Abstract
In questo numero di Agriregionieuropa, dedicato all’implementazione del secondo pilastro della Pac in Italia, abbiamo raccolto anche l’opinione di alcuni responsabili diretti della politica di sviluppo rurale nelle Regioni italiane. Le interviste che seguono sono state curate da Francesco Pagliacci e Franco Sotte in Emilia-Romagna, da Franco Sotte nelle Marche da Maurizio Prosperi e Fabio Santeramo in Puglia, da Gianluca Brunori in Toscana e da Angelo Frascarelli in Umbria.
Le interviste sono state svolte sulla base di un analogo set di domande volte a comprendere: (a) Quali sono i fattori che in Italia generano livelli di spesa particolarmente bassi; (b) quanto pesa la gestione della negoziazione politica e della consultazione degli stakeholder nella tempistica di realizzazione; (c) quanto la dimensione strategica sia considerata nella preparazione e nella gestione dei Psr; (d) quale sia il ruolo della valutazione ai fini di una efficace applicazione delle politiche; (e) quale possa essere il ruolo della comunità scientifica nel buon funzionamento delle politiche di sviluppo rurale.
Regione Emilia-Romagna – Intervista a Valtiero Mazzotti e Teresa Schipani1
Quali sono i fattori che generano livelli di spesa così bassi in Italia?
Ritardi nella preparazione del piano e delle misure?
In Emilia-Romagna non si sono osservati ritardi particolari dovuti a cause interne. Il ritardo in parte deriva dalla regolamentazione comunitaria e dalla stratificazione della programmazione. Il processo è cominciato nel 2013, già in ritardo poiché i regolamenti dello sviluppo rurale sono stati pubblicati il 31 dicembre; nel 2014, si sono avuti i regolamenti attuativi, ma solo nell’ottobre 2014 è stato siglato l’Accordo di Partenariato, che rappresenta un elemento di ulteriore stratificazione della programmazione e di ulteriore rallentamento. Il Psr, infatti, presenta una duplice “correlazione”. Da un lato, deve rapportarsi al primo pilastro della Pac; dall’altro ai programmi finanziati dai fondi Sie.
Un elemento aggiuntivo di ritardo è rappresentato dalla condizionalità ex-ante. Ciò ha comportato un ritardo nell’implementazione dei bandi relativi al tema della tutela delle risorse idriche in quanto si è attesa la conclusione del processo di valutazione dell’adempimento della specifica condizionalità ex-ante, avvenuta nel secondo semestre del 2017.
Ritardi nella negoziazione con Bruxelles
L’Emilia-Romagna è stata tra le prime regioni italiane a concludere il processo, ma il negoziato è durato circa un anno, da luglio 2014 a maggio 2015. Il programma è molto dettagliato, ci sono state oltre 1.000 pagine da compilare. Ulteriori complicazioni emergono dal dettaglio delle misure. Il riferimento è sia ai criteri, sia alla controllabilità.
L’eccessivo dettaglio contenuto nel Programma determina continui adattamenti alle schede di misura, dovuti, in parte, alla necessità di apportare alcuni affinamenti a seguito dei primi bandi emanati e, in parte, all’adeguamento alle variazioni delle condizioni socio-economiche locali. Nel caso del Psr regionale va ricordato che nel 2017 (e dunque ad oltre tre anni di vita del Psr 2014-2020), si è arrivati alla 7° versione dello stesso.
In particolare, la necessità di sottoporre ad approvazione da parte della Commissione le modifiche ai principi di selezione rende più lento l’adeguamento dei bandi.
In generale, si possono riassumere le seguenti criticità nella negoziazione con Bruxelles:
- l’impianto normativo, che risulta essere estremamente complesso e articolato;
- l’eccessiva proliferazione di linee guida, che vanno oltre la mera interpretazione e spesso si configurano come una vera e propria soft law senza una base giuridica adeguata;
- la piattaforma informatica per la strutturazione del programma molto rigida.
Infine, si segnala la mancata semplificazione in materia di aiuti di stato che obbliga le regioni a notificare gli aiuti di Stato per misure già approvate con il programma.
Problemi di armonizzazione tra le norme del Psr e le norme nazionali
Per valutare correttamente la velocità di attuazione a livello degli stati membri occorre analizzare il mix di misure previste dai programmi. In particolare, è noto che alcune misure si attuano più rapidamente di altre. Ad esempio, la misura 13 (indennità compensative per gli agricoltori che operano in zone soggette a svantaggi naturali), il cui pagamento è molto “semplice”, a livello comunitario pesa per il 34% del totale. Al contrario, in Italia pesa molto meno e in Emilia-Romagna solo l’8%. In Emilia-Romagna il Psr include per il 40% misure per investimenti, la cui realizzazione avviene mediamente in 18/24 mesi.
La verifica della congruità dei costi sostenuti dai beneficiari incide sui tempi di istruttoria, sia in fase di concessione sia in fase di pagamento. Ampliare il ricorso ai costi standard consentirebbe una notevole semplificazione delle procedure.
