Il settore forestale nel nuovo Regolamento europeo Lulucf

Abstract

Nel 2018 è stato approvato il nuovo Regolamento europeo 2018/841 per l’inclusione della gestione forestale e degli altri usi del suolo negli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra fissati dall’Unione Europea per il 2030. Gli obiettivi del presente contributo sono quelli di chiarire il ruolo delle foreste nell’ambito di tale regolamento e di specificare il loro potenziale contributo agli sforzi di mitigazione. In particolare, la nuova metodologia da adottare per il calcolo di emissioni e assorbimenti dei gas effetto serra delle risorse forestali, basata sul livello forestale di riferimento, contribuisce non solo a rendere il settore forestale più comparabile con gli altri settori economici, ad esempio energetico o dei trasporti, ma anche a rendere più trasparente, e quindi a migliorare, le interazioni tra gestione forestale, filiera produttiva e potenzialità di mitigazione.

Introduzione

Nel dicembre del 2015, le delegazioni di 195 paesi hanno sottoscritto a Parigi un accordo per la lotta contro i cambiamenti climatici globali. L’accordo ruota attorno alla necessità di limitare le emissioni di gas serra (greenhouse gases, Ghg) in atmosfera in modo tale da contenere l’aumento della temperatura globale al di sotto di 2°C (UN, 2015a). Questo obiettivo deve tradursi in un’importante riduzione delle emissioni di Ghg, se non addirittura in un loro azzeramento, almeno nel caso delle emissioni di CO₂. I settori agricolo e forestale contribuiscono a livello globale con circa il 12% delle emissioni di CO₂ (principalmente a causa della deforestazione), ma nello stesso tempo, le foreste assorbono dall’atmosfera circa il 30% delle emissioni antropogeniche di anidride carbonica, mentre gli oceani assorbono un ulteriore 23%, e il 47% circa resta in atmosfera (Le Quéré et al., 2018). Le foreste possono quindi contribuire direttamente alla lotta ai cambiamenti climatici sia grazie alla riduzione delle emissioni, sia grazie all’aumento dell’assorbimento di CO₂.
In questo breve contributo, ci focalizziamo su come il nuovo Regolamento europeo (Regulation 2018/841; UE, 2018a) sulla gestione forestale a gli altri usi del suolo (Land Use, Land Use Change and Forestry, Lulucf), possa valorizzare il ruolo del settore forestale in Europa e in Italia rispetto agli obiettivi di mitigazione nel lungo periodo.

Il contributo delle foreste alla mitigazione dei cambiamenti climatici

Stimare il contributo alla mitigazione degli effetti dei cambiamenti climatici nel settore forestale è più difficile di quanto non sia per gli altri settori. Nel settore forestale, il conteggio di emissioni e assorbimenti di Ghg è complicato dalla necessità di distinguere l’effetto degli interventi dell’uomo (per es. la gestione forestale attiva) da quello derivante dall’evoluzione naturale degli ecosistemi forestali. Inoltre, l’andamento futuro di emissioni e assorbimenti di Ghg dipende anche dalle caratteristiche di ciascun popolamento forestale, quali composizione specifica ed età, a loro volta legate alla gestione forestale pregressa e/o a disturbi naturali.
Considerando questa complessità, la Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (Unfccc) definisce approcci diversi per la rendicontazione (reporting) e la contabilizzazione (accounting) di Ghg nel caso del settore Lulucf. Per il reporting, i paesi devono descrivere e quantificare le emissioni e gli assorbimenti di GHG di origine antropica nelle aree gestite, rispetto all’uso e al cambiamento d’uso del suolo, basandosi sulla metodologia delineato dell’Intergovernmental Panel on Climate Change (Ipcc, 2006). L’accounting, invece, ha lo scopo di calcolare, attraverso specifiche regole, la quantità di emissioni e assorbimenti di Ghg imputabili alle azioni antropiche dirette (attività antropiche) volte al raggiungimento degli obiettivi di riduzione delle emissioni fissati per ciascun paese. Il nuovo Regolamento europeo ha proprio lo scopo di rendere la contabilizzazione per il settore forestale più oggettiva e comparabile a quella di altri settori, includendo così il settore Lulucf negli obiettivi di riduzione delle emissioni di Ghg fissati a livello europeo per il 2030 (-40% rispetto al 1990, v. EU 2030 climate and energy framework, Commissione Europea, 2014) e validi anche nell’ambito dell’Accordo di Parigi.
Per capire le motivazioni che hanno portato alla formulazione del Regolamento, possiamo ricordare che, nell’attuale sistema di contabilizzazione, per il settore Lulucf nel secondo periodo di impegno del Protocollo di Kyoto (2013-2020), le emissioni e assorbimenti di Ghg legati alla gestione delle foreste esistenti sono calcolati mediante confronto con un livello di riferimento (reference level, RL) obbligatorio per tutti i paesi sviluppati (per maggiori dettagli, si rimanda a Krug, 2018). Questo livello è stato stimato da ogni paese nel 2011, proiettando al 2020 le emissioni o assorbimenti di Ghg attesi sulla base non solo delle dinamiche di crescita delle proprie foreste, ma anche dell’eventuale effetto di politiche economiche ed energetiche e dell’evoluzione del mercato dei prodotti legnosi. Poiché tali variabili, di per sè difficili da verificare oggettivamente in sede di revisione, sono risultate estremamente aleatorie, anche la credibilità complessiva dei crediti generati dal settore forestale è stata in parte minata da questi stessi elementi (Grassi et al., 2018).

