Mobilità fondiaria e accesso alla terra

Mobilità fondiaria e accesso alla terra

La ricerca di una favorevole, se non ottimale, allocazione del fattore terra è una questione cruciale per garantire efficienza e competitività al settore agricolo. È noto che la terra rappresenta la quota nettamente prevalente del capitale investito nell'impresa e la disponibilità di adeguate superfici coltivabili determina, innanzitutto, quelle economie di scala che aumentano l'efficienza dei processi produttivi e la produttività del lavoro e del capitale. È altrettanto manifesto che la dimensione fisica delle aziende agricole italiane è complessivamente limitata e malgrado i recenti progressi dovuti alla riduzione del numero di aziende più che proporzionale rispetto alla riduzione della Sau, la dimensione media rimane ben al di sotto della media di altre economie agricole europee (fonte Eurostat). La risposta degli agricoltori italiani è stata quella di aumentare la produttività della terra e quindi aumentare la dimensione economica delle imprese. In effetti, se si guarda a questo parametro economico, la distanza dagli altri paesi è decisamente più ridotta e, secondo i dati più recenti del 2013, addirittura superiamo il valore medio dell'Unione Europea a 28 paesi (ma non quello della UE15). Pur considerando i limiti nell'uso di queste statistiche "medie" nazionali (Arzeni, Sotte 2013), non sorprende che negli ultimi tempi molti portatori di interesse, a cominciare dalle organizzazioni professionali, indichino nella mancanza di terra uno dei talloni d'Achille del settore agricolo italiano. Ne consegue la richiesta di una maggiore mobilità fondiaria e di incentivare l'accesso alla terra per garantire sufficienti opportunità di sviluppo a quanti vogliono consolidare o intraprendere l'attività imprenditoriale in agricoltura.
Va ricordato che la mobilità fondiaria riguarda il trasferimento dei terreni - agricoli nel nostro caso - secondo due modalità: il trasferimento tra differenti agenti (proprietari e affittuari principalmente) e il cambiamento nella destinazione d'uso. Nel primo caso la mobilità si realizza attraverso il mercato delle compravendite e degli affitti, e assumono grande importanza i flussi in entrata e in uscita degli agricoltori nel settore agricolo. Il secondo aspetto della mobilità riguarda la conversione delle superfici agricole verso usi alternativi - sia a carattere irreversibile (usi edificatori e infrastrutturali) sia attraverso l'abbandono della funzionalità produttiva agricola (forestazione e rinaturalizzazione) - e tra differenti usi agricoli del suolo (es. da seminativi a pascoli). Quindi, se si vuole analizzare il fenomeno della mobilità fondiaria va tenuto conto che si intrecciano aspetti economici (efficienza e competitività), sociali (accesso alla terra e disparità dimensionale) e ambientali (fornitura di servizi ecosistemici). Probabilmente è per questa molteplicità di aspetti che la mobilità fondiaria, l'accesso alla terra e la salvaguardia della risorsa suolo hanno acquisito un posto rilevante nel dibattito mediatico e politico su temi che spaziano dalla preoccupazione per la scarsa presenza di giovani in agricoltura alla consapevolezza del problema del consumo di suolo agricolo, dalla denuncia della continua perdita di superfici agricole a causa dell'abbandono alla richiesta di una maggiore sostenibilità del processi produttivi agricoli.
Naturalmente la politica è chiamata a rispondere e a trovare soluzioni che siano in grado di soddisfare sia il criterio dell'efficienza nell'allocazione del fattore terra, sia il criterio dell'equità tra quanti beneficiano dell'utilizzo della risorsa suolo. Impresa non facile se si considera che la superficie agricola continua a ridursi in Italia: nell'arco degli ultimi quattro decenni censuari la Sau è passata da 17,5 milioni di ettari nel 1970 a 12,9 milioni di ettari nel 2010 e anche l'ultima rilevazione campionaria disponibile (2013) ha evidenziato un'ulteriore flessione (12,4 milioni di ha). La riduzione è imputabile in larga misura all'abbandono delle superfici più marginali, ma è rilevante anche la perdita irreversibile di suolo agricolo per usi edificatori e infrastrutturali che avviene generalmente a scapito di terreni pianeggianti e fertili, quindi con una significativa perdita di produzione agricola. Verrebbe quasi da ipotizzare che ci sia una domanda di terra in flessione nel suo complesso - o che comunque non riesce a competere con la domanda per usi edificatori -, ma in realtà, è ben noto che le molteplici realtà regionali e locali raccontano storie diverse che difficilmente possono essere accomunate in una descrizione generalizzata a livello nazionale (Mela et al. 2016).
