La spesa Pac nei territori del sisma. Studio sulle Marche

Abstract

Alla politica di sviluppo rurale delle Regioni del Centro Italia interessate dai terremoti del 2016-17 è stato assegnato un finanziamento aggiuntivo di 300 milioni di euro: una somma consistente da spendere tempestivamente con efficienza ed efficacia. A questo fine occorre un disegno strategico, fondato su una analisi approfondita di come le varie politiche hanno fin qui operato ed inciso sulle dinamiche economiche e sociali.
Questa ricerca analizza la spesa erogata dalla Politica Agricola Comune europea (Pac) nelle Marche. Lo studio rivela come l’area sia stata sistematicamente penalizzata nella distribuzione dei pagamenti diretti Pac nei confronti del resto della regione. Anche limitando il confronto alle sole aree classificate come interne dalla Snai si rileva una distribuzione dei pagamenti diretti penalizzante per i Comuni del cratere. All’opposto la politica di sviluppo rurale, seppure con fondi più contenuti, ha giocato un ruolo di parziale ma significativa ridistribuzione.

Introduzione

Gli eventi sismici del 2016 e 2017 che hanno colpito pesantemente il Centro Italia hanno interessato i territori di quattro regioni: Lazio, Umbria, Marche e Abruzzo. Questo studio si concentra sulle Marche che è la regione più diffusamente colpita perché dei 131 Comuni del cratere individuati dalla Legge 15 dicembre 2016, n. 2291, ne comprende ben 83 (il 63%). Questi rappresentano oltre un terzo dei Comuni di tutta la regione, cosicché il confronto tra territori del cratere e fuori dal cratere assume particolare consistenza. Dal punto di vista agricolo, nel cratere appartengono alle Marche 15.297 aziende agricole (61,1%) e 171 mila ettari di superficie agricola utilizzata (58,7%)2.
Il caso delle Marche è anche interessante perché, a differenza che nelle altre regioni colpite, il territorio investito non è soltanto interno e di montagna. Ma comprende anche una notevole quota (45%) di terreni di collina localizzati in aree classificate come “centrali” nella Strategia Nazionale per le Aree Interne (Snai). Tant’è che l’agricoltura marchigiana del cratere tende a rappresentare in termini di peso economico una proporzione anche maggiore delle percentuali ora riferite. La produzione standard del solo territorio marchigiano del cratere, con 366 milioni di euro, rappresenta il 66,5% del totale dell’intero cratere delle quattro regioni interessate.
L’obiettivo di questo articolo è di quantificare il volume della spesa complessivamente erogata dalla Pac nell’area, relativa sia ai pagamenti diretti e agli altri interventi di spesa compresi nel 1° pilastro della Pac, che alla politica di sviluppo rurale nel suo complesso (considerando tanto la quota comunitaria, che il cofinanziamento nazionale e regionale). Nello studio il territorio del cratere è stato messo a confronto con il resto della regione. La ricerca ha interessato gli anni dal 2008 al 2016. Relativamente agli anni 2014 e 2016, presi a riferimento della vecchia (2007-2013)3 e della nuova programmazione settennale (2014-2020) si è realizzata una analisi più approfondita scendendo nel dettaglio delle principali misure di politica agraria europea.

La spesa Pac nelle aree del sisma

La ripartizione della spesa Pac e delle due principali componenti (pagamenti diretti e Pagamenti Psr: Feasr più cofinanziamento) per cratere e fuori cratere è esposta in tabella 1. Complessivamente nella regione si erogano intorno ai 200 milioni di euro/anno di cui due terzi abbondanti a titolo dei pagamenti diretti e un terzo scarso attraverso il Psr. Ma mentre l’andamento dei pagamenti diretti è sostanzialmente lineare nel corso del tempo, le erogazioni del Psr hanno un andamento decisamente sbilanciato negli anni in relazione alle difficoltà inerziali che condizionano pesantemente la capacità di pagamento all’inizio del periodo di programmazione europeo e che invece addensano i pagamenti alla fine del periodo utile, segnato dalla regola europea del cosiddetto “n+2”. Questa inerzia ha pesantemente condizionato la spesa del Psr in tutta la regione. Nei territori del cratere nel solo 2015 si è erogato più che nei quattro anni precedenti sommati assieme. Nei territori fuori dal cratere nel solo 2015 si sono effettuati pagamenti superiori addirittura a quanto speso nei sei anni precedenti.