Il nuovo Regolamento Lulucf

Considerando solo le attività di gestione nelle foreste esistenti e i prodotti forestali legnosi, il Regolamento 2018/841 migliora il concetto di RL e rende la contabilizzazione di emissioni e assorbimenti delle risorse forestali nel settore Lulucf più credibili e confrontabili con quelle degli altri settori. Il Regolamento si applica alle seguenti categorie di uso del suolo: prati e pascoli, terre coltivate, superfici forestali esistenti e gestite e a tutte le variazioni di superficie da e per ciascuna categoria (nuove superfici forestali e le aree deforestate). Emissioni ed assorbimenti legati ad una variazione di superficie boscata dovranno essere contabilizzati per intero, assumendo un periodo di transizione di 20-30 anni tra diverse categorie d’uso del suolo. Le zone umide saranno incluse dal 2026 in poi. Diventa inoltre obbligatorio conteggiare anche i flussi di carbonio nei prodotti forestali legnosi.
Nel Regolamento, i crediti generati dal settore Lulucf (foreste incluse) possono compensare eventuali debiti in altri settori (Effort Sharing Regulation; UE, 2018b), sino a un tetto massimo fissato, a livello Europeo, in 280 Mt CO_2eq per il decennio 2021-2030, ulteriormente ripartito in diverse quote tra gli stati membri (11,5 Mt CO_2eq per l’Italia; Annex III; UE, 2018b). Per i settori rientranti nell’effort sharing (es. agricoltura, trasporti, rifiuti) si prevede una riduzione complessiva delle emissioni del 30% rispetto al 2005 a livello UE. Non esistono invece limiti di compensazione per gli eventuali debiti generati dal settore Lulucf con crediti addizionali generati da altri settori.
Secondo il Regolamento, che richiama la definizione di aree boscate adottata da ciascun paese (v. Annex II; UE, 2018a), il conteggio di emissioni e assorbimenti di Ghg deve includere obbligatoriamente la biomassa vivente, la necromassa e le variazioni dello stock di carbonio immagazzinate nei prodotti forestali legnosi. Per suolo e lettiera, è possibile omettere tale conteggio, a patto di dimostrare che tali comparti non risultino in emissioni nette (art. 5.4; UE, 2018a).
Per quanto riguarda le aree forestali gestite, l’art. 8 prevede che ciascun paese debba conteggiare le emissioni e gli assorbimenti calcolati nel periodo di impegno 2021-2030 (ripartito in due quinquenni), al netto di quelli stimati dal proprio RL. Quest’ultimo è una stima delle emissioni e degli assorbimenti nelle aree forestali gestite, durante il periodo di impegno, basata sulla continuazione delle pratiche gestionali documentate per il periodo di riferimento 2000-2009 (reference period-RP). In questo senso, il RL tiene conto dell’impatto futuro delle dinamiche di età dovute alle caratteristiche forestali di ciascun stato membro, escludendo da tale computo gli effetti attesi di eventuali politiche economiche o energetiche, o possibili proiezioni del mercato dei prodotti legnosi, come accadeva invece con il precedente forest management reference level (Fmrl; v. Unfccc, 2018). Il nuovo RL si basa infatti sulla sola evoluzione del soprassuolo forestale esistente, risultante dalla continuazione delle pratiche gestionali sostenibili, individuate nel RP. Una prima stima del RL basata sulla “continuazione delle pratiche gestionali correnti”, è stata proposta in un rapporto tecnico pubblicato dal Joint Research Centre (Grassi e Pilli, 2017), poi ripreso da Grassi et al. (2018) e da Forsell et al. (2018).
Entro il 31 dicembre 2018, ciascun paese dovrà presentare alla Commissione Europea un piano (National Forestry Accounting Plan) contenente una prima proposta di RL per il periodo 2021-2025, e una seconda proposta dovrà essere presentata entro il 30 giugno 2023 per il periodo 2026-2030. Inoltre, i paesi membri dovranno dimostrare che il RL risulti coerente con assorbimenti ed emissioni documentati negli inventari nazionali di Ghg per il periodo di riferimento. La Commissione, assieme ad un team di esperti nominati dagli stati membri, procederà a una valutazione tecnica dei piani presentati e in particolare della conformità del RL con i principi ed i requisiti definiti dallo Regolamento stesso e, ove necessario, invierà delle raccomandazioni per la sua revisione. Se richiesto a valle del processo di revisione, gli stati membri dovranno poi effettuare, a posteriori, ulteriori correzioni tecniche per garantire una piena consistenza metodologica tra il RL e quanto riportato durante i periodi di impegno. Al termine di ciascun quinquennio del periodo di impegno, le emissioni dovute a disturbi naturali (es. incendi) che eccedano la media del periodo 2001-2020, possono essere escluse dalla contabilizzazione.
Per le aree forestali gestite, se uno stato membro dovesse registrare una differenza negativa fra emissioni e RL in ciascun quinquennio del periodo di impegno, esso potrà contabilizzare tale assorbimento sino ad un tetto massimo pari al 3.5% delle emissioni totali (di tutti i settori, escluso il Lulucf) riportate per il proprio anno o periodo di riferimento (che per l’Italia corrisponde al 1990, v. Annex III; UE, 2018a). L’art. 8.2 introduce una deroga a tale limite, che non si applica agli assorbimenti netti contabilizzati per legno morto e prodotti legnosi (ad eccezione della carta). Da un lato, ciò consente di non limitare la contabilizzazione dell’accumulo di necromassa in foresta, ritenuta importante per la conservazione della biodiversità. Dall’altro, può favorire un impiego delle risorse legnose come materiale da costruzione, con implicazioni positive sia per lo stoccaggio a medio termine di carbonio in tale comparto (con l’esclusione della carta, che ha un tempo di ritorno in atmosfera di 2 anni, Ipcc, 2006), sia per la sostituzione di altri materiali quali cemento e ferro.
Gli assorbimenti eccedenti il limite del 3.5% nel primo quinquennio del periodo di impegno potranno essere trasferiti al quinquennio successivo, nonché ad altri paesi che abbiano registrato un debito (ovvero dove la differenza tra assorbimenti/emissioni conteggiate e previste dal RL sia positiva). Quest’ulteriore flessibilità, cui fa riferimento l’art. 12 del Regolamento, introduce una sorta di meccanismo di solidarietà tra gli stati membri, pur non intaccando il bilancio complessivo a livello UE. Infine, l’art. 13 del Regolamento stabilisce che gli stati membri possono compensare le emissioni eccedenti fino a un limite massimo, fissato individualmente, e corrispondente per l’Italia, a -14.5 Mt CO_2eq (Annex VII; UE, 2018a).