La varietà delle situazioni esistenti e la molteplicità di aspetti che possono essere presi in considerazione induce a sviluppare analisi approfondite per consentire una corretta definizione dei principali aspetti del fenomeno e per poter discutere di politiche passate e future sulla base di evidenze scientifiche. Senza avere la pretesa di essere esaustivo sull’argomento, questo numero speciale della rivista affronta alcuni di questi temi, con la speranza di poter contribuire al dibattito in corso con sintesi di recenti ricerche scientifiche e con presentazioni di fonti di dati ancora poco utilizzate o finora non disponibili.
Sul tema del cambiamento strutturale e su quali siano le principali dinamiche che nell’ultimo decennio hanno portato ad un aumento delle dimensioni medie aziendali parallelamente alla contrazione del numero di aziende e della Sau si interrogano Corsi e Di Vita, che interpretano il fenomeno come conseguenza di un effetto demografico, piuttosto che come esempio di un processo di selezione delle aziende più redditizie e quindi di maggiore efficienza del settore. In sostanza il processo di formazione e di allargamento delle aziende è profondamente influenzato dalla struttura demografica che regola da un lato l’uscita di precedenti conduttori e dall’altro l’entrata dei nuovi. Quindi, la presenza eventuale di successori e l'età degli operatori rappresentano le variabili chiave per effettuare previsioni sull’evoluzione strutturale del settore agricolo e della dimensione media delle aziende, ma senza dimenticare il contesto dei sistemi locali, quali ad esempio le opportunità di lavoro offerte da altri settori produttivi per gli agricoltori ancora in età lavorativa e le dotazioni infrastrutturali e culturali, nonché l’effetto delle politiche agricole e rurali.
Il ruolo delle politiche agricole dovrebbe essere centrale nel cercare di mantenere l'evoluzione strutturale del settore nel solco di uno sviluppo ordinato e ponderato, promuovendo iniziative che siano di stimolo e di eventuale correzione di quanto emerge dalle dinamiche di mercato. Ma non sempre si riesce a dare seguito alle premesse - migliorare l'accesso alla terra attraverso una più trasparente mobilità fondiaria - con interventi veramente incisivi. Povellato e Vanni ricompongono il quadro delle principali esperienze nazionali e regionali che, con varie modalità e con diversi strumenti, hanno messo al centro il tema della mobilità fondiaria, tra cui le “banche della terra” e le associazioni fondiarie. Sebbene molte di queste iniziative siano ancora in fase sperimentale, gli autori evidenziano come vi sia una domanda potenziale di terreni agricoli anche nelle aree rurali più marginali e periferiche, che però necessita di una politica fondiaria specifica in grado di favorire il recupero produttivo del patrimonio fondiario nazionale, pubblico e privato. In tal senso l'esperienza delle associazioni fondiarie rappresenta uno dei più interessanti esempi per il riutilizzo dei terreni agricoli marginali, poco coltivati e in via di abbandono, volti a superare i vincoli strutturali e normativi che rendono così difficile l’accesso alla terra nelle aree interne.
La questione dell’accesso alla terra viene analizzata da Paola Gatto sotto il profilo istituzionale, con una lettura degli assetti fondiari collettivi secondo l'approccio dei beni comuni. I diversi modelli istituzionali degli assetti fondiari collettivi per l’accesso alla terra e l’uso delle sue risorse da parte di una comunità locale interessano vaste porzioni di territori agricoli e silvo-pastorali nel nostro paese e presentano un quadro estremamente complesso per forma giuridico-istituzionale, forme di proprietà, personalità giuridica, appartenenza dei membri, storia e dimensione. Si sottolinea come la resilienza e la capacità di sopravvivere di queste istituzioni sia legata al modello attraverso cui i suoi membri accedono alle risorse e le distribuiscono, nonché al fatto che all’esercizio dei diritti si accompagni il rispetto delle regole di partecipazione alla vita comunitaria. Malgrado il ritorno di interesse per le proprietà collettive - che continuano ad essere gestite secondo un inquadramento legislativo risalente al 1927 -, le comunità locali stentano a trovare il giusto equilibrio tra la gestione del patrimonio collettivo e la tentazione di rispondere alle pressioni di sviluppo turistico e infrastrutturale del loro territorio, e, sotto la spinta dei notevoli vincoli imposti all’attività agricola, finiscono per abbandonare le tradizionali attività agro-silvo-pastorali alla base della loro stessa ragione d’essere.
