Quale ruolo per le politiche ambientali in campo agricolo

Abstract

La sostenibilità ambientale delle produzioni è un aspetto particolarmente rilevante nella riforma della Pac dopo il 2020. Questo contributo cerca di porre l’attenzione su alcune questioni chiave che andrebbero analizzate per permettere un più coerente ed efficace intervento delle politiche ambientali in campo agricolo.

Introduzione

In Europa, l’at tività agricola ha contribuito a creare e mantenere un paesaggio rurale unico e habitat naturali di pregio da cui dipendono numerose specie animali e vegetali. Tuttavia, lo sfruttamento eccessivo delle risorse naturali da parte di alcune produzioni agricole più intensive, ha avuto un impatto negativo su di esse soprattutto in termini di inquinamento di acqua, aria e suolo e perdita di alcuni ecosistemi. La questione è rilevante se si considera che metà delle terre europee è coltivata.
La Politica Agricola Comune (Pac) nel tempo si è evoluta anche per integrare crescenti istanze ambientali con esiti, in alcuni casi, dibattuti (Cce 2011).
Oggi però, la diminuzione del livello delle risorse disponibili (dovuta a Brexit e crisi economica e sociale che rendono prioritari altri interventi pubblici) e le attese dei cittadini (Ecorys 2017), creano maggiori aspettative del passato circa una riforma più radicale della Pac. Sia che ciò sia vero, sia che si perda l’occasione per un cambiamento sostanziale, l’integrazione delle istanze ambientali nella Pac è un tema particolarmente rilevante per il crescente impegno verso la sostenibilità ambientale dell’Unione Europea (UE) e perché la dimensione ambientale della Pac è considerata un elemento di giustificazione del sostegno pubblico al settore nei confronti dei cittadini contribuenti.
Questo contributo cerca di porre l’attenzione su alcune questioni da chiarire per la definizione di un più coerente ed efficace intervento delle politiche ambientali in campo agricolo.