Il nuovo Regolamento Lulucf e le altre politiche europee e nazionali

I principi e i contenuti del nuovo Regolamento europeo Lulucf sono coerenti con quelli di altre politiche, non solo climatiche, definite sia a livello europeo che nazionale. L’inclusione delle proiezioni del RL, e i concetti di prosecuzione delle pratiche gestionali sostenibili nel periodo di impegno, in relazione alle dinamiche evolutive dei popolamenti forestali, hanno implicazioni importanti non solo per il settore forestale, ma anche per le relazioni fra quest’ultimo e quelli bioenergetico e ambientale (es. di conservazione della biodiversità). In questo senso, in base ad una stima preliminare su scala europea, un aumento dell’ammontare delle utilizzazioni è pienamente compatibile con il mantenimento del carbon sink del comparto forestale durante il periodo di impegno, anche attraverso la continuazione delle pratiche gestionali correnti prevista dal nuovo RL (Grassi et al., 2018). In paesi come l’Italia, in cui i popolamenti forestali riducono la propria produttività e resilienza, in molti casi a seguito dell’abbandono delle pratiche tradizionali, il nuovo Regolamento può rappresentare un ulteriore stimolo per il rilancio dell’intera filiera forestale e delle molteplici funzioni svolte dal bosco, volta anche al recupero del tessuto socio-economico, soprattutto in aree marginali (Marchetti et al., 2018). Poiché il RL si basa sulla continuazione delle pratiche gestionali documentate durante il RP, nel nostro Paese esso potrebbe rispecchiare un volume delle utilizzazioni ufficiali piuttosto basso, e notoriamente sottostimato. Tuttavia, è importante ricordare che il Regolamento in sé ha solo lo scopo di proporre un approccio il più possibile neutro rispetto a eventuali politiche gestionali, fornendo le basi tecnico-scientifiche per una proiezione (nei periodi 2021-2025 e 2026-2030) dell’evoluzione teorica del soprassuolo forestale (incluso il sink, ma non solo), basata sulla continuazione delle pratiche di gestione forestale correnti, relative al periodo 2000-2009. In questo senso, il nuovo Regolamento può rappresentare uno stimolo, seppur indiretto, al miglioramento della gestione forestale. È poi responsabilità di ciascun stato membro trarre da queste proiezioni elementi utili a un ulteriore rilancio della sostenibilità nella gestione forestale, che possa bilanciare gli effetti di mitigazione (aumento del sink) con la produzione legnosa. Infatti, proprio il legame fra gestione forestale e massimizzazione dei servizi ecologici, sociali ed economici è alla base del recente Testo Unico in materia di foreste e filiere forestali (Gazzetta Ufficiale, 2018).
Gli obiettivi di mitigazione e di sostenibilità per il settore forestale fissati per il 2030, e che sono alla base del nuovo Regolamento europeo, rispecchiano altresì quelli della Strategia Forestale europea (EU Forest Strategy; Commissione Europea, 2013), che suggerisce di migliorare il potenziale di mitigazione delle risorse forestali degli stati membri, mediante un aumento delle utilizzazioni e una riduzione delle emissioni di CO₂, includendo l’uso a cascata del legno1. Il Regolamento prevede infatti di conteggiare anche le emissioni e gli assorbimenti di carbonio per i prodotti forestali legnosi. In Italia, questo potrebbe favorire le strategie di mitigazione relative all’utilizzo del legname ad uso industriale – la cui produzione è inferiore rispetto a quella della legna da ardere (16% del totale della produzione legnosa nel 2016; Faostat, 2017) e ha subito un forte calo negli ultimi anni (-70% dal 2000 al 2016; Faostat, 2017) – e favorire così gli effetti di sostituzione di altri materiali da costruzione (es. cemento). In quest’ottica, il conteggio dei prodotti forestali legnosi può essere da stimolo per migliorare sia il monitoraggio sul medio termine degli assorbimenti del comparto forestale (dal bosco attraverso l’intera filiera), sia l’implementazione di misure e strategie di mitigazione orientate all’aumento degli assorbimenti sul lungo periodo. Strategie di questo tipo possono includere la gestione forestale migliorata, l’uso a cascata del legno, e una continua riduzione degli scarti e, quindi, delle emissioni legate al loro smaltimento (Blanc et al., 2018 e Nabuurs et al., 2018). In questo senso, il nuovo Regolamento può favorire l’adozione di specifici strumenti di mitigazione e la valutazione degli investimenti in campo pubblico e privato per la riduzione delle emissioni di carbonio nel settore forestale. Per esempio, nel contesto italiano, il sequestro di carbonio rientra fra i possibili servizi remunerabili attraverso gli schemi di pagamento per i servizi ambientali (Gazzetta Ufficiale, 2016).
Sebbene escluda possibili influenze politiche nel calcolo del livello di riferimento, il Regolamento si affida alla consapevolezza che i futuri effetti di mitigazione del settore forestale siano “sostenibili” anche da un punto di vista socio-economico. In effetti, il calcolo delle emissioni e degli assorbimenti di CO₂ basato sulle proiezioni del RL fino al 2030 potrebbe bilanciare su scala nazionale gli sforzi di mitigazione con quelli di conservazione di habitat e specie e più in generale con gli obiettivi di sostenibilità a medio termine (Sustainable Development Goals, UN 2015b). Ad esempio, la prosecuzione di una gestione forestale associata a un prolungamento del turno medio potrebbe aumentare sia il sink sia la quantità di necromassa, habitat essenziale per molti insetti saproxilici, combinando così gli effetti di mitigazione a quelli di conservazione della biodiversità (Parisi et al., 2018). In linea con i propositi su scala globale ed europea, l’Italia sin dal 2011 ha incluso nella Strategia Nazionale per la Biodiversità alcuni obiettivi specifici per il settore forestale, fra cui: migliorare le sinergie fra le misure allora esistenti per la mitigazione nel settore forestale e promuovere progetti di ricerca orientati alla valutazione delle relazioni fra gestione forestale sostenibile, cambiamento climatico e biodiversità (Mattm, 2010). In particolare, il Programma Quadro per il Settore Forestale (Mipaaf e Mattm 2008) identifica come prioritari per gli sforzi di mitigazione l’incentivazione della gestione forestale attiva e delle utilizzazioni forestali mediante adeguati strumenti pianificatori e finanziari (Brotto et al., 2016) e la realizzazione di opere di rimboschimento con l’uso di specie autoctone e più resilienti.
Infine, il nuovo Regolamento europeo potrebbe favorire anche la valorizzazione dei sistemi agroforestali e un’ottimizzazione del settore bioenergetico (agricolo e forestale). In questo senso, il Regolamento si integra agli incentivi per gli agricoltori e i proprietari forestali verso l’aumento dello stock di carbonio nei comparti agricolo e forestale e l’approvvigionamento e l’uso di fonti di energia rinnovabile (cfr. Programma di Sviluppo Rurale Nazionale2).

