L’evoluzione della materia forestale nelle politiche dello sviluppo rurale

L’evoluzione della materia forestale nelle politiche dello sviluppo rurale

Abstract

L’importanza economica, culturale, sociale e ambientale, delle risorse forestali europee contrasta con l’assenza di una politica forestale comunitaria analoga a quella sviluppatasi in ambito agricolo. Le politiche forestali hanno trovato attuazione, quasi esclusivamente, nelle politiche agricole e di sviluppo rurale. In Italia le misure forestali dello sviluppo rurale rappresentano sempre di più, il principale se non l’unico strumento per la tutela del patrimonio e lo sviluppo del settore foreste.

Introduzione

L’importanza economica delle risorse forestali dell’Unione europea (Ue) e il riconoscimento del loro valore culturale, sociale e ambientale, contrasta con l’assenza di una politica forestale comunitaria analoga a quella che si è sviluppata in ambito agricolo. Le foreste, ampiamente considerate all’interno di altre politiche (Reg. (Cee) n. 3528/86, inquinamento atmosferico, Reg. (Cee) n. 3529/86, incendi), hanno trovato attuazione quasi esclusivamente nelle politiche agricole (Regolamenti (Cee) n. 1094/88, (Cee) n. 1096/88, (Cee) n. 867/90, (Cee) n. 2080/92) e nelle politiche di sviluppo rurale. Il comparto forestale si è progressivamente affrancato da quello agricolo, sviluppando da un lato una propria strategia autonoma (strategia forestale Ue del 1998 e del 2013), dall’altro integrandosi all’interno delle diverse fasi di programmazione delle politiche di sviluppo rurale (2000-2006 con il Reg. (CE) n. 1257/99, 2007-2013 con il Reg. (CE) n. 1698/2005 e 2014-2020 con il Reg. (UE) n. 1305/2013), delle politiche per la conservazione e salvaguardia della biodiversità e per la lotta al cambiamento climatico.
Questo ha permesso di definire e realizzare interventi non più strumentali al settore agricolo ma destinati al miglioramento economico ed ecologico delle foreste, con particolare attenzione a quelle con funzioni protettive ed ambientali. Nel corso del tempo si è poi data sempre di più enfasi alla pianificazione forestale, quale strumento indispensabile per una attuazione efficace delle misure. Viene inoltre, sottolineata l’importanza del coordinamento tra le strategie, i programmi territoriali di pianificazione settoriale e i Programmi regionali di sviluppo rurale. Le diverse azioni messe a punto dall’Ue per il settore forestale, oltre ad aver subito l’influenza dal contesto normativo in cui venivano proposte, hanno anche risentito del livello e qualità di attuazione promossa dai singoli Stati membri (Sm).