Il contesto

L’impegno per la sostenibilità ambientale dell’UE è molto rilevante e si concretizza con lo sviluppo di norme ambientali fra le più rigorose al mondo. Dal 1972, nonostante l’assenza di una specifica competenza in materia, la Comunità incomincia a sviluppare una propria politica ambientale, soprattutto nella forma di regole comuni che permettono di ridurre gli ostacoli al commercio. L’evoluzione della politica ambientale segue poi quella dell’assetto istituzionale dell’UE. Tappe fondamentali di questa evoluzione sono l’Atto Unico Europeo (del 1986) con cui la protezione dell’ambiente diventa obiettivo fondamentale della Comunità Europea e il Trattato di Amsterdam (1997) con cui si sancisce l’obbligo di integrazione della tutela ambientale nella definizione e attuazione di tutte le politiche settoriali, compresa l’agricoltura, facendo diventare lo sviluppo sostenibile un obiettivo principale dell’Unione1.
Nel 2009, poi, il trattato di Lisbona ha dato all’UE una nuova personalità giuridica per consentirle di concludere accordi internazionali in nome e per conto dei paesi membri. Forte anche di questa nuova personalità giuridica, l’UE è stata in prima linea negli sforzi internazionali tesi a raggiungere un accordo globale sul clima a Parigi nel dicembre 20152 e a promuovere l’adozione da parte delle Nazioni Unite degli obiettivi di sviluppo sostenibile per il 2030 (NU 2015).
In questo contesto, una crescente consapevolezza della necessità di una politica agricola più rispettosa dell’ambiente, ha cominciato a influenzare i tentativi di riforma della Pac da metà degli anni ’80. Nel Libro verde del 1985 “Prospettive della politica agricola comune”, la Commissione, presentando diverse opzioni per il futuro sviluppo della Pac, definisce la protezione dell’ambiente come una delle principali funzioni dell’agricoltura e prescrive che debbano essere adottate misure per prevenire il degrado ambientale3.
Le successive diverse riforme della Pac hanno tentato di intervenire sui “fallimenti del mercato” che caratterizzano alcuni degli impatti ambientali delle produzioni agricole. Questi fallimenti fanno riferimento all’inadeguatezza del mercato come strumento per la fornitura o salvaguardia di beni pubblici ambientali4 e si originano ogni qual volta si genera una produzione non ottimale (o una mancata valorizzazione) degli impatti ambientali positivi dell’agricoltura e una sovrapproduzione (o un mancato divieto di produzione) di quelli negativi.
Dagli anni ’90, l’entrata delle organizzazioni ambientaliste e di altre Ong nel dibattito sul suo futuro della Pac, ha rappresentato il primo grande cambiamento istituzionale nel policy network della politica, introducendo nuovi argomenti nel dibattito (Erjavec e Lovec 2017).
L’integrazione delle istanze ambientali nella Pac si sostanzia in tre principali forme di intervento: inclusione di considerazioni ambientali nelle singole organizzazioni comuni di mercato; specifici pagamenti agro-ambientali nel Secondo Pilastro; rispetto della legislazione ambientale generale per accedere ai pagamenti. In sintesi, quello che si è cercato di fare è stato di intervenire sia per superare le esternalità negative associate al sostegno alla produzione e al reddito nel primo pilastro, sia per sostenere e incoraggiare la produzione di beni e servizi ambientali positivi attraverso il Secondo Pilastro (Matthews 2008). Nell’attuale struttura della Pac la gestione sostenibile delle risorse e l’azione per il clima sono obiettivi prioritari dello Sviluppo Rurale (SR). Ma è nel primo pilastro che si è voluto rafforzare di più il legame tra agricoltura e società, attraverso il greening (Reg. UE n.1307/2013) la cui logica è di sostenere e finanziare, attraverso requisiti obbligatori, pratiche agricole benefiche per il clima e per l’ambiente, a cui viene legata l’erogazione di una parte del pagament o unico aziendale (Pua).
A fronte di importanti interventi volti all’integrazione delle istanze ambientali nella Pac, gli impatti non sono stati quelli sperati, come alcuni studi e rapporti hanno dimostrato (Cce 2011). Ciò è avvenuto per diversi motivi: le difficoltà tecniche nell’attuazione e il difficile monitoraggio dei relativi progressi (Anderson et al., 2017); il livello territoriale di azione degli interventi che spesso sono rivolti a singole aziende agricole e non a interi territori (Cce 2011); l’adozione di soluzioni di compromesso tra i diversi gruppi di interesse coinvolti nei processi di riforma (come è successo ad esempio col greening).