In Italia, si aggiunge il tema del Durc. In caso di irregolarità, la Regione ha previsto una ammissione con riserva, pur di non bloccare i procedimenti.
Difficoltà ancora maggiori sono generate dalla verifica del rispetto dei requisiti anti mafia; una verifica oggi obbligatoria anche per importi molto bassi sulle misure a superfice. Pur comprendendo la centralità del tema in Italia, le modalità adottate appesantiscono enormemente le procedure, generando rallentamenti di tutti i procedimenti concessori e di pagamento. Più generale, oggi si fa gravare il controllo relativo al rispetto delle leggi nazionali (es. il rispetto delle leggi del Durc, dell’antimafia, etc.) sull’erogazione dei sostegni derivati dai fondi Sie, senza il supporto di banche dati adeguate. Occorrerebbe esplorare la possibilità di adottare delle black list per evitare di dover verificare decine di migliaia di posizioni in merito al rispetto di leggi nazionali ordinarie. Tali controlli dovrebbero essere svolti dagli organi preposti e messi a disposizione delle diverse autorità che concedono sostegni con il supporto di banche dati interrogabili in tempo reale.
Infine, sarebbero opportune alcune linee guida nazionali per il Psr, ad esempio in materia di controlli degli appalti pubblici.
Mancata adesione alle misure?
In Emilia-Romagna, questo tema non sembra essere rilevante (soprattutto per quanto riguarda le misure ‘chiave’). Piuttosto, si verifica il caso contrario. L’agricoltura regionale si caratterizza per la presenza di “imprese” solide e ben organizzate (che tradizionalmente rappresentano la componente più attiva nella programmazione del Psr). Anche le misure più innovative sono andate bene, e in particolare la Misura 16 per la promozione dell’innovazione tramite di Gruppi operativi ha avuto grande successo. La Regione non ha previsto misure con approccio territoriale, se non con l’approccio Leader e alcuni piccoli interventi sul tema della tutela della biodiversità.
Richieste di proroga?
Le richieste di proroga sono soprattutto dovute al volume delle domande ricevute e allo sviluppo di applicativi informatici. Se cambia il contenuto informativo richiesto, infatti, occorre rivedere anche gli applicativi e questo può essere fatto unicamente quando la struttura delle misure è già nota. Pertanto si verifica un certo grado di sfasamento temporale, che tuttavia è fisiologico. L’iter ideale per avviare i bandi è il seguente:
- programma (priorità e focus area e incroci dei flussi finanziari);
- sefinizione della struttura del bando (flusso istruttorio);
- strutturazione definitiva dei sistemi informativi;
- apertura effettiva delle procedure per la raccolta delle domande.
Non sempre è possibile rispettare tale iter. Occorre sempre considerare i tempi di implementazione dei nuovi sistemi gestionali. Tale aspetto è da tenere in conto anche con riferimento al nuovo modello della Pac proposto dalla Commissione.
Ritardi nei pagamenti?
In Emilia-Romagna, non si osservano ritardi veri e propri nei pagamenti (a parte quelli legati alla legislazione antimafia).
Tuttavia, è bene sottolineare come lo stato di attuazione debba essere valutato non solo in termini di spesa (necessariamente più lenta), ma anche e soprattutto in termini di impegni giuridicamente vincolanti assunti della Autorità di gestione nei confronti dei beneficai finali. Se gli impegni riguardano per oltre il 50% misure a investimento, occorre attendere la naturale conclusione delle realizzazioni per avere un avanzamento nei pagamenti.
Quanto pesa la gestione della negoziazione politica e della consultazione degli stakeholder nella tempistica di realizzazione?
La consultazione con partenariato non genera un rallentamento delle procedure gestionali, anzi consente di affinare gli strumenti rispetto alle esigenze delle imprese e dei territori.
In Emilia-Romagna, esiste – in qualità di organo di consultazione – oltre al Comitato di sorveglianza, anche la Consulta Agricola che si riunisce con cadenza bisettimanale. Occorre comunque ricordare che, nei primi 36 mesi della programmazione, si sono avuti in media in Regione Emilia-Romagna circa 5 bandi al mese (più i bandi relativi ai Gal).
Tuttavia la programmazione approvata a livello comunitario contiene un dettaglio tale che per ogni adattamento occorre effettuare modifiche al Psr.
L’impressione è che nella preparazione e nella gestione dei Psr la dimensione strategica sia poco considerata. Secondo lei questa impressione è fondata?
In Emilia-Romagna l’impostazione strategica del Psr non è cambiata nel tempo. Le modiche apportate non hanno inciso sull’allocazione delle risorse e sugli obiettivi prefissati, con le uniche eccezioni del contributo di solidarietà per il terremoto in Centro Italia e dalla dotazione per le misure ambientali (che sono leggermente aumentate).
In questo ciclo programmatico non si è riusciti a dare continuità temporale all’uscita dei bandi. Ad esempio, per la produzione integrata, erano stati inizialmente previsti tre bandi per l’intera programmazione, ma il primo bando ha esaurito tutte le risorse destinate (senza neppure esaurire la graduatoria formatasi con il primo bando). Analoga sorte ha interessato le misure relative all’ammodernamento delle imprese agricole. In regione Emilia-Romagna, infatti, si osserva una notevole propensione all’investimento.