Le foreste nelle programmazioni dello sviluppo rurale

Programmazione 2000-2006

Con il periodo di programmazione 2000-2006, concomitante con la seconda riforma della Pac (riforma Fischler), nell’ambito dello sviluppo rurale il ruolo delle foreste trova attuazione in uno specifico e organico capitolo (Capitolo VIII - Selvicoltura), che raccoglie gli interventi proposti con i regolamenti forestali precedenti (in particolare il Regolamento (Cee) n. 2080/92) e propone come obiettivo l’attivazione di misure riconducibili a: selvicoltura di pianura (imboschimenti a turno lungo, impianti produttivi, forestazione a finalità prevalentemente protettive o di conservazione); miglioramento economico, ecologico e protettivo delle foreste; interventi sulla filiera produttiva; interventi con connotazione prettamente ambientale; salvaguardia del territorio.
Per la prima volta gli interventi a favore del settore forestale vengono attuati nell’ambito della programmazione dello sviluppo rurale, dando avvio a un nuovo approccio alle politiche di settore attuate dalle regioni. Molti interventi che in passato erano realizzati con bilancio regionale (ad esempio la pianificazione, l’associazionismo forestale, le infrastrutture, le filiere, ecc.), vengono ora ammesse al cofinanziamento comunitario. Progressivamente questo ha portato ad un aumento di risorse disponibili, ma anche alla scomparsa, in molti casi, nei bilanci regionali del capitolo foreste e ad una omologazione degli interventi allo standard europeo (Cesaro, Romano, 2008). Le misure forestali nel periodo di programmazione 2000-2006 hanno assorbito il 12,5% (1.855 milioni di euro) dei fondi totali nazionali a disposizione per lo sviluppo rurale, di cui solo l’81% è stato effettivamente speso (Cesaro, Romano, 2008).
In particolare gli interventi previsti riguardavano, oltre all’imboschimento delle superfici agricole (misura H, art.29, Reg. (CE) n. 1257/99), anche un insieme di interventi caratterizzati da una considerevole varietà di azioni (Misura I, artt. 30-32, Reg. (CE) n. 1257/99). Complessivamente, nonostante una forte differenza nell’attuazione a livello regionale, per la misura di imboschimento (misura H) sono stati impegnati in Italia, dai Programmi di Sviluppo Rurale regionali (Psr), 882 milioni di euro di cui è stato erogato quasi l’80%. L’attuazione della misura ha raggiunto il suo massimo nella realizzazione in di circa i circa 13,5 mila ettari di imboschiti su terreni agricoli e il suo minimo nelle numerose regioni in cui non sono stati effettuati nuovi imboschimenti e la misura H è stata esclusivamente impegnata per il pagamento dei trascinamenti provenienti della precedente programmazione (Romano, Cilli, 2009). Nel dettaglio delle risorse erogate per questa misura si è raggiunta una spesa di circa 120 milioni di euro (più del 60% di quanto stanziato), e sono stati realizzati 40.573 ettari di nuovi impianti e 3.500 ettari di superfici non agricole. Le restanti risorse a disposizione per questa misura (688 milioni di euro) sono state utilizzate a copertura degli impegni assunti con il Regolamento (Cee) n. 2080/92, con cui erano stati realizzati 104.142 ettari di imboschimento su terreni agricoli. Gli interventi della misura I sul territorio hanno registrato una alta differenza in termini di attuazione. In molti contesti, come evidenziato anche in fase di valutazione dei Psr (Cesaro, Romano, 2006, 2008 e Cesaro, Romano, Zumpano 2013), il limite è da imputare alla difficoltà di coinvolgere gli imprenditori e i proprietari boschivi, ma c’è stato anche un problema di scarsa diffusione delle informazioni e di mancanza di assistenza e supporto tecnico nelle fasi della formulazione e presentazione delle domande e dei progetti.

Tabella 1 - Principali interventi forestali dal 1994 al 2006 (ettari)

