento degli obiettivi sociopolitici dell’Ue, come la transizione energetica, la mitigazione e l’adeguamento al cambiamento climatico e la realizzazione degli obiettivi previsti dalla strategia Europa 2020 e di quelli relativi alla biodiversità”.
Nel corso degli ultimi decenni gli scenari di politica internazionale ed europea inerenti la materia forestale, spesso delineati nelle politiche ambientali ed agricole, hanno fortemente influenzato l’evoluzione nazionale della normativa relativa alla gestione forestale e dello sviluppo del settore, nonché le politiche di conservazione e di tutela ambientale e paesaggistica.
In questo contesto l’attuale base normativa nazionale e regionale per il settore forestale rimaneva complessa e inadeguata rispetto alle nuove normative europee in materia e alle sempre più crescenti esigenze sociali ed economiche, oltre che insufficiente a garantire un’efficace e diffusa attuazione sul territorio nazionale delle azioni necessarie all’adempimento degli indirizzi e obblighi europei e degli impegni internazionali assunti dal nostro Paese in materia di ambiente e clima.
Questo è il quadro entro cui il nuovo Testo Unico in materia di Foreste e Filiere forestali si inserisce, e la natura e l’oggetto reale della materia normata rimangono quindi il “settore forestale” ovvero la sola componente gestionale e produttiva della materia forestale, in relazione alle competenze istituzionali e legislative attualmente vigenti.

Il Testo Unico in materia di Foreste e Filiere forestali (Tuff)

Il Tuff rappresenta la nuova Legge Quadro nazionale in materia di selvicoltura e filiere forestali, definendo gli indirizzi normativi unitari e il coordinamento di settore per le Regioni e i Ministeri competenti. La materia foreste, nella legislazione italiana è contemporaneamente sottoposta alla competenza di differenti amministrazioni: Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo (Mipaaft) e delle Regioni per gli aspetti concernenti la gestione del territorio e la produzione e trasformazione di beni; del Ministero dell’ambiente (Mattm), con competenza primaria in materia di tutela e conservazione dell’ambiente e della biodiversità; e del Ministero dei beni e delle attività culturali (Mibac) per la parte primaria inerente la conservazione del paesaggio. Il Mipaaft, a differenza del Mattm e del Mibac, svolge solamente una funzione di indirizzo e coordinamento, in quanto la competenza primaria in materia di gestione territoriale e forestale rimane alle Regioni ed alle Province Autonome (Decreti delegati n. 11 del 1972 e n. 616 del 1977, Legge Costituzionale n. 3 del 2001).
In questo contesto e per questo motivo il “riordino e semplificazione normativa in materia di agricoltura, selvicoltura e filiere forestali”, è stato delegato dal Parlamento al Governo con la Legge del 28 luglio 2016, n. 154, per essere quindi sviluppato attraverso il concerto dei tre Ministeri con le Regioni e le Province Autonome. Il prodotto di questa delega è il D.lgs. del 3 aprile 2018, n. 34 che abroga il D.lgs. del 18 maggio 2001, n. 227 dal titolo “Orientamento e modernizzazione del settore forestale” aggiornandone le disposizioni nazionali alla luce dei profondi mutamenti economici, sociali e soprattutto normativi e istituzionali che il contesto forestale nazionale, europeo e globale ha subito negli ultimi 17 anni. Dal 2001 ad oggi infatti, l’ordinamento nazionale ha recepito direttive europee, attuato numerosi regolamenti e sottoscritto altrettanti impegni internazionali in materia di clima, ambiente e biodiversità, paesaggio, economia e bioeconomia, energia, sviluppo socioeconomico locale, cooperazione e commercio e cultura. Tematiche che prevedono sempre di più un coinvolgimento diretto del “settore forestale” e un ruolo “attivo” della Gestione Forestale Sostenibile. Inoltre sempre più complesso è diventato il sistema istituzionale di ruoli e competenze, si sono accresciuti i limiti invalicabili posti dallo Stato alla tutela dell’ambiente e del paesaggio, e soprattutto sono cambiate le esigenze socioeconomiche del territorio e le necessità del settore, con una sempre più crescente richiesta di beni “green” e servizi ambientali.