Il futuro dell’UE

Evidentemente, il destino dell’integrazione delle istanze ambientali nella Pac è legato a quello dell’UE, prim’ancora che della Pac stessa. A tal proposito, nel “Libro Bianco sul futuro dell’Europa” (Commissione Europea 2017), il tema ambientale viene affrontato in tutti i diversi scenari presentati, a riprova della sua rilevanza nell’agenda politica comunitaria.
Nei due scenari più ottimisti sul fronte dell’avanzamento dell’unione, il ruolo della protezione ambientale diventerebbe prioritario; d’altra parte, qualora il futuro dell’UE fosse messo in discussione o arrestato, ad esempio puntando solo sul mercato unico o su un’Unione a due velocità, l’impegno ambientale diminuirebbe di conseguenza.
Anche se dovesse rimanere solo il mercato comune, l’armonizzazione delle normative ambientali a livello comunitario resterebbe una condizione imprescindibile per la reale libera circolazione delle merci. Tuttavia, l’UE non avrebbe più una posizione comune a livello mondiale per sottoscrivere i trattati internazionali (Commissione Europea 2017). Questo rappresenterebbe non solo uno stop netto agli ambiziosi obiettivi di sostenibilità ambientale comunitari, ma anche una grave perdita a livello globale, in quanto l’Unione ha assunto negli anni il ruolo di leader della coalizione dei paesi favorevoli al raggiungimento dell’accordo globale sul clima.
Un arretramento così forte sul fronte delle politiche per la sostenibilità appare tuttavia poco realistico, poiché di fatto molti paesi dell’UE hanno scelto una strategia di crescita economica basata sullo sviluppo dei settori innovativi ad alto contenuto tecnologico della c.d. “economia verde”. Ad oggi, infatti, l’approccio alla sostenibilità scelto dall’UE, è quello della “sostenibilità in senso debole”, con una forte enfasi sul ruolo della ricerca e dell’innovazione nel favorire la sostituibilità tra capitale naturale/materiale e umano/immateriale.
Dal futuro dell’UE dipende direttamente il futuro anche di altre politiche comunitarie. Per quello che riguarda gli impatti sulle questioni ambientali e agricole, di interesse in questa analisi, oltre a quello della Pac, anche il destino della politica di coesione appare fondamentale.
Uno sviluppo più sostenibile è implicito nella coesione territoriale (Commissione Europea, 2008), concetto che nasce in una prospettiva socio-economica, ma che ha rafforzato la sua dimensione ambientale nel corso degli anni. La sostenibilità ambientale è oggi considerata un elemento fondamentale per promuovere lo sviluppo territoriale integrato (Agenda Territoriale, 2011), la crescita economica e la qualità della vita delle regioni (Commissione Europea, 2010). Anche se il concetto di coesione territoriale è piuttosto indefinito (Faludi 2009; Medeiros 2016), la sua importanza è notevolmente aumentata con l’Agenda Territoriale (2011) e, negli ultimi anni, la necessità di uno “sviluppo territorialmente ed ecologicamente equilibrato” è diventata centrale nell’UE (Davoudi 2005).
Questa nozione di sviluppo porta con sé un’idea di equilibrio ecologico tra le diverse aree e implica, pertanto, un approccio diverso da quello attuale che propone una sorta di “divisione del lavoro” tra aree più rurali, impiegate per la conservazione delle risorse naturali e aree più urbane destinate a trainare lo sviluppo economico (Sotte et al. 2012). Se questo approccio dovesse essere quello delle future politiche di coesione allora anche il ruolo delle aree urbane e rurali nella ricerca della sostenibilità ambientale andrebbe ridefinito. Sicuramente sarà importante far leva sullo sviluppo dei settori della green economy che possano coniugare crescita economica e sostenibilità ambientale (Eea 2010); tuttavia, se il concetto di equilibrio ecologico tra i diversi territori fosse interpretato “in senso stretto”, per le aree urbane potrebbe diventare più problematico raggiungere determinati standard di sostenibilità (Coderoni e Pagliacci 2017). Pertanto sarebbe auspicabile che la futura politica di coesione esplicitasse la declinazione ambientale della sua dimensione territoriale e quale “nuova divisione del lavoro” tra aree urbane e rurali questa potrebbe comportare.
Sul fronte della Pac, è difficile fare valutazioni puntuali all’interno di un quadro incerto e complesso. Appare comunque molto probabile che sia che si opti per una radicale riforma del budget e degli strumenti della politica agricola dopo il 2020, sia che si perda l’occasione di una riforma più profonda, la componente ambientale avrà un ruolo rilevante. Ciò per almeno due ordini di motivi: rendere la Pac coerente con gli ambiziosi obiettivi di sostenibilità ambientale globali e comunitari e giustificare il sostegno ad un settore che non occupa più la maggior parte della popolazione. In particolare per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, l’approccio - promosso ad esempio dall’introduzione del greening - è stato quello di voler favorire la presa di coscienza da parte dei cittadini europei della necessità di remunerare gli agricoltori per i costi sostenuti per la produzione di beni pubblici di cui beneficia l’intera società e che non sono pagati dal mercato. Tuttavia, per proporre un tale approccio è necessario chiarire maggiormente i ruoli delle diverse politiche coinvolte e dei relativi strumenti di attuazione, nonché del più appropriato livello territoriale di intervento.