Fonte: elaborazione Crea su dati Relazioni annuali di monitoraggio Psr
 

Programmazione 2007-2013

Nel settennio 2007-2013, la politica di sviluppo rurale diventa il principale strumento di attuazione delle politiche forestali a livello comunitario1 e nazionale. Nel Regolamento (CE) n. 1698/2005 per lo sviluppo rurale, caratterizzato da un unico sistema di programmazione e strutturato per obiettivi e assi (competitività, ambiente e qualità della vita), le misure forestali vengono ad assumere un ruolo autonomo rispetto alla politica agricola e “trasversale” nella strategia di sviluppo, riconoscendo esplicitamente l’importanza della gestione forestale come strumento di sviluppo socioeconomico sostenibile delle aree rurali, di tutela e conservazione dell’ambiente e della biodiversità.
Per le misure forestali, che si concentrano soprattutto nei primi due assi (competitività e ambiente), vengono confermate la maggior parte degli interventi della precedente programmazione ma si introducono nel contempo alcune importanti novità: il sostegno agli investimenti non produttivi, i pagamenti silvoambientali e la compensazione dei mancati redditi per i proprietari forestali soggetti ai vincoli delle aree Natura 20002.
Rispetto al passato, viene data grande enfasi alla pianificazione forestale indispensabile per una attuazione efficace delle misure. Viene inoltre, sottolineata, l’importanza del coordinamento e della coerenza tra i programmi territoriali di pianificazione settoriale e i Psr. In particolare i Piani forestali territoriali, i Piani antincendio boschivo, i Piani di gestione delle aree Natura 2000 e i Piani di assestamento e gestione aziendale diventano un prerequisito per l’accesso a molte misure. Viene sottolineato altresì il ruolo trasversale del bosco e della sua gestione per la tutela delle aree rurali e montane, ma nelle scelte dei Psr emerge un’evidente disomogeneità nelle scelte strategiche e negli interventi proposti. Infatti, le scelte di programmazione attuate dalle regioni sono rimaste legate agli interventi già collaudati nelle precedenti programmazioni, quali gli imboschimenti, i miglioramento economico dei boschi, le azioni di lotta e prevenzione degli incendi boschivi, gli investimenti nelle imprese di utilizzazione forestale. In questo contesto, alcune tipologie di interventi particolarmente innovativi introdotti con il Reg. (CE) n. 1698/2005 hanno stentato a trovare attuazione. Ci si riferisce, in particolare alle misure 222 (Primo impianto di sistemi Agroforestali su terreni agricoli), 224 (Pagamenti Natura 2000) e 225 (Pagamenti silvoambientali) che sono rimaste praticamente inapplicate; la prima per scarso interesse e attenzione da parte del settore agricolo, la seconda per la mancanza dei Piani di gestione delle aree Natura 2000 (obbligatori per l’attuazione della misura) e la terza per l’assenza di un quadro normativo certo a livello nazionale che definisse gli interventi silvoambientali3.
L'evoluzione del periodo di programmazione 2007-2013 ha visto molti degli interventi forestali previsti dai Psr faticare nel trovare un’efficiente attuazione rispetto alle aspettative. Se si guarda la quota di risorse finanziarie destinata dai Psr regionali alle misure forestali rispetto al budget di spesa pubblico complessivo programmato, si nota che si è passati dagli iniziali 2.381 milioni di euro (il 14,4% del totale al 31/12/2008) ai 1.974 milioni di euro (11,3% del totale del 15/10/2015), raggiungendo i 2.462 milioni di euro (14,2% del totale del 15/10/2010) con la riforma di metà percorso della Pac (Health Check, 2009). L’andamento attuativo ha disatteso le aspettative formulate in sede di programmazione e c’è stata una progressiva rimodulazione al ribasso della dotazione inizialmente prevista, nonostante l’immissione di nuove risorse a seguito dell’HC e del recovery plan.
Per le generali difficoltà di spesa di alcune misure forestali e i conseguenti timori di disimpegno, si sono quindi, registrati trasferimenti di risorse finanziarie (c.d. rimodulazioni) da una misura all’altra (Figura 1), con un progressivo trasferimento dalle misure forestali verso interventi destinati al settore agricolo e con maggiori capacità di spesa. Analizzando infatti, l’avanzamento di spesa pubblica totale dei Psr al 31 ottobre 2015 (Tabella 2), l’attuazione finanziaria delle misure di più stretto interesse forestale risulta aver superato il 91% (1.798 milioni di euro) del programmato al 31/10/2015 (1.974 milioni di euro). Le risorse spese hanno raggiunto poco meno di 650.000 ettari di proprietà forestali, su una superficie nazionale di circa 11 milioni di ettari. Il livello di spesa sul programmato si rivela disomogeneo e solamente sei regioni presentano una capacità di spesa superiore al 90%. Più interessante è la lettura dei livelli di avanzamento della spesa programmata per singola misura. Inoltre, nella tabella 3, per le sole misure forestali (122, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227), è possibile apprezzare nello specifico, le rimodulazioni realizzate lungo il periodo di programmazione. Analizzando i Psr regionali emerge che ad inizio programmazione con la sola misura 221, era prevista la realizzazione di 72.612 ettari di nuovi boschi su superfici agricole, e di 19.730 ettari su superfici non agricole con la misura 222. Il primo imboschimento su terreni agricoli, pur rimanendo l’intervento con il maggior peso finanziario nella politica di sviluppo rurale, ha visto una forte riduzione della sua dotazione, passando dai 750 milioni di euro del 2007 ai 465 milioni del 2015 (Tabella 3).
Pur avendo speso quasi il 95% delle risorse pubbliche impegnate nel 2015, è significativo come più del 70% di queste (309,6 milioni di euro) siano state utilizzate a copertura dei trascinamenti (spese di mancato reddito degli imboschimenti realizzati con Reg. (Cee) 2080/92, misura H), realizzando nel complesso poco meno 30 mila ettari di nuovi imboschimenti, con quasi 150 milioni di euro. Il livello di avanzamento fisico e finanziario della misura risulta, quindi, molto basso rispetto alle aspettative iniziali. Altra misura alla quale è stata attribuita una rilevante dotazione finanziaria iniziale (18% delle risorse destinate alle misure forestali nel 2007) prevede la prevenzione e ricostruzione di popolamenti forestali percorsi dal fuoco (misura 226), che avrebbe dovuto interessare, secondo le previsioni di inizio programmazione, una superficie di 161.904 ettari (+48% rispetto alla superficie raggiunta da interventi nella precedente programmazione). Questa misura in generale ha presentato sul territorio una buona efficienza di spesa e le risorse pubbliche impegnate inizialmente sono state nei Psr rimodulate portando la dotazione finanziaria ad oltre 550 milioni di euro nel 2015, di cui si è arrivati a spendere oltre l’84% (461,7 milioni di euro). Quasi l’11% delle risorse iniziali è stato invece impegnato nella misura 227 per la realizzazione di investimenti non produttivi, ovvero interventi volti ad aumentare l’utilità pubblica delle foreste (valore ecologico e sociale in primis).
Le azioni previste riguardano la realizzazione, recupero e manutenzione di sentieri e sistemazioni idraulico forestali, interventi di ripuliture, miglioramento della fruibilità turistico ricreativa, ecc. Questa misura ha visto una dotazione finanziaria iniziale di circa 257 milioni di euro, rimasta quasi invaiata e fine programmazione e su cui si è speso circa 200 milioni di euro. Circa il 10% (219,7 milioni di euro) delle risorse inizialmente impegnate per le misure forestali nel 2007 è stato invece, destinato agli investimenti per l’accrescimento del valore economico delle foreste (misura 122), con cui si prevedeva di raggiungere una superficie di 228.186 ettari ed un numero di aziende stimato, in fase di programmazione, in 5.000 unità (68% in più rispetto alla precedente programmazione). La misura è stata, nel corso della programmazione, fortemente rimodulata perdendo quasi 100 milioni di euro per poi chiudersi con una spesa pubblica erogata di quasi 110 milioni di euro.
Con la nuova misura per la creazione di sistemi agro-forestali (Misura 222 - agricoltura estensiva e silvicoltura), veniva prevista da parte di sole cinque regioni, la realizzazione di 6.737 ettari di sistemi, con una spesa di circa 8,2 milioni di euro. La misura ha subito una fortissima rimodulazione, portando le risorse disponibili a 30.000 euro e realizzando solamente 20 ettari in Veneto. Sorte analoga è toccata alle misura 224 e 225 (pagamenti natura 2000 e silvoamebientali) con le quali si prevedeva ad inizio programmazione di raggiungere 185.665 ettari, impegnando rispettivamente per le due misure 9,1 e 44,1 milioni di euro. A fine programmazione le risorse disponibili per la misura 224 sono state ridotte di oltre il 98% riducendosi a poco più di 100.000 euro di cui si è speso poco più del 50%. La misura silvoambientale pur non avendo subito una eccessiva rimodulazione è riuscita a spendere quasi 23 milioni di euro sui finali 37 milioni impegnati.