In questo contesto il Tuff, senza prevedere nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, si propone di realizzare un’operazione di semplificazione dell’intero corpus normativo afferente alle sole competenze del Mipaaft garantendo la conservazione, la tutela e la gestione sostenibile dei boschi Italiani. Le finalità del Tuff rimangono infatti quelle del D.lgs. di settore n. 227 del 2001, ovvero: “migliorare il potenziale protettivo e produttivo delle risorse forestali del Paese e lo sviluppo delle filiere locali a esso collegate, valorizzando il ruolo fondamentale della selvicoltura e ponendo l’interesse pubblico come limite all’interesse privato”, nei limiti di tutela e conservazione del patrimonio, garantiti e definiti in altro corpus normativo.
Il D.lgs. n. 227 del 2001, per molti versi innovativo e precursore, pur avendo anticipato la riforma costituzionale (Legge Cost. n. 3 del 2001) che attribuisce chiaramente alle Regioni, su indirizzo nazionale, la competenza esclusiva in materia di boschi per la sola funzione economico-produttiva, risultava sempre più inadeguato a garantire un efficace perseguimento degli impegni internazionali e degli obiettivi strategici europei. Soprattutto non sembrava soddisfare il complesso sistema istituzionale di ruoli e competenze e, nei limiti invalicabili posti dallo Stato alla tutela dell’ambiente e del paesaggio, le crescenti esigenze socioeconomiche del territorio e le necessità del “settore forestale” quale strumento strategico sempre più riconosciuto a livello internazionale dalle politiche di sviluppo locale, conservazione ambientale e lotta al cambiamento climatico.
A partire dal 2012 è stato quindi, intrapreso dal Mipaaft un difficile processo partecipativo tra tutti i soggetti istituzionali, pubblici e privati legati alla “materia foreste” e alle sue filiere per individuare proposte utili all’aggiornamento e adeguamento della normativa nazionale vigente in materia. Obiettivo del processo avviato con il Tavolo di Filiera legno (D.M. Mipaaf n. 18352 del 14 dicembre 2012) era il riconoscimento politico e sociale delle funzioni ambientali, economiche e socioculturali svolte dalle foreste, nonché del ruolo della Gestione Forestale Sostenibile intesa quale strumento di responsabile tutela “attiva” di territorio e paesaggio, conservazione degli ecosistemi e diversità biologica, prevenzione dei processi di degrado da cause antropiche e naturali, salvaguardia della risorsa idrica, contenimento del cambiamento climatico e anche approvvigionamento delle filiere produttive nazionali e locali legate alla risorsa legno e quindi, per lo sviluppo socioeconomico delle aree interne del nostro Paese.
La prima proposta di articolato, presentata nel 2015 dal Tavolo di filiera ha costituito la base di partenza per il Tuff, incontrando da subito i limiti di concerto interministeriale e di tempi e metodi di consultazione imposti dalla Legge delega n. 154/2016. Nella sua natura di norma settoriale, la proposta è stata quindi integrata con le istanze del confronto pubblico promosso dal Mipaaft con il Forum Nazionale delle Foreste (2016-2017), pur non richiesto dalla delega. L’iter di approvazione del decreto ha previsto in primo luogo il concerto del nuovo testo (evoluzione della prima proposta normativa rivista dagli uffici tecnici e legislativo del Mipaaft) da parte di Mipaaf e ministeri della semplificazione, dell’Economia e Finanze, dell’Ambiente e dei Beni culturali. La nuova proposta modificata alla luce del concerto è stata quindi acquisita con Intesa dalla Conferenza unificata (Stato-Regioni-Autonomie locali) e ha previsto il parere del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari competenti, subendo ulteriori modifiche nonché compromessi tecnici e politici fino ad arrivare alla firma del Presidente della Repubblica il 3 aprile 2018.