Tabella 1 - La spesa della Pac nelle Marche 2008-2016 nel cratere e fuori dal cratere del sisma 2016-17 (Milioni di euro)

Fonte: Nostre elaborazioni su Rapporti Agea alla Commissione europea

In tabella 2 è presentata una comparazione complessiva tra valori unitari di spesa nelle Marche tra cratere e fuori cratere. I pagamenti annuali sono stati relativizzati con il numero di aziende censite e con la superficie agricola utilizzata. L’indice Cr/F.Cr (Cratere/Fuori cratere), che sintetizza il confronto, assume valori maggiori (minori) di 1 se la spesa unitaria nel cratere è maggiore (minore) che nel restante territorio regionale.

Tabella 2 - La spesa della Pac nelle Marche 2008-2016 per azienda e per ettaro di Sau (euro)

Fonte: Nostre elaborazioni su Rapporti Agea alla Commissione europea

I valori assunti dall’indice segnalano una condizione di pressoché sistematico minor intervento della Pac nei Comuni del terremoto rispetto al resto della regione. L’eccezione del 2015 si connette all’addensarsi proprio in quell’anno dei pagamenti Psr e quindi del minor peso in quell’anno dei pagamenti diretti che sono davvero particolarmente discriminatori, come si può osservare in figura 1, dove la serie degli indici Cr/F.Cr è sistematicamente minore di 1.

Figura 1 - Pagamenti diretti e della politica di sviluppo rurale per azienda e per ettaro di Sau nelle Marche (Indice Cratere/Fuori Cratere)

Fonte: Nostre elaborazioni su Rapporti Agea alla Commissione europea

La politica di sviluppo rurale all’opposto svolge una funzione parzialmente compensatrice. L’Indice Cr/F.Cr è sistematicamente maggiore di 1 indipendentemente dal parametro adottato come denominatore, con dei picchi in tre anni (2009, 2011 e 2016) in cui l’indice si avvicina o in un caso supera il valore 2.
Precedenti ricerche (Sotte, Baldoni, 2016) suggerirebbero di ipotizzare che la relativa penalizzazione nella distribuzione dei pagamenti diretti Pac sia dovuta al fatto che il territorio marchigiano del cratere è costituito in notevole parte di aree interne e montane (che a livello nazionale sono generalmente penalizzate). Ma questa ipotesi viene in parte smentita nel caso in esame da quanto si evidenzia in figura 2, dove il confronto cratere/fuori cratere è svolto considerando soltanto i Comuni delle Marche classificati tra le aree interne Snai. Seppure con valori a volte maggiori ed altre minori, l’andamento delle due curve approssima notevolmente quanto evidenziato in figura 1 con riferimento all’intera regione.

Figura 2 - Pagamenti diretti e della politica di sviluppo rurale per azienda e per ettaro di Sau nelle aree interne delle Marche (Indice Cratere/Fuori Cratere)

Fonte: Nostre elaborazioni su Rapporti Agea alla Commissione europea

Un approfondimento relativo agli anni 2014 e 2016

Le figure 3 e 4 rispettivamente riferite al 2014 ed al 2016 consentono di analizzare alcuni ulteriori dettagli sui pagamenti Pac non disponibili per gli anni precedenti. Gli indici Cr/F.Cr sono stati infatti calcolati per i principali misure riguardanti nel 2014 soprattutto il Psr e nel 2016 anche il primo pilastro nelle diverse componenti: base, greening, giovani, pagamento accoppiato e piccoli agricoltori.
La penalizzazione nella distribuzione del 1° pilastro è evidente in entrambi gli anni e non si rilevano significative differenze con riferimento alle singole misure in cui i pagamenti diretti sono stati scomposti dal 2015 a seguito del regolamento n. 1307/2013.