Figura 1 - Andamento della spesa pubblica totale programmata ed erogata dai Psr italiani al 31/10/2015 per le misure e gli interventi di più stretto interesse forestale* (Milioni di euro)

(*) 122,221, 222, 223, 224, 225, 226, 227 a cui si aggiungono gli interventi di specifico interesse forestale delle misure 123, 124, 125.
Fonte: rielaborazione Crea-PB su dati Mipaaf e regioni
 

Tabella 2 - Risorse spese pubblica totale e programmate dai Psr delle regioni italiane al 31/10/2015 per le misure e gli interventi di più stretto interesse forestale* (Milioni di euro)

(*) 122, 123, 124, 125, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227
Fonte: rielaborazione Crea PB su dati Mipaaf e regioni
 

Tabella 3 - Andamento della spesa pubblica a livello nazionale per le sole misure specificatamente forestali* al 31/10/2015 (Milioni di euro)

(*) 122, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227
Fonte: rielaborazione Crea PB su dati Mipaaf e regioni
 

Sovrapposizione o lacune di competenze e di normative, difficoltà procedurali, mancanza di informazione e assenza di una “regia” nazionale forte sul tema forestale sembrano aver influito notevolmente su questa condizione. Proprio la frammentazione delle competenze e dei ruoli in materia forestale, sia a livello nazionale sia regionale, sembra aver giocato un ruolo determinante nel percorso di programmazione-attivazione-implementazione delle misure forestali nei Psr delle diverse regioni (Marandola, Romano, Cesaro, 2012). La mancanza di un quadro omogeneo di riferimento a livello di Sm Italia, in cui le regioni avrebbero potuto riconoscersi e proporsi ed entro cui avrebbero dovuto calare i propri interventi, sembra proprio aver contribuito a determinare gli scarsi risultati attuativi registrati.