A tutto questo si aggiunge inoltre un passaggio molto importante e delicato per il settore forestale nazionale che ha visto nel 2017 la soppressione del Corpo Forestale dello Stato e l’accorpamento all’Arma dei Carabinieri (D.lgs. del 19 agosto 2016, n. 177) per le funzioni di controllo e vigilanza, e l’istituzione presso il Mipaaft con compiti di programmazione e coordinamento, con la conseguente necessità di ridefinire compiti e ambiti di competenza, di una nuova Direzione generale foreste (Difor) che ha coordinato il processo istituzionale previsto dalla Legge delega.

I contenuti del Testo Unico

Secondo quanto previsto dalla Legge delega n. 154 del 28 luglio 2016 la revisione ed armonizzazione della normativa forestale sono state quindi completate in coerenza con la strategia nazionale del Programma Quadro per il Settore Forestale (Pqsf, 2008), la normativa europea e gli impegni assunti in sede europea ed internazionale, riconoscendo in primo luogo “il patrimonio forestale nazionale come parte del capitale naturale nazionale e come bene di rilevante interesse pubblico da tutelare e valorizzare per la stabilità e il benessere delle generazioni presenti e future” (Art. 1, Tuff).
Aggiornando unicamente le disposizioni già in vigore dal 2001, viene ribadito nel Tuff come gli aspetti ambientali e di conservazione della biodiversità e del paesaggio, di competenza centrale (trattati rispettivamente dal Codice Ambientale - D.lgs. n. 152 del 2006 - e dal Codice Urbani - D.lgs. n. 42 del 2004), non possano per la natura settoriale della materia trattata e per quanto previsto dall’ordinamento costituzionale, essere previsti e modificati in un atto di indirizzo e coordinamento come il Tuff ma solamente essere recepiti al sui interno per uno sviluppo sostenibile della selvicoltura e delle filiere forestali.
Coerentemente con la Strategia forestale europea, le Strategie nazionali per lo sviluppo sostenibile e la conservazione della biodiversità, nel Tuff si riprende il concetto di “gestione attiva” del patrimonio forestale, già introdotto dal Pqsf e inteso unicamente come Gestione Forestale Sostenibile (art. 3, com. 2) nella sua attuazione e come assunzione di responsabilità in contrasto all’abbandono colturale e al disinteresse del bene da parte dei proprietari (pubblici e privati). Questo concetto che ha caratterizzato le più accese critiche al Tuff, viene introdotto nel corpus normativo nazionale già dal Programma Quadro del Settore Forestale del 2008 ed è stato ampiamente recepito dalle legislazioni e programmazioni regionali. Riprende il dettato europeo e internazionale promosso dal processo Forest Europe che ispira tutta la parte più gestionale del testo (art. 6, 7, 8, 9, 10) in cui naturalmente vengono tratteggiare indirizzi minimi comuni nazionali per una materia di competenza esclusiva delle Regioni. Con il Tuff la gestione del bosco ritorna ad essere espressione di una scelta colturale consapevole (conservativa o produttivistica) che trova la sua attuazione nella pianificazione forestale, quale unico strumento giuridico in grado di responsabilizzare i proprietari, pubblici o privati, nel garantire l’interesse pubblico posto sempre come limite all’interesse patrimoniale privato.
Il Tuff, frutto anche di difficili compromessi dovuti alla sua natura multifunzionale e multilivello, riorganizza il concetto di programmazione forestale (art. 6), formalizzando l’obbligo di definizione della Strategia forestale nazionale e di programmazione e pianificazione forestale della gestione, esaltando il concetto di responsabilità pubblica e privata nella tutela, conservazione e valorizzazione del bosco.