Considerazioni conclusive

L’approccio neutro rispetto ad eventuali scenari politico-economici richiesto per il calcolo del RL nel nuovo Regolamento europeo rende il settore forestale più confrontabile con altri, come quello agricolo o energetico, seppur con alcune limitazioni imposte alla contabilizzazione dei crediti che di fatto possono indebolire le azioni di mitigazione generate dal settore forestale (Grassi et al., 2018). Nel contesto degli obiettivi di mitigazione definiti dall’Accordo di Parigi (Commissione Europea, 2016), il nuovo Regolamento va nella direzione di esplicitare non solo i crediti del settore forestale, ma anche i debiti generati da una riduzione del sink nel medio-lungo periodo. Da un punto di vista strategico, gli effetti di mitigazione conseguiti nel settore forestale dovranno essere combinati con quelli relativi al settore bioenergetico, favorendo così il processo di decarbonizzazione e il raggiungimento della neutralità tra emissioni-assorbimenti di carbonio nel lungo periodo. L’attuazione del nuovo Regolamento comunitario, in combinazione anche con il Testo Unico forestale, può quindi contribuire alla valorizzazione del settore forestale nazionale, non solo rispetto alla mitigazione dei cambiamenti climatici, ma anche nei riguardi dello sviluppo economico dell’intera filiera (es. Marchetti et al., 2014), anche attraverso l’esplicitazione dei beni e servizi ad essa sottesi.

Ringraziamenti

Gli autori ringraziano il collega Raúl Abad Viñas, che ha permesso di migliorare i contenuti del lavoro attraverso scambi di idee stimolanti e fruttuosi.

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• 2. [link].