Un aspetto importante sarebbe riuscire a effettuare una maggiore concentrazione delle misure, ma, in un sistema agricolo e territoriale molto articolato come quello regionale, è difficile non dare risposte ai bisogni che sono stati messi in evidenza dal partenariato e dai territori. Nel corso della Gestione si è passati da 60 tipi di intervento a 71. Ovviamente, un maggior numero di misure si traduce anche in maggiori costi informatici, e maggiori costi in generale.
Questo tema apre la porta al problema della mancanza di personale. Nel Psr è prevista la misura Assistenza tecnica che consente di acquisire alcuni supporti utili all'implementazione del programma. Sarebbe importante poter utilizzare le competenze interne alla regione per accrescere la capacità gestionale e dare continuità all’azione amministrativa. Manca tuttavia una norma nazionale che permetta di assumere personale stabilmente. Di conseguenza, occorre fare esclusivo affidamento a ditte esterne (che dunque applicano L’iva e seguono come obiettivo il profitto) e ad assunzioni a tempo determinato che poi non è possibile stabilizzare. In aggiunta alle competenze tecniche si somma la capacità amministrativa (personale, informatica, …). Occorrono sia amministrativi sia tecnici.
La Regione Emilia-Romagna ha comunque selezionato 50 lavoratori a tempo determinato, altre regioni hanno fatto gare esterne per avvalersi di ditte esterne. Questo tuttavia si traduce in una sorta di esternalizzazione del Psr. In prospettiva, infatti, si traduce nella carenza di capacità professionale all’interno delle istituzioni (in aggiunta dei numerosi pensionamenti che si sono verificati nel corso degli ultimi anni).
Il ruolo della valutazione è considerato cruciale ai fini di una efficace applicazione delle politiche. Crede che la valutazione così come viene fatta oggi sia efficace?
Il tema delle valutazioni rappresenta un tema di grande centralità. La Commissione Europea impegna molte risorse sul tema della valutazione (evaluation network). Esiste in regione un’ampia cultura valutativa interna e degli stakeholder. Tuttavia, il tema è più ampio e complesso: la stessa valutazione infatti può essere ampiamente migliorata.
Quando la valutazione è stata introdotta (nel 1999) dalla Commissione Europea, essa ha rappresentato un grande elemento innovativo, ha imposto un preciso rigore gestionale utile per una verifica dell’efficacia delle politiche territoriali. Tuttavia, con il passare del tempo sono sorti numerosi problemi. La Commissione Europea, infatti, ha proceduralizzato anche questo elemento innovativo. Il rischio è quello di produrre valutazioni solo con l’obiettivo di assolvere a un obbligo formale.
Appare singolare inoltre che la Commissione utilizzi solo in parte la valutazione che essa stessa richiede alle regioni. Infatti, i tempi in cui realizzano alcuni processi rendono la valutazione poco utile dal punto di vista pratico per la ridefinizione delle politiche a livello di Unione Europea. La valutazione dovrebbe essere utilizzata per decidere la nuova programmazione, ma – date le tempistiche sopra-richiamate – questo non può avvenire. La Commissione prende le sue decisioni prima che siano disponibili le valutazioni in-itinere, che sono le analisi più importanti. In particolare la valutazione ex-post arriva quando troppo tardi, quando è già presente la valutazione in itinere del nuovo ciclo di programmazione.
Infine, anche molte delle variabili utilizzate per la valutazione sono inadatte (es. Fbi). In realtà, basterebbero pochi indicatori basati su metodi di indagine affidabili e rigorosi. Il richiamo all’utilizzo di metodi controfattuali è condivisibile.
Una valida alternativa sarebbe che la stessa Commissione si facesse carico della valutazione ex-post, o utilizzare le valutazioni della Corti dei Conti europea, che sono spesso tempestive e in grado di dare risposte affidabili per reindirizzare le politiche a livello europeo.
Quale può essere il ruolo della comunità scientifica nel buon funzionamento delle politiche di sviluppo rurale? Non le sembra che sia una risorsa sottoutilizzata?
In regione la comunità scientifica è coinvolta attivamente in tutte le fasi della programmazione. Le università fanno parte degli stakeholder consultati in fase di definizione dei fabbisogni di intervento del Psr e fanno parte del Comitato di sorveglianza.
Le comunità scientifiche, inoltre, sono fra gli attori principali della Misura 16 finalizzata alla messa a punto di innovazioni e al loro trasferimento. Sono infine fondamentali nelle attività di valutazione dei risultati e spesso sono interlocutori della regione per la realizzazione di progetti internazionali.
Regione Marche – Intervista a Lorenzo Bisogni e Sabrina Speciale2
Quali sono i fattori che generano livelli di spesa così bassi in Italia?