Il ruolo delle politiche

Un importante elemento di riflessione è rappresentato dal ruolo delle politiche adatte a garantire la salvaguardia e/o la produzione dei beni e servizi ambientali da parte delle attività agricole. In particolare l’attenzione è rivolta ai c.d. beni pubblici agro-ambientali (Bpaa), quei beni pubblici assicurati (anche, ma non solo) dalle produzioni agricole e caratterizzati pertanto da un livello più o meno elevato di c.d. technical jointness (“congiunzione tecnica”) con la produzione agricola stessa. Trattandosi di beni pubblici, il problema di politica economica da affrontare è la definizione del livello ottimale di fornitura ed, eventualmente, l’equità distributiva del benessere prodotto5.
Per questi particolari Bpaa, è utile definire quale dovrebbe essere lo spazio di azione delle diverse politiche (agricola e ambientale) e dei relativi strumenti (incentivi o sanzioni).
Tre sono gli elementi di discrimine per identificare quale politica dovrebbe agire nel contesto specifico: il grado di jointness della produzione; la generazione di un’esternalità positiva o negativa e se la generazione dell’esternalità deriva dalla sola at tività agricola o da tutte le attività produttive sul territorio.
Riprendendo quanto proposto da Esposti (2011), la figura 1 rappresenta questi tre elementi. Con il grado di jointness della produzione si intende distinguere tra la produzione di esternalità che avviene in modo volontario (jointness bassa) o accidentale (jointness elevata), ovvero se l’imprenditore agricolo ha un ruolo attivo nella produzione di esternalità o meno (parte bassa o alta del grafico).
La distinzione tra la generazione di un’esternalità positiva o negativa fa riferimento al fatto che si aumenti (esternalità positiva) o diminuisca (negativa) la salvaguardia/produzione di un Bpaa. Questa distinzione serve a demarcare tra politiche che seguono il principio dell’inquinatore pagatore (Polluter Pays Principle, Ppp) o politiche che compensano il produttore per i servizi recati all’ambiente (Provider Gets Principle, Pgp) (rispettivamente parte sinistra o destra del grafico). Infine, un altro elemento di discrimine, dovrebbe essere dato dal livello territoriale o settoriale di azione, ovvero se il Bpaa (sotto)prodotto è esclusivamente agricolo o territoriale e quindi se non è solo l’attività di produzione agricola ad avere effetti positivi o negativi su di esso. In figura la bisettrice del II e IV quadrante distingue tra il campo di azione di una politica settoriale che si occupa di sostenibilità delle produzioni agricole e una politica territoriale/ambientale, che mira alla sostenibilità dei territori rurali.
In base a quanto sintetizzato in figura 1, emergono quattro situazioni tipo.
Quando si producono esternalità positive in un regime di elevata jointness (valore ambientale intrinseco), dovrebbe essere compito delle politiche agricole fornire i giusti incentivi al mantenimento di tali pratiche. Tuttavia, la questione non è così scontata. Non si giustifica facilmente, infatti, il pagament o agli agricoltori per qualcosa che farebbero in ogni caso (data l’elevata jointness). In questo caso due sarebbero le motivazioni del pagament o: il mantenimento delle pratiche (che generano il Bpaa), che potrebbero essere abbandonate per scarsa convenienza e una generale questione distributiva (o di equità) per cui si trasferisce benessere sociale dai cittadini-consumatori agli agricoltori, per la generazione del Bpaa. Un tale tipo di pagament o per la fornitura di beni pubblici in regime di jointness, tuttavia, implicherebbe in un certo senso l’abbandono del concetto di sostegno disaccoppiato (essendo esso accoppiato alla produzione che genera il Bpaa).
Su fronte opposto, quando si producono esternalità negative “disgiunte” dal tipo di produzione, allora è compito delle politiche ambientali introdurre sanzioni “erga omnes” e non solo per il settore agricolo, secondo il principio dell’inquinatore pagatore (come ad esempio accade con la direttiva sulla Prevenzione e Riduzione Integrate dell’Inquinamento Dir. 96/61/CE, che ha anche impatti sul settore agricolo).
Quando invece si producono esternalità negative in un alto regime di jointness, allora è necessario stabile norme per la conformità (compliance) con standard ambientali (tipo Command and Control, C&C), ma quale tipo di politica debba farlo, dipende dal tipo di Bpaa interessato. Rientra in questa fattispecie, per alcuni aspetti, la condizionalità (più strettamente per quanto attiene ai criteri di gestione obbligatori).
Infine, se si vuole assicurare la produzione di esternalità positive in un basso regime di jointness (c.d. valore ambientale addizionale), occorre istituire un opportuno sistema di incentivi e contratti (come ad esempio accade coi Pagamenti agro-ambientali).