Programmazione 2014-2020

La politica di sviluppo rurale 2014-2020 semplifica la struttura programmatica del precedente periodo ponendo particolare attenzione al coordinamento strategico degli strumenti di pianificazione e dei programmi cofinanziati. Inoltre, con maggiore enfasi rispetto al passato, riconosce la trasversalità della materia forestale e attribuisce alle risorse forestali e al settore produttivo un ruolo cardine nel perseguimento delle sei Priorità strategiche dello sviluppo rurale, degli obiettivi più generali promossi dalla Strategia Europa 2020 e, soprattutto, per il perseguimento degli impegni internazionali sottoscritti con il Protocollo di Kyoto in materia di lotta al cambiamento climatico. Il Reg. (UE) n. 1305/2013, recepisce ciò che gli accordi internazionali e gli atti decisionali sottoscritti a livello comunitario sanciscono ormai pienamente, ovvero il ruolo di primaria importanza che la gestione forestale sostenibile può ricoprire nella regolazione degli equilibri ambientali, nelle attività di presidio del territorio e nella creazione di opportunità di sviluppo socioeconomico nei contesti rurali e montani.
Gli interventi e le misure previste sono organicamente inseriti nella struttura programmatica e il ruolo dei proprietari e gestori forestali viene esplicitamente affiancato a quello degli agricoltori nella fornitura di beni pubblici per i cittadini dell'Ue. Il Regolamento, infatti, richiama in diversi punti l’opportunità di far convivere esigenze ambientali e interessi produttivi, cosa che assume importanza strategica specie in quelle aree rurali marginali ove la risorsa forestale può rappresentare una delle principali, se non l’unica, fonte di lavoro e di reddito per le comunità locali. Il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (Feasr), rappresenta inoltre, sempre di più, il principale se non l’unico strumento operativo e finanziario in grado di favorire il raggiungimento degli impegni internazionali sottoscritti dal nostro Paese in materia ambientale-climatica-paesaggistica.
In linea di massima, gli interventi forestali previsti per la programmazione 2014-2020 non differiscono dal precedente periodo e li ritroviamo in due misure specificatamente dedicate e come sottomisure puntuali di altre misure (Tabella 4). Tutte le azioni e gli interventi potenzialmente attivabili sul territorio nazionale dai singoli Psr, divengono strumenti di attuazione nello specifico per il perseguimento delle Priorità 4 “Preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi dipendenti dall'agricoltura e dalle foreste” e della Priorità 5 “Incoraggiare l'uso efficiente delle risorse e paesaggio a un’economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale”.
 

Tabella 4 - Collegamento fra le azioni di interesse forestale nelle programmazioni Feasr 2007-2013 e 2014-2020

Fonte: rielaborazione Crea PB su dati Mipaaf e Regioni
 

Oltre agli interventi strettamente forestali delle misure 8 e 15 e agli interventi specificatamente rivolti al settore presenti nelle altre misure (competitività aziendale, diversificazione, agroambiente, ecc.), è possibile riservare al settore forestale l’accesso ai servizi di consulenza e assistenza tecnica, la formazione professionale e le attività di informazione. Particolare interesse riveste la misura 16 sula cooperazione, la quale prevede non solo un sostegno alla realizzazione di Piani di gestione forestale o strumenti equivalenti (con l’operazione 16.8) ma anche azioni che possono coinvolgere direttamente o indirettamente il settore.
In termini di risorse impegnate e considerando solamente gli interventi forestali delle misure 8 e 15, l’Italia ha allocato meno dell’8% (1.413 milioni di euro) della dotazione finanziaria pubblica complessiva prevista per lo sviluppo rurale. Per il settennio 2014-2020, considerando anche le risorse finanziarie per interventi forestali attivabili attraverso altre misure, la dotazione complessivamente disponibile per il settore risulta, comunque, inferiore ai 2.000 milioni di euro, raggiungendo quasi il plafond stanziato nella precedente programmazione (Romano, 2016). Tali dati testimoniano, ancora una volta, che l’attenzione per un settore ed una materia di interesse strategico per la tutela e valorizzazione del territorio montano e rurale italiano permane bassa, anche se esaminando i dati della tabella 6 si osserva come la misura rimboschimento delle superfici agricole sia stata decisamente, e per un certo senso, logicamente, fortemente ridotta. Il suo peso finanziario, infatti, non raggiunge il 50% delle risorse stanziate con la misura 8 e per la maggior parte saranno risorse da impegnare nel pagamento dei trascinamenti delle passate programmazioni (Reg. (Cee) 2080/92, misura H, misura 221).
La massa principale di risorse investite riguarda gli interventi di prevenzione, ripristino e valorizzazione del pregio delle foreste (sottomisure 8.3, 8.4, 8.5), a dimostrazione del peso ambientale che assume lo sviluppo rurale in Italia, ma anche della necessità di poter avere una garanzia di spesa considerando che le misure di investimento economico, a causa di una generale mancanza di supporto e assistenza tecnica per il settore forestale, non riescono a garantire efficienza di spesa come quelle per il settore agricolo.