Maggiore attenzione rispetto al D.lgs. n. 227 viene data alle competenze e professionalità di chi opera in bosco, alla certificazione di prodotto e di processo, alla valorizzazione dei prodotti legnosi e non legnosi e alla fornitura di servizi ecosistemici generati da impegni silvoambientali e interventi aggiuntivi di gestione sostenibile. Il testo riconosce nei criteri internazionali della Gestione Forestale Sostenibile lo strumento operativo per garantire sicurezza, tutela, conservazione e sviluppo, e insiste nel promuovere una corretta e sostenibile gestione delle foreste quale strumento efficace a garantire le attuali necessità di tutela e governo del territorio, assetto idrogeologico e prevenzione antincendio, nonché per rispondere alle moderne esigenze economiche, produttive e occupazionali delle aree interne e di montagna e ai precisi obblighi internazionali ed europei assunti dal Governo italiano in materia di ambiente, bioeconomia, green economy e in particolare di lotta al cambiamento climatico.
Prevede definizioni minime e comuni (Art. 3) da applicare su tutto il territorio nazionale uniformando il linguaggio giuridico e tecnico, ponendo così limiti invalicabili di tutela. In particolare definisce che cosa sia e non sia bosco e che cosa siano le aree assimilate a bosco (art. 4 e 5), e le attività di gestione forestale (selvicoltura, ingegneria naturalistica, viabilità forestale, ecc.). Nel rispetto delle competenze regionali rivede in modo più specifico e limitante le disposizioni sulla trasformazione del bosco e sulla sostituzione e concessione alla gestione delle proprietà forestali; definisce lo stato di abbandono colturale delle superfici forestali al fine di poter tutelare l’interesse e l’incolumità pubblica. Prevede strumenti di semplificazione amministrativa volti a promuovere l’accorpamento delle proprietà per promuovere una pianificazione e gestione su area vasta; per il recupero di aree di interesse agropastorale e borgate abbandonate e colonizzate da vegetazioni pioniere; per la gestione dei terreni di proprietà silente (superfici la cui proprietà non è più riconducibile ad un soggetto di diritto); per la realizzazione e adeguamento della viabilità forestale al servizio delle attività agrosilvopastorali e alla prevenzione e azione antincendio. Promuove la competenza e la professionalità degli operatori forestali attraverso l’istituzione degli elenchi o albi regionali e la formazione professionale. Riconosce i servizi ecosistemici (Pes) generati dalla gestione forestale sostenibile. Prevede in casi specifici, forme di agevolazione al governo e trattamento del bosco a favore di attività di gestione speciali, possibilità di intervenire con pratiche selvicolturali ordinarie in boschi gravati da doppio vincolo paesaggistico (vincolo paesaggistico dell’art. 142, com. 1, lett. g, del decreto legislativo n. 42 del 2004 e s.m.i., e per le aree dichiarate di notevole interesse pubblico, ex art. 136 del decreto legislativo n. 42 del 2004 e s.m.i).
Attribuisce un valore preminente a statistica, ricerca e sperimentazione in materia forestale, e per la prima volta nell’ordinamento nazionale riconosce ai boschi vetusti la qualifica e le prescrizioni di tutela degli alberi monumentali previste all’art.7 della Legge 14 gennaio 2013 n. 10.
Per la delicata e complessa natura della materia trattata, e per i molteplici ruoli e interessi che rappresenta e che vengono coinvolti, il Tuff prevede, per una efficace e uniforme attuazione della norma su tutto il territorio nazionale la stesura di specifici Decreti ministeriali attuativi. Questi saranno specificatamente rivolti alla definizione di criteri minimi nazionali su temi prioritari e saranno concertati tra i Ministeri competenti e le Regioni per rendere concreta, innovativa e unitaria la politica forestale. Il primo, e forse più importante, prevede la definizione di una nuova Strategia Forestale Nazionale (Art. 6, com. 1), a seguire le materie affrontate riguardano l’individuazione e definizione dei contenuti minimi per la formazione degli operatori forestali (Art. 10, com.8, let. b), per i Piani forestali di indirizzo territoriale (Art. 6, com. 7), per i parametri di accesso agli Albi regionali delle imprese forestali (Art. 10, com. 8, let. a), per il riconoscimento dello stato di abbandono delle superfici ex agricole meritevoli di tutela (Art. 7, com. 11). Si prevede inoltre la definizione delle Linee guida di gestione forestale per le aree ritenute meritevoli di tutela ai sensi dell’art. 136 del D.lgs. n. 42 del 2004 (Art. 7, com. 12), dei criteri minimi nazionali inerenti gli scopi, tipologie e caratteristiche della viabilità forestale (Art. 9, com.2), dei criteri minimi nazionali per l’esonero dagli interventi compensativi previsti in caso di trasformazione del bosco (Art. 8, com. 8).