Figura 1 - Beni pubblici agroambientali e ruolo delle politiche

Fonte: adattato da Esposti, 2011

L’attuale struttura della Pac riflette questa suddivisione per alcuni aspetti più chiaramente, ad esempio coi pagamenti agroambientali, in altri casi meno, come accade con la condizionalità e il greening. Infatti, la condizionalità implica che al rispetto della legislazione vigente, sia collegato un pagament o e Il greening, che è definito come un pagament o per la produzione di Bpaa prodotti in elevato regime di jointness, in realtà, prescrive degli obblighi da rispettare per l’accesso a parte del Pua, configurandosi così come una sorta di "condizionalità rafforzata”. Entrambi questi strumenti rappresentano un’eccezione nel quadro normativo comunitario ambientale, che non prevede sistemi simili in altri settori.
Questa eccezionalità degli strumenti proposti dalla Pac, pone al centro del problema la questione della “specificità agricola” e cioè perché solo agli agricoltori debba essere riconosciuto un pagament o per la creazione di beni pubblici (esternalità positive) o, ancora più discutibilmente, per il loro mancato consumo (esternalità negative).
La natura di questa specificità viene spesso ricondotta, a livello comunitario, al fatto che i Bpaa sono di tipo transfrontaliero (Grethe 2006). Evidentemente, però, non è facile distinguere nettamente tra Bpaa di tipo transfrontaliero e non: se la stabilità climatica è sicuramente un Bpaa transfrontaliero, altri BP hanno un carattere probabilmente più locale (le acque di un fiume, un paesaggio, ecc.).
La specificità agricola, se esiste, andrebbe quindi definita più chiaramente e dovrebbe essere legata alla natura intrinseca del particolare Bpaa considerato, per evitare che alcune misure rappresentino un tentativo di dare una giustificazione politica al sostegno al settore e un’eccezione all’interno delle politiche comunitarie ambientali.

Il livello territoriale di intervento

Il tema del ruolo delle politiche si collega a quello del più adatto livello territoriale di intervento che ha, a sua volta, due dimensioni: la prima fa riferimento al livello territoriale della politica e quindi alla questione della sussidiarietà, la seconda al livello territoriale di attuazione delle azioni in campo agroambientale.
La sussidiarietà in tema ambientale è molto rilevante dato che l’obiettivo delle politiche ambientali è territorialmente esplicito. Essa fa leva sulla letteratura sul federalismo fiscale che analizza il livello ottimale di decentramento delle diverse politiche pubbliche. In linea generale, politiche più decentralizzate hanno i vantaggi della maggiore efficienza e aderenza ai bisogni locali e minore burocrazia (Grethe 2006; Tiebout 1956), tuttavia, queste sono preferibili solo se sono in grado di internalizzare le esternalità e sfruttare le potenziali economie di scala.
Studi sul livello ottimale di decentramento dimostrano che politiche come la Pac, che hanno un budget finanziato da una tassazione molto dispersa e che forniscono beni pubblici con un elevato livello di concentrazion e spaziale, di solito portano a una spesa eccessiva ed inefficiente (Weingast et al., 1981).
Analizzando l’adeguato livello di sussidiarietà della Pac, emerge che il coinvolgimento dell’UE nel disegno e nel finanziamento della politica di sviluppo rurale dovrebbe essere limitato a quelle politiche agroambientali che possono essere chiaramente legate alla regolamentazione comunitaria, poiché i relativi costi sono legati alla legislazione ambientale europea mentre i benefici sono transfrontalieri, come ad esempio accade per il mancato reddito derivante dalle restrizioni nelle aree Natura 2000 (Grethe 2006).
Il secondo aspetto del livello territoriale di intervento si ricollega al fatto che i Bpaa sono altamente differenziati a livello spaziale e quindi soluzioni indirizzate ai singoli agricoltori e uguali per tutti (singoli pagamenti basati sulle pratiche), non portano risultati ottimali. Due sono le risposte necessarie: utilizzare schemi di incentivo basati sui risultati (Keenleyside et al., 2014), che meglio si adattano a queste differenza territoriali e aumentare il ricorso all’azione collettiva in campo agroambientale (Ocse, 2013). L’obiettivo delle politiche ambientali, in molti casi non può infatti essere la singola azienda agricola, ma deve essere l’intero territorio, ovvero tutte le aziende agricole che su di esso operano. Questa problematica è legata alla natura intrinseca dello specifico bene pubblico prodotto (o consumato) che molto spesso è il risultato di un’azione collettiva.
L’azione collettiva in tema agroambientale, incentivata dai Psr 2014-2020, fa sorgere però un evidente problema di free riding, fenomeno per cui un solo agricoltore che non rispetta le regole, può impedire a tutti gli altri di generare il Bpaa. Opportune politiche devono essere messe in atto per risolvere tale problema, in quanto la contrattualizzazione proposta dall’attuale programmazion e non appare una soluzione efficace, ma un ulteriore onere amministrativo per gli agricoltori.