Figura 3 - Pagamenti Pac distinti per misure nelle Marche nel 2014
(Indice Cratere/Fuori Cratere)

Fonte: Nostre elaborazioni su Rapporti Agea alla Commissione europea

Quanto invece ai pagamenti del 2° pilastro il passaggio dal 2014 al 2016 è segnato da un significativo cambiamento di indirizzo. Mentre nel primo anno, la spesa del Psr si indirizza soprattutto in direzione della politica agroambientale e forestale e, parzialmente, anche della diversificazione e qualità della vita oltre che delle misure gestite dai Gal dell’iniziativa comunitaria Leader, nel 2016 queste stesse misure mantengono un elevato livello di spesa ma ad esse si aggiungono in forte crescita i pagamenti connessi alle politiche strutturali. Questo effetto non è certamente conseguente alla circostanza del terremoto, che è occorso soltanto nella seconda parte dell’anno e quindi poco può aver influito nell’immediato sui pagamenti del Psr.
Piuttosto la spesa strutturale può essere testimonianza di un certo significativo risveglio imprenditoriale nell’area, precedente all’evento sismico, soprattutto connesso allo sviluppo di iniziative di diversificazione.

Figura 4 - Pagamenti Pac distinti per misure nelle Marche nel 2016
(Indice Cratere/Fuori Cratere)

Fonte: Nostre elaborazioni su Rapporti Agea alla Commissione europea

La figura 5, infine, consente di conoscere la distribuzione territoriale dei pagamenti Pac (media degli anni 2014, 2015 e 2016) in termini di euro per unità di superficie agricola utilizzata.
Le cartine mettono in luce come anche internamente al territorio del cratere siano presenti significative differenze.

Figura 5 - Pagamenti diretti e della politica di sviluppo rurale per ettaro di Sau nei Comuni del cratere
(euro/ha, media 2014-2016)

Fonte: Nostre elaborazioni su Rapporti Agea alla Commissione europea

Queste riguardano innanzitutto i pagamenti diretti. Le aree più scure indicano i Comuni nei quali si concentrano i più alti valori della spesa per ettaro di Sau. Si tratta in particolare di territori di media collina tra i quali spiccano le aree più urbanizzate di Macerata, Tolentino ed anche Ascoli Piceno. In questi territori i pagamenti medi sono superiori a 300 euro/ha e comunque raramente scendono sotto i 200 euro/ha. All’opposto i Comuni dei territori sud-occidentali prevalentemente montani del Parco nazionale dei Sibillini risaltano per le tinte più chiare, che indicano i territori dove i pagamenti diretti scendono sotto i 100 euro/ha o comunque sono sotto i 200 euro/ha.
Qualche significativa differenza si rileva anche nella distribuzione dei pagamenti della politica di sviluppo rurale. Questa volta Comuni con risultati relativamente modesti si alternano ad altri dove la spesa tende a concentrarsi. Tra gli altri spiccano il Comune di Fabriano (in alto a sinistra), l’area intorno a Camerino più in basso ma sempre a sinistra e la vasta area della provincia di Ascoli Piceno in basso che va dalla media collina di Offida e dintorni fino ad Ascoli e le pendici orientali dei monti Sibillini e del relativo Parco nazionale.