La discussione sul Testo unico e riflessioni conclusive

Il lungo processo di consultazione istituzionale e pubblica iniziato nel 2013 che ha portato alla stesura e approvazione del Tuff, ha visto la partecipazione delle Istituzioni nazionali, regionali e locali competenti in materia di gestione e tutela del bosco, del mondo scientifico, accademico e della ricerca, degli operatori e professionisti del settore, del mondo associativo, no profit e ambientalista. Gli atti e i documenti prodotti e disponibili sui siti del Mipaaft (www.politicheagricole.it) e della Rete rurale nazionale (www.reterurale.it/foreste) sono serviti a supportare la fase di confronto e concertazione istituzionale previsti dalla Legge delega n. 154 del 28 luglio 2016, per la redazione della prima proposta di schema di decreto presentata dai Ministeri proponenti al Consiglio dei Ministri nella seduta del primo dicembre 2017.
Nei tempi ristretti dettati dalla delega (a cui si sono anche aggiunte le elezioni politiche nazionali nel marzo del 2018) e nei modi previsti dalla delega, è stato quindi avviato un nuovo percorso di consultazione istituzionale della proposta normativa, deliberata dal Consiglio dei Ministri il primo dicembre 2017 (Atti del Governo, n.485 del 13/12/2017). La consultazione ha previsto in primo luogo il parere vincolante della Conferenza unificata per i rapporti tra lo Stato e le Regioni (11 gennaio 2018) che si è espressa con una Intesa. In questo passaggio, pur approvando con importanti modifiche il decreto e avendo partecipato attivamente fin dal 2013 ai lavori del Tavolo di filiera del Mipaaft, le Regioni non hanno mancato di evidenziare il proprio disappunto per l’eccessiva ingerenza delle competenze ambientali e paesaggistiche statali ad una materia di settore e di competenza regionale.
Contemporaneamente la proposta di decreto ha inoltre ricevuto il parere del Consiglio di Stato (21 dicembre 2017) che oltre a non aver trovato incongruenze con la normativa vigente e i principi costituzionali, ha evidenziato positivamente le scelte tecniche introdotte per contrastare il crescente fenomeno dell’abbandono gestionale e per promuovere il ripristino e il mantenimento dei servizi eco sistemici delle formazioni forestali, con particolare riguardo alla funzione di difesa idrogeologica, di regimazione delle acque e del mantenimento della loro quantità e qualità. A questo si sono aggiunti i pareri (pervenuti tra il 21 dicembre 2017 e il 24 gennaio 2018) da parte delle Camere attraverso le Commissioni parlamentari competenti per materia (Agricoltura del Senato e Ambiente e Agricoltura della Camera) e per i profili finanziari da parte delle Commissioni parlamentari Bilancio e Semplificazione. In questo contesto l’Ufficio di presidenza congiunto delle Commissioni Agricoltura, e Ambiente della Camera ha richiesto, anche se non previsto dalla delega, una serie di contributi scritti a differenti soggetti1 da utilizzare per l’approvazione. Le osservazioni (raccolte in un dossier di 130 pagine) sono state esaminate e valutate in sede di dibattito dalle Commissioni, insieme alle osservazioni politiche di Senatori e Deputati per poi essere sintetizzate in un unico documento. I pareri non recepiti sono stati pochi ed hanno sempre riguardato la coerenza tecnica e applicativa sulla materia settoriale trattata dal decreto. Il decreto deliberato in versione definitiva dal Consiglio dei Ministri il 16 marzo 2018 e inviato alla firma del Presidente della Repubblica per la sua promulgazione, avvenuta il 3 aprile, ha quindi recepito tutti i pareri espressi dai soggetti competenti nel percorso di consultazione istituzionale. Ma è proprio in questi ultimi mesi di consultazione istituzionale e a ridosso della sua approvazione finale che sono giunte aspre critiche in merito al metodo con cui è stato predisposto il decreto e ai contenuti trattati.