Le ragioni sono diverse e dipendono da vari fattori: (a) ci sono problemi di armonizzazione tra le norme del Psr e le norme nazionali anche a causa della continua evoluzione della normativa di riferimento (vedi ad esempio la normativa sugli appalti, le cui regole attuative devono ancora essere in parte definite); (b) sotto il profilo gestionale va segnalata l’insufficiente interoperatività tra le banche dati delle Pubbliche Amministrazioni, che in alcuni casi ritardano i necessari controlli amministrativi; (c) ci sono poi problemi di efficienza dell’organismo pagatore specie in relazione ai ritardi nella aggiudicazione della gara per il nuovo sistema informativo che ha condizionato pesantemente la gestione delle 13 Regioni che si avvalgono di Agea; (d) Per quanto riguarda l’adesione alle misure, nelle Marche gli eventi sismici che hanno coinvolto circa un terzo del territorio della regione hanno sicuramente segnato una battuta di arresto che non ha riguardato solo la ridotta adesione ai bandi, ma anche difficoltà maggiori da parte delle amministrazioni per l’espletamento dei compiti di loro competenza (es. rilascio autorizzazioni, permessi a costruire) e una maggior difficoltà di esecuzione dei progetti già avviati da parte delle imprese.
Quanto pesa la gestione della negoziazione politica e della consultazione degli stakeholder nella tempistica di realizzazione?
I tempi della negoziazione politica, compresa la consultazione degli stakeholder, rientrano in standard fisiologici e non incidono sui tempi di realizzazione.
L'impressione è che, nella preparazione e nella gestione dei Psr, la dimensione strategica sia poco considerata. Secondo lei questa impressione è fondata?
No non è fondata. Nell’ambito del quadro di strategie ambiziose quali quelle definite a livello comunitario, la costruzione dei Psr prevede un percorso (analisi del contesto e swot analysis; analisi degli esiti del precedente periodo di programmazione; definizione dei fabbisogni; definizione degli obiettivi strategici) che ha un forte taglio organico e di ampio respiro, in cui ciascuna tappa prevede il confronto col partenariato onde convergere su una strategia il più possibile condivisa. Alcune scelte strategiche addirittura si sviluppano ed evolvono con continuità per più periodi di programmazione. Uno di questi esempi per le Marche è la strategia di aggregazione, che ha portato allo sviluppo sempre più diffuso ed articolato di filiere, di accordi agroambientali d’area e di progettazione integrata locale.
Il ruolo della valutazione è considerato cruciale ai fini di una efficace applicazione delle politiche. Crede che la valutazione così come viene fatta oggi sia efficace? In che modo si potrebbe migliorare il processo?
La valutazione è un’attività molto importante per operare un miglioramento continuo dell’applicazione (concezione, coordinamento, programmazione e gestione) delle politiche. Il problema è quello del tempismo, nel senso che se la misurazione e verifica degli effetti degli interventi messi in atto in un periodo di programmazione (valutazione ex post) è inefficace se è disponibile soltanto dopo che le decisioni relative alla nuova programmazione sono state già prese. Per questo, ed anche per sostenere un miglioramento dell’attuazione del programma in corso, è molto importante rafforzare la valutazione in itinere dei programmi, che può consentire delle modifiche tempestive migliorando l’efficacia degli interventi.
Quale può essere il ruolo della comunità scientifica nel buon funzionamento delle politiche di sviluppo rurale? Non le sembra che sia una risorsa sottoutilizzata?
Sicuramente il mondo scientifico potrebbe essere meglio coinvolto in almeno due ambiti: (a) la valutazione dei programmi. Ad esempio la valutazione ex ante dell’efficacia di determinate pratiche e attività colturali e produttive rispetto in particolare agli obiettivi ambientali (riduzione inquinamento, conservazione della biodiversità, riduzione della produzione di gas climalteranti, riduzione del dissesto idrogeologico ecc.) in modo da consentire a chi programma di individuare con maggiore correttezza gli interventi da implementare ed evitando l’onere di complesse misurazioni puntuali ex post (la cui validità scientifica inoltre è assai dubbia) degli effetti ambientali di determinate misure o azioni; (b) altro ambito importante è quello dell’innovazione: in questo periodo di programmazione l’avvio del Partenariato Europeo per l’Innovazione ha segnato una svolta rafforzando le occasioni di confronto e incontro tra mondo produttivo agricolo e mondo della ricerca. Sicuramente bisogna continuare in questa direzione per accrescere la capacità innovativa del settore.
Regione Puglia – Intervista a Leonardo Di Gioia3
Problematiche nella progettazione dei Psr
Una prima difficoltà riguarda l’individuazione dei criteri di selezione delle richieste di finanziamento da parte dei beneficiari, al fine di perseguire una allocazione delle risorse che sia efficace ed efficiente. A titolo di esempio, si può fare riferimento al caso della Misura 4.1, in cui la Regione ha bandito per allocare risorse pari a 60 milioni di euro. A fronte di tale disponibilità, sono state presentate 3.200 domande, corrispondenti a un investimento complessivo pari a circa 1 miliardo e 200 milioni di euro, con una richiesta di finanziamento pari a 550 milioni di euro. Con una tale sproporzione tra le richieste pervenute e il budget disponibile, pari a quasi 10 volte, la gestione del processo è diventata difficoltosa.