Considerazioni conclusive

L’analisi effettuata mostra come, nelle Marche, l’area del cratere degli eventi sismici del 2016-2017 fosse storicamente penalizzata nei confronti del resto della regione in termini di distribuzione della spesa Pac complessivamente intesa. Questo risultato è sostanzialmente dovuto allo scarso peso relativo nei Comuni del cratere dei pagamenti diretti tanto nella vecchia programmazione 2007-2013, che nella presente 2014-2020, per quanto è riscontrabile con i dati disponibili fino al 2016.
La distribuzione dei pagamenti diretti all’interno del cratere sembrerebbe a sua volta aver favorito soprattutto le aree relativamente più urbane e di bassa collina, rispetto alle aree interne di montagna, con particolare penalizzazione per i territori del Parco Nazionale dei Monti Sibillini.
La politica di sviluppo rurale, al contrario, tende a concentrare la spesa nelle aree interne ed anche, tra queste, proprio nei territori del cratere, pur non riuscendo a colmare il divario prodotto dai pagamenti diretti, in termini di spesa Pac complessiva.
L’accordo di solidarietà interregionale per il rilancio dell’agricoltura nelle regioni colpite dal terremoto, siglato l’8 giugno 2017 nella Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, ha stornato a beneficio delle Regioni terremotate e a carico delle altre Regioni e dello Stato il 3% delle risorse previste per il triennio 2018-2020 per il finanziamento dei Programmi di sviluppo rurale. Complessivamente si tratta di 300 milioni di euro aggiuntivi di cui 159,25 milioni (il 53,1%) alle Marche4. La dotazione iniziale per il programma di sviluppo rurale 2014-2020 della Regione era pari 537,96 milioni: si tratta di un incremento del 29,6% specifico per i territori del sisma. Spendere tempestivamente con efficienza ed efficacia queste somme (in modo integrato con la strategia degli altri Fondi europei) diventa un imperativo cruciale per il rilancio e la ripresa. Ma a questo fine occorre un disegno strategico sull’assetto complessivo che si vuole dare all’area.
I risultati della ricerca qui presentata meriterebbero ovviamente di essere ulteriormente approfonditi sia relativamente alla parte del cratere appartenente alle altre regioni colpite, che con riferimento ad una analisi sulle caratteristiche dei beneficiari e sulle singole misure della Pac. Già dall’esercizio 2017 (i cui dati saranno disponibili nella prossima primavera) sarà poi possibile conoscere l’andamento della spesa Pac in rapporto all’ulteriore avanzamento del ciclo di programmazione europea 2014-2020 e come effetto dei cambiamenti che il sisma ha indotto sull’agricoltura e la realtà rurale del cratere e, di conseguenza, sulle stesse domande di accesso alle diverse misure sia del primo che del secondo pilastro.

Riferimenti bibliografici

• Sotte F., Baldoni E. (2016), La spesa Pac in Italia (2008-2014), Collana Economia Applicata, Vol. 4, Isbn 9788894062946, [link]

• 1. Originariamente, con il decreto legge 17 ottobre 2016 n 189 (Allegato 1) erano stati compresi nel cratere del sisma solo 62 Comuni. La legge del 15 dicembre 2016 n. 229, di conversione del suddetto decreto legge, ha inserito ulteriori 69 Comuni (Allegato 2). Successivamente il decreto legge 9 febbraio 2017 n 8, convertito nella legge 7 aprile 2017 n 45, ha inserito altri 9 Comuni (Allegato 2 bis).
• 2. Censimento dell’Agricoltura 2010.
• 3. A rigore il 2014 appartiene alla nuova programmazione (2014-2020), ma come è noto l’entrata in vigore dei pagamenti diretti (Reg. 1307/2013) è stata procrastinata al 1 gennaio 2015, ed anche la politica di sviluppo rurale si è di fatto avviata con grande ritardo. Una prima versione del Psr delle Marche è stata approvata dalla Commissione europea in luglio 2015. Successivamente, l’adozione formale del Psr è stata in settembre 2015. Una seconda versione del Psr delle Marche è stata approvata dalla Commissione europea il 14 febbraio 2017. D’altra parte, la stessa classificazione della spesa in relazione alle misure ed ai regolamenti del settennio 2007-2013 è stata conservata nel bilancio dell’Unione europea fino all’esercizio 2015, e solo a partire dal 2016 è stata adeguata ai nuovi regolamenti della Pac per il settennio 2014-2020.
• 4. I fondi Feasr, nazionali e regionali stornati a carico e a beneficio delle singole Regioni sono riportate in questo [link].