Per il valore straordinario e multifunzionale che le foreste esprimono, per la complessità della materia in oggetto e per i corposi rinvii tecnici della normativa nazionale e regionale nel vasto arcipelago di accordi internazionali, norme europee, strategie, obiettivi e linee guida inerenti la tutela e gestione forestale e il settore ad esse collegato, alcune prime letture del decreto hanno sicuramente portato a conclusioni affrettate ed immotivatamente critiche e non considerando in primo luogo che il nuovo quadro normativo proposto con il D.lgs. n. 34 del 2018 si comporrà con dettaglio più chiaro quando i numerosi decreti applicativi saranno elaborati.
L’accesa discussione che oltre a riempire i social networks e alcune tra le principali testate on line e cartacee nazionali e locali, ha visto in primo luogo un’importante componente del mondo accademico legata in particolare agli studi ambientali e naturalistici, presentare un appello al Presidente della Repubblica per la non approvazione del decreto e il lancio di una petizione contro sul sito www.change.org dal titolo “No all'uso di boschi e foreste a fini energetici nelle centrali a biomasse”. Secondo i sottoscrittori dell’appello il testo risulta fondato su “basi non scientifiche e dannoso per le foreste”, e “parte dalla premessa, paradossale e contraria all’evidenza scientifica, che le foreste abbiano necessariamente bisogno di una “manutenzione”, ossia di essere soggette a tagli, all’apertura di strade e ad altri interventi, per prevenire il dissesto idrogeologico e gli incendi”2. A questo appello ha risposto puntualmente, attraverso l’Accademia dei Georgofili un’altra parte del modo universitario e della ricerca, più legata agi ambiti selvicolturali e di pianificazione territoriale, ritenendo le valutazione critiche dei colleghi infondate “in quanto basate su una lettura parziale e distorta dei contenuti del Decreto”3.
Parallelamente, sulla scia del dibattito accademico, numerosi appelli contro e a favore dell’approvazione del decreto sono stati presentati da singoli Professori emeriti e diverse rappresentanze della società civile nazionale e locale. Nelle valutazioni critiche di un testo sicuramente di non facile lettura e di elevato tecnicismo, espresse principalmente dall’“Associazione Medici per l'Ambiente (Isde Italia), la Stazione Ornitologica Abruzzese (Soa), il Comitato TerrA - Territori Attivi e l’associazione European Consumers, il denominatore comune delle perplessità avanzate rimane la paura di favorire con questa norma una “deforestazione del patrimonio boschivo italiano”, la “distruzione della biodiversità e del paesaggio” del bel Paese e il terrore di un taglio esteso dei “boschi anche di aree addirittura protette”; in particolare si ritiene che il decreto non consideri il “bosco nella sua complessità ecosistemica”, sostenendo solo le potenzialità produttive e specificatamente quelle “energetiche” senza tenere in dovuta considerazione i valori ambientali ed ecologici che le foreste esprimono.
In questo contesto le principali associazioni nazionali (Wwf, Legambiente, Lipu e Italia Nostra) pur registrando comunque accesi contrasti e dibattiti al loro interno, hanno invece ufficialmente assunto una posizione costruttiva al dibattito in corso. Sottolineando alcune perplessità e dubbi si sono comunque espressi per una approvazione del Testo unico, auspicando nell’elaborazione dei Decreti attuativi previsti dalla norma, una leale collaborazione e confronto tra istituzioni, società civile e cittadini e proponendosi come parte consultiva per un approfondito dialogo.