Una volta negoziata una certa misura con l’UE a Bruxelles e avendone compreso la sua importanza, la questione da affrontare è quella di capire come centrare con maggiore precisione il target dei beneficiari, migliorando la definizione dei criteri di selezione.
Un approccio possibile è quello di individuare delle priorità. Ad esempio, è meglio finanziare i giovani? Oppure è preferibile orientarsi sulle aziende che hanno maggiori margini di crescita? Oppure, occorre dare la precedenza alle aziende storiche, che hanno continuità produttiva? Si potrebbe, infine, favorire le imprese più fragili, per consentire loro di consolidarsi. Un’altra possibilità potrebbe essere quella di preferire le aziende migliori che potrebbero svilupparsi fino a raggiungere livelli di eccellenza, ma che non hanno abbastanza risorse per farlo, e neanche possono impiegare altre misure politiche.
In altri termini, occorre trovare il punto di equilibrio per finanziare ciò che di meglio c'è in Puglia, senza tradire le aspettative di chi ritiene che il Psr possa esercitare una spinta per lo sviluppo.
Come si declina il Psr in un territorio così eterogeneo come quello pugliese? Perseguendo un orientamento verso la mutualità oppure puntando verso l’eccellenza? La difficoltà maggiore consiste proprio nel comprendere qual è l’obiettivo da perseguire.
Una ulteriore complicazione risiede nel fatto che i soggetti economici hanno riposto delle grandi aspettative nella possibilità di utilizzare le ingenti risorse del Psr per lo sviluppo del territorio, e quindi le scelte debbono tener conto anche del consenso delle diverse realtà locali. Vi sono richieste politiche che mirano al perseguimento di un'equa distribuzione delle risorse, ad esempio, tra le diverse province, ovvero tra aziende piccole e aziende grandi, etc.
Pertanto, il quadro che ne risulta è molto complesso e difficile da gestire.
Il rapporto con Bruxelles
Si tratta di un rapporto che risulta essere complicato, a causa dalla difficoltà di gestire risorse scarse in rapporto ad esigenze territoriali molto complesse e, in Puglia, molto eterogenee. Oltre alla Misura 4.1, di cui si è accennato sopra, nel caso della Misura 6.1 sono pervenute 5.000 domande di primo insediamento, corrispondenti a 1 miliardo di euro di investimenti richiesti. Considerando che il budget per l'intero Psr è pari a 1 miliardo e 600 milioni, risulta evidente che, anche in questo caso, ci si trova di fronte a un consistente squilibrio tra le grandi aspettative dei potenziali beneficiari e le risorse disponibili.
Armonizzazione delle norme a livello nazionale
Il Psr è stato impostato in base alle esigenze delle Regioni. Pertanto, le Regioni attuano le strategie, ma non vi è una cabina di regia nazionale. Non è detto che la mancanza di una regia nazionale costituisca una criticità, ma può anche essere vista come un modo per conferire al programma una maggiore flessibilità e adattabilità alle peculiarità regionali, purché si sia nella condizione di poter condividere e diffondere le best practices, con l’intento comune di favorire la diffusione delle migliori pratiche agricole.
Per contro, gestire in modo uniforme le peculiarità regionali sarebbe impossibile. Esempi emblematici sono quelli relativi al benessere animale, così come all’agricoltura biologica. Ancorché le regole debbano essere comuni, la declinazione deve essere assolutamente specifica di ciascuna regione.
Cosa si potrebbe fare per migliorare? Potrebbero essere sviluppate misure sovraregionali nell’ambito delle misure trasversali. Sarebbero molto utili per quelle realtà che vivono una frammentazione normativa e quindi sono soggette a regole diverse. Tali norme dovrebbero essere volontarie, per ambiti territoriali omogenei.
Ad esempio, nel caso dell’agricoltura biologica per zone al confine con la Basilicata, si potrebbe prevedere una gestione comune di Puglia e Basilicata, per evitare di creare regole difformi, che creano confusione e disorientamento.
Rapporto con stakeholder e consultazione pubblica
La partecipazione attiva da parte degli stakeholder è un modo per attenuare il ruolo decisionale del governo nelle scelte del Psr da parte dell’autorità regionale. Tuttavia, si assiste a un paradosso in cui quanto più si responsabilizzano e si coinvolgono i rappresentanti degli stakeholder nel processo decisionale, tanto più questi perdono il contatto con la loro base. Quanto più questi soggetti sono in grado di cogliere la complessità delle norme, tanto più essi perdono la loro capacità di rappresentanza. In altre parole, si tratta di un meccanismo che attenua i danni dell’imposizione della politica dall’alto, ma non li elimina.
Per contro, occorre un passaggio ulteriore finalizzato a promuovere una democrazia partecipata in quelle sedi che costituiscono delle opportunità di confronto, ma senza agire direttamente nei contesti in cui si assumono le decisioni.