Considerazioni conclusive

L’impegno europeo per la sostenibilità ambientale è uno dei tratti caratteristici dell’Unione.
Nonostante l’incertezza sul futuro delle politiche comunitarie, sul fronte della politica di coesione, il ruolo della dimensione ambientale appare sempre più importante. Il consolidarsi del paradigma di uno sviluppo territorialmente ed ecologicamente equilibrato, potrebbe tuttavia avere impatti sulla ridefinizione del ruolo delle aree rurali e urbane nel raggiungere gli obiettivi comuni. Pertanto sarebbe auspicabile che la politica esplicitasse il significato ambientale della coesione territoriale e quale “nuova divisione del lavoro” tra aree urbane e rurali questo comporterebbe.
La questione ambientale è inoltre uno degli elementi centrali nella riforma della Pac, sia come risultato delle ambiziose politiche di sostenibilità ambientale comunitarie, sia come giustificazione del sostegno al settore.
Nel definire i diversi ruoli di politiche e strumenti da utilizzare per la salvaguardia dei beni pubblici agroambientali, andrebbe identificata più chiaramente la specificità agricola, alla luce della natura intrinseca dei beni pubblici protetti. Ciò aiuterebbe anche ad identificare il livello territoriale più opportuno di intervento, sia con riferimento alla questione del livello di sussidiarietà, sia per la definizione del più opportuno livello territoriale di azione, favorendo incentivi basati sui risultati e il ricorso all’azione collettiva.
Da ultimo, va sottolineato che il breve contributo proposto si è concentrato sul lato della produzione agricola, senza considerare tutta la catena di creazione del valore dei prodotti che molto spesso, soprattutto in termini di impatti ambientali, può cambiare molto i termini della questione. Come le analisi sul ciclo di vita dei prodotti dimostrano, infatti, ragionare solo al “cancello aziendale” può portare a politiche inefficaci che non agiscono sulla fase di produzione complessivamente più inquinante. Evidentemente è la stessa Pac ad avere un approccio settoriale, anche quando si tratta di impatti ambientali, se si escludono alcuni interventi proposti in ambito di sviluppo rurale che hanno un’ottica progettuale più ampia e integrata. Il superamento di questa ottica frammentata permetterebbe pertanto anche un più facile chiarimento e sfruttamento del ruolo del consumatore, fondamentale per raggiungere obiettivi di sostenibilità ambientale del settore.

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• 1. Formalmente è con il Trattato di Maastricht (1992) che la materia ambientale diventa una politica comunitaria: obiettivo dell’UE è la promozione di una crescita economica sostenibile e non-inflazionistica nel rispetto dell’ambiente.
• 2. Alla conferenza sul clima di Parigi, 195 paesi hanno adottato il primo accordo universale e giuridicamente vincolante sul clima mondiale.
• 3. Ancora prima, nel 1975, la direttiva sulle zone agricole svantaggiate (75/268/Cee), può essere considerata il primo tentativo esplicito di inserire istanze ambientali nella Pac, nonostante i suoi obiettivi fossero principalmente economici e sociali.
• 4. Per beni pubblici si intendono quei beni con caratteristiche di non rivalità e non escludibilità nel consumo.
• 5. Per i beni comuni - caratterizzati da rivalità e non escludibilità nel consumo - invece, il problema di politica economica è la definizione del regime di accesso e la relativa sostenibilità dello sfruttamento.