L'analisi della mobilità fondiaria per quanto riguarda le compravendite di terreni non ha mai avuto una grande eco nel dibattito scientifico rispetto a quanto è stato analizzato in termini di cambiamenti strutturali e di mobilità tramite lo strumento dell'affitto. È indubbio che la mancanza di dati sull'entità del fenomeno sia stata un ostacolo a volte insormontabile per cercare di analizzare concretamente la sua consistenza ed evoluzione. Infatti, i dati originari sono contenuti negli atti notarili che riportano l'entità e la classificazione catastale delle particelle oggetto di compravendita, ma gli archivi, informatizzati nel corso degli ultimi decenni, non sono mai stati realmente accessibili malgrado si tratti di atti pubblici. Ora sembra che la situazione stia cambiando grazie al lavoro svolto dall’Osservatorio del mercato immobiliare dell’Agenzia delle entrate e nell'articolo di Guerrieri per la prima volta sono pubblicate delle statistiche sulla superficie compravenduta in Italia sul biennio 2011-2012. Si stima che le transazioni abbiano riguardato circa lo 0,5-0,9% della superficie agroforestale censita nel Catasto dei terreni, ma con variazioni significative da provincia a provincia. Si tratta di un'esperienza ancora sperimentale, che ha come obiettivo a lungo termine di istituire un Indagine periodica ufficiale al pari di quanto realizzato per il mercato immobiliare urbano.
Va aggiunto che i dati sugli scambi di beni fondiari non sono completamente mancanti, visto che l'Istat cura da decenni una statistica dell'attività notarile, che contiene al suo interno informazioni specifiche sulle transazioni dei terreni. Pur nei limiti dei dati disponibili - riguardanti soltanto il numero di atti e non la dimensione delle compravendite - Povellato e Longhitano propongono una lettura dell’andamento del mercato fondiario negli ultimi decenni alla luce di questa "nuova" fonte informativa. Sembra emergere la concreta possibilità di affiancare le statistiche dell’attività notarile sulla compravendita dei terreni a quelle derivanti dalle Indagini del mercato fondiario, realizzate annualmente dall'Inea-Crea. La banca dati sull'attività notarile - finora sostanzialmente trascurata come fonte informativa sul mercato fondiario - offre una copertura nazionale con dati di dettaglio regionale e provinciale, oltre che con un aggiornamento annuale.
Un modo diverso di utilizzare la risorsa suolo agricolo è rappresentato dal ricorso ai servizi offerti da imprese agro-meccaniche all'interno dell'azienda agricola in sostituzione delle operazioni realizzate in proprio. Il contoterzismo ha raggiunto una rilevanza notevole nell'economia agricola nazionale e rappresenta ormai una nuova forma di aggregazione nella gestione della terra che opera in modo affatto diverso rispetto alle tradizionali forme di possesso in proprietà e affitto. In un certo senso modifica i confini stessi dell'impresa rendendo più complessa l'analisi delle relazioni tra le diverse componenti. Fanfani, Montresor e Pecci ne descrivono la distribuzione territoriale per circoscrizione geografica e l’evoluzione tra le ultime tre rilevazioni censuarie, evidenziandone il diverso utilizzo tra aree geografiche e tipologie d'impresa. Da un lato nelle aree e tipologie più sviluppate emerge una tendenza a combinare le strategie di innovazione e a cercare un adattamento del contoterzismo alla gestione aziendale in cui comunque il controllo dei processi produttivi e l’accesso ai mercati rimane nelle mani dell’imprenditore. Dall'altro lato nelle aree e tipologie meno sviluppate vi è una più consistente diffusione dell’affido completo di tutte le operazioni colturali e della gestione aziendale, spesso da parte di conduttori anziani.
Oltre al ruolo delle politiche nella promozione della mobilità fondiaria e dell'accesso alla terra, la mobilità fondiaria e il mercato della terra sono influenzati anche da altri interventi relativi alle politiche agricole, energetiche e ambientali. In questo numero della rivista vengono presentati due lavori che riguardano gli effetti della Pac sull'allocazione del fattore terra e l'impatto delle politiche di incentivazione degli impianti energetici rinnovabili sul mercato degli affitti della superficie agricola.
Bartolini presenta un caso studio sugli impatti della riforma della Pac utilizzando un modello duale di programmazione matematica dal quale è possibile quantificare la disponibilità a pagare da parte delle aziende per unità aggiuntive di terreno, in funzione di diversi scenari di pagamenti sul primo pilastro e sul secondo pilastro. Le stime del modello evidenziano come sia le aziende più piccole sia quelle più grandi sono fortemente sensibili ai cambiamenti della Pac, mettendo in luce una vulnerabilità strutturale delle aziende agricole di fronte ai principali fattori di cambiamento e il ruolo fondamentale della Pac nell’influenzare la domanda di terra.
Demartini et al., approfondiscono il tema della competizione nell’uso dei terreni agricoli per la produzione di alimenti, mangimi e agro-energie, trovando in particolare degli effetti non lineari della produzione di biogas sui prezzi d’affitto della terra legati alla tecnologia degli impianti di biogas e alle distanze tra questi e l’area di approvvigionamento relativamente all’influenza rilevante sui canoni di affitto dei terreni. Da questa analisi scaturiscono implicazioni di carattere sociale ed economico per la regolamentazione dell’installazione di nuovi impianti, in quanto sistemi di incentivo differenziati per dimensione degli impianti ne potrebbero migliorare la sostenibilità e la coesistenza con l'attività agricola, limitando l’eccesso di concorrenza delle colture bioenergetiche.