Occorre comprendere che non tutte le esigenze degli agricoltori possono essere risolte attraverso il Psr. Alcune esigenze, ancorché legittime, devono essere affrontate a livello nazionale.
In diverse situazioni sarebbe giusto investire, ma non è detto che i costi di tali interventi debbano essere di competenza del Psr, magari perché non vi sono risorse o perché non sono coerenti con le regole di gestione del Psr stesso.
Ruolo della comunità scientifica
Si tratta di un ruolo essenziale per la capacità decisionale.
I Psr devono essere aderenti ai fabbisogni locali. La comunità scientifica può svolgere delle analisi tecniche a supporto delle decisioni politiche oppure a supporto delle decisioni delle imprese. Da parte sua, la comunità scientifica dovrebbe evitare di ricadere nell’errore dell’autoreferenzialità mentre, d’altro canto, occorre che la comunità scientifica conduca studi e ricerche centrate sulle problematiche del territorio.
È opportuno precisare che l'Autorità di Gestione può già disporre della capacità di svolgere assistenza tecnica. Pertanto, non è detto che questa funzione sia appannaggio della comunità scientifica. Perciò, affinché vi sia la partecipazione della comunità scientifica occorre che si risponda alle esigenze della Regione.
Purtroppo, a volte si assiste a un mismatch fra i bisogni di conoscenza della Regione e ciò che la comunità scientifica è in grado di offrire. Questo è più un limite della Regione. Ad esempio, nel Partenariato le Università partecipano più per motivi istituzionali che operativi.
Regione Toscana – Intervista a Roberto Scalacci e Roberto Pagni4
Ritardi nella preparazione del programma e delle misure
L’adozione dei programmi regionali di sviluppo rurale è strettamente correlata all’approvazione dei regolamenti europei che in questo ciclo di programmazione sono stati definitivamente adottati solo alla fine del 2014. Conseguentemente anche la programmazione regionale è partita in ritardo. In questo contesto, però, il Psr della Regione Toscana è stato approvato il 26 maggio 2015, ovvero fra i primi 4 in Italia. Proprio per “recuperare” questo gap temporale e dare velocemente risposte al mondo agricolo siamo partiti aprendo molti bandi, addirittura alcuni di essi sono usciti prima dell’approvazione del programma da parte della Ue (come bandi “condizionati”). In questi 2 anni e mezzo di attuazione del programma sono usciti 35 bandi, altri 3 sono in procinto di uscire (16.9 sull’agricoltura sociale; 7.2 sugli impianti a biomassa per gli enti pubblici; bando multimisura per i Piani Strategici dei Gruppi Operativi). Il totale delle risorse messo a bando è pari a oltre 616 milioni di euro; se a questi sommiamo anche i 130 milioni di trascinamenti (rappresentati in prevalenza da impegni quinquennali dei premi a capo o a superficie assunti durante la programmazione 2007-2013 e ancora vigenti), la somma stanziata, pari a 746 milioni di euro, rappresenta una percentuale molto alta rispetto ai 949 milioni del programmato 2014-2020 (oltre il 78%). Gli impegni giuridicamente vincolanti al 30 ottobre 2017 sono pari a 539 milioni di euro (di cui 130 relativi ai trascinamenti della vecchia programmazione; 409 milioni riferiti a nuovi impegni della presente programmazione). L’impegnato è un dato molto importante perché è riferito ai contratti per l’erogazione dei contributi siglati con i beneficiari. Il pagato al 15 ottobre risulta pari a 141 milioni. In senso assoluto il livello dei pagamenti del Psr non è basso. In questo momento la percentuale di spesa è dell’ordine del 14,7% rispetto alla dotazione complessiva del programma. Se guardiamo la programmazione 2007/2013 la percentuale dei pagamenti, in riferimento allo stesso periodo (ovvero dal 2007 al 2009), risulta in linea.
I rapporti tra il primo e il secondo pilastro
La recente conferenza dell’agricoltura ha messo in luce la necessità di integrare gli obiettivi e gli strumenti dei due pilastri. Se è vero che il primo pilastro è un aiuto al reddito il secondo rappresenta un elemento di sviluppo. Servirebbe allineare alcuni elementi come ad esempio le misure delle Ocm.
Ritardi nella negoziazione con Bruxelles
Si sono registrate difficoltà legate all’avvio della programmazione. Ad esempio, si sono verificati ritardi nell’approvazione degli atti da parte della CE, in particolare di quelli applicativi. La Toscana è stata una delle prime regioni ad aver ottenuto l’approvazione del proprio programma.
Per quello che ci riguarda, la nostra tempistica è soddisfacente: se nel 2017 avessimo già allocato tutto, alla fine non avremmo più risorse da mettere a bando. L’attuale programmazione finisce nel 2021, e le regioni che hanno già messo tutto a bando non avranno risorse.
Come ho già ricordato sopra, in questa fase sono già usciti 35 bandi: sono stati messi a bando 616 milioni, a cui vanno aggiunti i trascinamenti che sono pari a 130 milioni. Gli impegni giuridicamente vincolanti al 30 ottobre 2017 sono pari a 539 milioni di euro. Il pagato al 15 ottobre risulta pari a 141 milioni.