Il dibattito e le valutazioni al decreto hanno evidenziato in generale interessanti spunti riflessivi con cui la materia forestale, nei suoi aspetti di tutela, conservazione e sviluppo del settore e delle sue filiere dovrà obbligatoriamente considerare nei prossimi anni, per garantire una efficace attuazione di politiche, azioni e interventi sostenibili. In particolare è emersa una forte percezione emotiva che il tema foreste, per fortuna, riesce ancora a suscitare; una purtroppo scarsa consapevolezza da parte della società del ruolo e del valore del patrimonio forestale nazionale e globale; una inaspettata ma significativa volontà di strumentalizzare teorie e conoscenze scientifiche in materia di sostenibilità, biodiversità e selvicoltura, al fine di giustificare facili e in alcuni casi personali, teorie spesso legate ad eventi o fenomeni completamente al di fuori del contesto nazionale, come la deforestazione delle foreste tropicali; la pretesa che a un testo normativo di settore debba corrispondere un trattato scientifico omnicomprensivo sulla “complessità ecosistemica” delle foreste; la vaga conoscenza delle norme vigenti in materia di tutela e governo del territorio, conservazione dell’ambiente e del paesaggio, e dell’ordinamento istituzionale nonché degli impegni internazionali e degli indirizzi europei a cui lo Stato deve rispondere.
Nei mesi precedenti all’approvazione del Testo unico numerose sono state le note di chiarimento che gli Uffici tecnici e legislativi del Mipaaft hanno dovuto predisporre per poter così permettere al Consiglio dei Ministri e alla Presidenza della Repubblica non solo di rispondere puntualmente agli appelli ricevuti ma anche per poter portare ad approvazione una norma importante, attesa da lungo tempo e che per la materia forestale e per il settore forestale rappresenta oggi il punto di riferimento e di coordinamento nazionale. Successivamente alla sua approvazione moltissime sono state inoltre le iniziative e gli eventi di presentazione e chiarimento al Testo unico portati sul territorio nazionale; iniziative promosse dal Mippaft spesso su richiesta di amministrazioni, università e rappresentanze della società civile.
Tra queste in particolare quella di più rilevanza in termini di confronto ha avuto luogo a Firenze il 25 giugno del 2018. Si è trattato di un incontro necessario e importante, dal titolo “Tutela e Pianificazione Ecologica e Sostenibile delle Foreste Italiane” in cui naturalisti, botanici, ecologi e forestali del mondo accademico nazionale hanno incontrato la Direzione Generale delle Foreste del Mipaaft. L’evento, organizzato dalla Fondazione per la Flora Italiana insieme a Società Botanica Italiana, Unione Zoologica Italiana, Società Italiana di Ecologia, Società Italiana di Selvicoltura ed Ecologia Forestale, Società Italiana Scienza della Vegetazione e l’Accademia di Scienze Forestali, ha dato vita ad una tavola rotonda dedicata a chiarire le divergenze e individuare le convergenze sui contenuti del decreto e ribadire il ruolo essenziale delle conoscenze scientifiche nell’attuazione del Testo unico in materia di foreste e filiere forestali.
Nei prossimi mesi il Mipaaft, insieme alle Regioni e ai Ministeri competenti, avrà il compito di costruire attraverso i 9 decreti attuativi previsti una nuova base regolamentare di riferimento e indirizzo per il settore forestale nazionale e regionale che non potrà escludere un confronto, ci si augura costruttivo, con gli interessi sociali e politici di tutela e conservazione del patrimonio forestale. Confronto che non potrà però dimenticare l’urgente necessità di dover ridare “valore al bosco” e alle attività a esso connesse. Si auspica una nuova e lungimirante stagione politica che garantisca e promuova un’azione efficace e congiunta tra le istituzioni competenti per la tutela, gestione e valorizzazione attiva e sostenibile del patrimonio forestale nazionale e delle sue filiere produttive, per lo sviluppo socio-economico delle aree interne nell’interesse del Paese e della società di oggi e di domani.

Riferimenti bibliografici

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  • 2. Da “Legge Forestale: la rivolta degli scienziati” in www.salviamoilpaesaggio.it, 27 febbraio 2018.
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