Il consumo di suolo agricolo è un tema rilevante per quanto riguarda la mobilità fondiaria tra usi alternativi della terra. A fronte di un continuo aumento del suolo consumato per abitante, che è più che raddoppiato nell'arco degli ultimi 60 anni, il dibattito scientifico negli ultimi anni si è avvantaggiato di una disponibilità di dati sui cambiamenti di uso del suolo che consente analisi dettagliate del fenomeno. Guastella, Pareglio e Sckokai indagano sulle determinanti dell’espansione urbana e in particolare delle differenze in termini di estensione territoriale dei comuni. Ne risulta che il consumo di suolo ai fini urbani nei piccoli comuni, rispetto a quelli di dimensione maggiore, è solo debolmente connesso alle dinamiche demografiche e completamente disconnesso dalle dinamiche del settore agricolo. Quindi, una minore frammentazione amministrativa e l’effettivo coordinamento delle politiche di pianificazione urbana potrebbero favorire un più consapevole utilizzo della risorsa suolo. Pertanto gli autori concludono che l’istituzione delle città metropolitane dovrebbe contribuire a rendere più efficiente e sostenibile la pianificazione urbana. D'altra parte una legislazione, sia nazionale che regionale, che miri a riconoscere e tutelare il valore dell’agricoltura urbana e periurbana, avrebbe anche effetti positivi sui valori di mercato dei terreni agricoli meno soggetti alle distorsioni derivanti da una sempre incerta definizione delle effettive destinazioni d'uso, come avviene tuttora.
Spostando l'accento su una prospettiva globale, gli ultimi due lavori riguardano questioni all'ordine del giorno nel dibattito scientifico e politico mondiale, accomunate dall'interesse per il valore della terra: in termini di variazioni potenzialmente negative a causa del cambiamento climatico in un caso e in termini di occasioni di sviluppo - e probabilmente di speculazione - nel caso degli acquisti di terreno su larga scala.
Bozzola e Ravetti passano in rassegna gli approcci di stima tramite i modelli Ricardiani per studiare gli impatti del cambiamento climatico sul territorio italiano, in particolare per i valori fondiari. Se da un lato, gli impatti aggregati sul valore dei terreni agricoli dovuti a una variazione marginale nelle temperature e nelle precipitazioni rispetto alle medie storiche di lungo periodo (impatti marginali) possono apparire limitati, emerge, tuttavia, che gli impatti futuri stimati con diverse proiezioni climatiche (impatti non-marginali) sono sostanziali, specialmente in caso di alti livelli di emissioni di gas serra, che aumentano anche l’incertezza nelle stime. Gli aspetti distributivi di questi potenziali impatti non sono secondari in un territorio eterogeneo come l’Italia, con implicazioni in termini di politiche che consentano diverse forme di adattamento nelle varie regioni agro-economiche.
Infine per quanto riguarda la questione delle acquisizioni di terra da parte di soggetti stranieri nei paesi in via di sviluppo (Foreign Land Acquisitions), Scoppola e Sorana indagano su un aspetto in qualche modo propedeutico a qualsiasi analisi che cerchi di capire fino a che punto queste acquisizioni seguano una logica puramente speculativa (land grabbing) o abbiano obiettivi di sviluppo che possono avvantaggiare anche le comunità locali interessate da questi cambiamenti di possesso della terra. In sostanza viene studiata la relazione che intercorre tra la trasparenza e l’affidabilità dei dati relativi alle acquisizioni estere di terra e il livello di qualità istituzionale e libertà politica dei Pvs interessati, trovando in conclusione una correlazione diretta tra libertà politica, indici di trasparenza e affidabilità dei dati. Si sottolinea, di conseguenza, come trasparenza e affidabilità dei dati sulle Fla in alcuni Paesi siano notevolmente influenzate dal clima politico e istituzionale. Tutti questi aspetti devono essere quindi tenuti in conto nella valutazione delle determinanti delle Fla, e tra le variabili istituzionali a livello transnazionale, prima di seguire qualunque approccio quantitativo.

Riferimenti bibliografici

  • Arzeni A., Sotte F. (2013), Imprese e non imprese nell’agricoltura italiana. Una analisi sui dati del censimento dell’agricoltura 2010, Gruppo 2013, Working paper, n. 20

  • Mela G., Longhitano D., Povellato A. (2016), La dinamica dei valori fondiari in Italia: i fattori agricoli hanno ancora un peso?, Agriregionieuropa, Anno 12 n. 47

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