Problemi di armonizzazione tra le norme del Psr e le norme nazionali
L’avvio della nuova programmazione ha coinciso anche con il riordino delle funzioni in materia di agricoltura e sviluppo rurale, prima delegate alle Province e ora riacquisite a livello regionale, in attuazione del riordino istituzionale attuato a livello nazionale (Riforma Del Rio). Nonostante il completo riassetto della macchina amministrativa regionale è stato comunque assicurato il regolare avvio della programmazione e le prime difficoltà derivanti da una riorganizzazione così complessa si possono considerare ormai superate.
Le recenti modifiche normative introdotte in materia di antimafia (d.lgs 161/2017) destano preoccupazioni dal punto di vista istruttorio in quanto ampliano notevolmente l’ambito dei controlli da effettuare. L’emendamento introdotto con la legge di stabilità, che innalza a 25.000 euro il limite di contributo oltre il quale è necessario acquisire la documentazione antimafia e posticipa l’obbligo di verifica al 1.01.2019, riduce senz’altro l’impatto sui pagamenti Pac ma, se non saranno ridotti i tempi di risposta da parte delle Prefetture, ci saranno senz’altro ripercussioni sui tempi di pagamento soprattutto delle misure ad investimento.
Aspetti procedurali
Indubbiamente vi sono stati ritardi procedurali nelle prime annualità di pagamento del Psr, dovute anche alla volontà di mettere in moto più procedimenti contemporaneamente. I ritardi si sono ritrovati anche nella partenza, dalle domande Pac 2015, dei pagamenti diretti sul primo pilastro. Qui il grande tema è il rapporto con Agea e la tendenza alla centralizzazione. La vera domanda tuttavia non è se centralizzare o regionalizzare, ma quale è il sistema migliore per rispondere alle esigenze degli agricoltori e fornire un servizio più efficiente possibile. La soluzione potrà evolversi nel tempo trovando il giusto equilibrio tra necessità di trattazione di alcuni aspetti a livello centralizzato (esempio il registro titoli) e opportunità meglio affrontabili a livello regionale con un maggior raccordo tra le varie politiche regionali.
La Toscana ha anche aderito alla domanda grafica, strumento molto importante, che ha implicato un notevole sforzo, ma ha consentito alla Toscana di arrivare in anticipo di due anni rispetto all’obbligo definito in sede europea.
Il rapporto con la Commissione Europea
I regolamenti dell’attuale programmazione hanno creato un sistema molto più complicato. Il Psr 2014-2020 della Regione Toscana, in coerenza con quanto prevedono la normativa e gli orientamenti comunitari, abbandona l'articolazione in Assi della scorsa programmazione, spostandosi verso una logica diversa che prevede l'organizzazione della struttura in sei priorità e in 18 focus area. Questa intersezione o “doppia lettura” in taluni casi rischia di ingessare il programma e di rendere più difficoltosi gli adeguamenti che necessariamente si rendono indispensabili durante l’attuazione. Solo a titolo di esempio, la misura 4 si articola in tre sottomisure, che a loro volta si dividono in 12 tipi di operazione i quali fanno capo a 6 focus area differenti. Altro indicatore interessante è il numero di pagine, aumentato a dismisura.
Quanto pesa la gestione della negoziazione politica e della consultazione degli stakeholders nella tempistica di realizzazione?
In fase di negoziazione tutti i portatori di interessi chiedono l’attivazione di tante misure, ma questo se da una parte può essere un’opportunità per soddisfare il maggior numero di esigenza dall’altra rischia di disperdere un po' le risorse garantendo meno il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo. La Regione Toscana ha quindi tentato di contemperare queste contrapposte esigenze e da una parte sono state introdotte alcune misure specifiche, come ad esempio quelle sulla qualità o sui pascoli, dall’altro canto siamo comunque riusciti a ridurre il numero delle misure rispetto alla programmazione precedente.
Un’impressione diffusa è che nella preparazione e nella gestione dei Psr la dimensione strategica sia poco considerata. Secondo lei questa impressione è fondata?
Avendo attivato bandi per 616 milioni, la strategia è già definita. La nuova programmazione ha costretto ad individuare indicatori di risultato rilevanti. Non ci sono target di impatto, solo target di risultato.
Il ruolo della valutazione è considerato cruciale ai fini di una efficace applicazione delle politiche. Crede che la valutazione così come viene fatta oggi sia efficace? In che modo si potrebbe migliorare il processo?
La valutazione oggi è un processo che affianca l’attuazione del Programma, individuando di volta in volta le buone prassi, le criticità e i fattori del suo successo, con l’obiettivo di migliorarne e rafforzarne l’efficienza e l’efficacia. L’efficacia della valutazione è imprescindibilmente legata anche alla scelta di specifici temi di valutazione, in modo che essa possa dare risposta a domande e a problematiche che sono esattamente calate nella realtà del Programma che viene valutato.
Ruolo della Rete Rurale
La RT ha buoni rapporti con la Rete Rurale e ne ha a più riprese stimolato l’attività. La problematica è della tempistica delle attività in relazione all’esigenza.
Quale può essere il ruolo della comunità scientifica nel buon funzionamento delle politiche di sviluppo rurale? Non le sembra che sia una risorsa sottoutilizzata?
Nella fase di programmazione c’è stato un contatto forte con il mondo scientifico. Nelle fasi successive è importante che sia la comunità scientifica ad essere in grado di cogliere le opportunità di coinvolgimento: i bandi multimisura, l’innovazione. La Toscana ha molto puntato su questi aspetti e in particolare sui bandi multimisura e sulla progettazione integrata per cercare di stimolare le sinergie tra il mondo scientifico e il mondo produttivo. Da una prima analisi dei progetti finanziati si prospettano dei risultati molto interessanti.
Regione Umbria – Intervista a Franco Garofalo5
Ritardi nella preparazione del piano e delle misure, ritardi nella negoziazione con Bruxelles, problemi di armonizzazione tra le norme del Psr e le norme nazionali, mancata adesione alle misure, richieste di proroga, ritardi nei pagamenti, ritardi procedurali; quali sono i fattori che generano livelli di spesa così bassi in Italia?
Nessuna di queste, la causa è da attribuire principalmente a ritardi generati dal sistema di controlli che vengono svolti per la verificabilità e controllabilità delle misure. Mi riferisco alle modalità con cui il sistema di Verificabilità e Controllabilità (Vcm) è stato implementato, sulla base di quanto ha stabilito AGEA per le nuove misure. Sarebbe interessante conoscere qual è il livello di controlli che vengono fatti e la metodologia utilizzata negli altri paesi europei. L’impressione è che siamo stati troppo scrupolosi nell’applicazione del sistema di verificabilità e controllo. Avremmo potuto semplificare alcune procedure, ad esempio introducendo soglie al di sotto delle quali limitare i controlli.
Quanto pesa la gestione della negoziazione politica e della consultazione degli stakeholder nella tempistica di realizzazione?
Pesa molto, poiché la condivisione delle strategie da attuare passa attraverso una consultazione a più livelli.
L'impressione è che nella preparazione e nella gestione dei Psr la dimensione strategica sia poco considerata. Secondo lei questa impressione è fondata?
La strategia è l’elemento da cui si parte per poter dare risposta ai fabbisogni attraverso l’attuazione delle misure. Quindi la strategia è l’elemento di partenza, qualsiasi modifica, introduzione di un intervento o spostamento di risorse coinvolge la strategia. Non può essere altrimenti.
Il ruolo della valutazione é considerato cruciale ai fini di una efficace applicazione delle politiche. Crede che la valutazione così come viene fatta oggi sia efficace? In che modo si potrebbe migliorare il processo?
È efficace perché restituisce all’Autorità di Gestione e a tutti i componenti del partenariato - comitato di sorveglianza - tutti gli elementi per poter valutare il funzionamento di tutti gli interventi svolti nell’ambito del Psr. Tuttavia potrebbe essere migliorata attraverso una semplificazione degli indicatori previsti dal programma, al fine di restituire elementi più qualificanti e meno generalisti. Cioè pochi indicatori di valutazione ma più qualificanti, non una miriade di indicatori che nessuno considera
Quale può essere il ruolo della comunità scientifica nel buon funzionamento delle politiche di sviluppo rurale? Non le sembra che sia una risorsa sottoutilizzata?
Premesso che dal mondo scientifico c’è poco di approfondimento per quanto riguarda le politiche di sviluppo rurale, ossia non ci sono studi scientifici specifici disponibili su quali sono le effettive interconnessioni tra le politiche regionali e quelle legate più specificatamente allo sviluppo rurale, sicuramente una maggiore partecipazione del mondo scientifico sui temi dello sviluppo rurale può essere di supporto alle politiche regionali e alla scelta delle strategie future. Il problema è che in ambito universitario si scende poco in campo per quanto riguarda il Programma di Sviluppo Rurale: non si insegna lo sviluppo rurale nei corsi di laurea in maniera specifica.
- 1. Valtiero Mazzotti è il direttore generale agricoltura e Teresa Schipani dirige il Servizio programmazione e sviluppo locale integrato della Regione Emilia-Romagna. L’intervista è a cura di Francesco Pagliacci e Franco Sotte.
- 2. Lorenzo Bisogni, Sabrina Speciale sono dirigenti del Servizio Politiche Agroalimentari della Regione Marche. L’intervista è a cura di Franco Sotte.
- 3. Leonardo Di Gioia è l’Assessore all’Agricoltura della Regione Puglia. L’intervista è a cura di Maurizio Prosperi e Fabio Gaetano Santeramo.
- 4. Roberto Scalacci è il dirigente Agricoltura della Regione Toscana e Roberto Pagni è il Direttore dell’Artea. L’intervista è a cura di Gianluca Brunori.
- 5. Franco Garofalo è il responsabile del Servizio sviluppo rurale e agricoltura sostenibile della Regione Umbria. L’intervista è a cura di Angelo Frascarelli.