Tabella 5 - Risorse finanziarie pubbliche impegnate nei Psr per le sole misure forestali 8 e 15 (Milioni di euro)

Fonte: rielaborazione Crea PB su dati Mipaaf e regioni
 

Tabella 6 - Raffronto delle risorse finanziarie pubbliche impegnate per Misura nelle programmazioni 2007-2013, 2014-2020 (Milioni di euro)

Fonte: rielaborazione Crea PB su dati Mipaaf e regioni

Considerazioni conclusive

Ad ormai quasi due anni dall’inizio del ciclo di programmazione 2014-2020 emerge chiaramente che se la politica europea sottolinea il ruolo e la funzione del bosco e della sua gestione in termini di misure, sottomisure e operazioni potenzialmente oggetto di sostegno pubblico, le scelte strategiche e di programmazione fatte a livello nazionale e, di conseguenza, l’attuazione nei Psr regionali esprimono una generale scarsa attenzione all’intera materia forestale. In particolare, ciò che preoccupa non è la scarsa attenzione finanziaria riservata agli interventi forestali ma piuttosto la mancanza di un approccio strategico alla materia forestale in termini di tutela e valorizzazione del patrimonio e sviluppo delle filiere produttive ad esso collegate. Una strategia che attraverso le misure dello sviluppo rurale possa trovare attuazione. Per esempio, ci si doveva aspettare da un Paese che vanta solamente il 14% della superficie forestale coperta da strumenti di pianificazione (Infc, 2005), che i Psr investissero nella sottomisura 16.8, che prevede appunto la copertura dei costi di pianificazione per la realizzazione di piani di gestione o di strumenti equivalenti, un ammontare maggiore di risorse. In realtà osserviamo che su 21 Psr solamente 10 hanno ritenuto opportuno attivarne l’azione.
Nella fase di redazione dei Psr, l’attenzione nazionale e regionale al settore forestale e, in particolare, l’importanza rivestita dalla pianificazione, era stata molto alta, portando le regioni e il Mipaaf alla definizione del Quadro Nazionale delle Misure Forestali nello Sviluppo Rurale 2014-2020 (AA.VV., 2015), realizzato nell’ambito delle attività della Rete Rurale Nazionale 2007-2013. Erano stati definiti e condivisi i presupposti per poter dare piena attuazione alla strategia forestale nazionale del Programma quadro per il settore forestale (Pqsf) e proporre un’azione efficace ed omogena per l’attuazione degli interventi forestali, in termini di spesa e risultati su tutto il territorio nazionale. Il Quadro, approvato a novembre del 2014 in Conferenza Stato-Regioni, preannunciava una nuova e interessante fase di proficua governance nazionale sulla materia forestale, ma, nonostante i presupposti, con l’approvazione dei nuovi Psr 2014-2020 è emersa un’evidente disomogeneità e incertezza nell’impostazione degli interventi di interesse forestale.
Ma come si è arrivati a una situazione così priva di elementi di coerenza?
La risposta va cercata, in primis, nella debole capacità di rappresentanza degli interessi legati alle filiere forestali da parte delle singole regioni a Bruxelles e, secondariamente, nella mancanza di un’azione di sostegno e coordinamento da parte del Mipaaf nella complessa fase di negoziazione dei Psr con i Servizi della Commissione europea. Tale situazione si è infatti deteriorata in fase di contrattazione bilaterale per l’approvazione dei Psr dove non si è riusciti a portare una posizione comune nazionale, lasciando in questo modo le regioni da sole a dover confrontarsi con una Commissione che fa fatica sempre a riconoscere, per la materia forestale, l’Italia come un singolo Sm. Si presentano, infatti, molte sperequazioni territoriali sugli interventi proposti e sui criteri di ammissibilità. Il risultato è quindi, una forte disomogeneità tra i 21 Psr italiani che comporta, nei confronti degli impegni internazionali, ambientali e non solo, assunti dall’Italia, incongruenze programmatiche e nelle scelte strategiche di attivazione o meno di alcune misure o sottomisure forestali e nel peso finanziario ad esse attribuito. Il tutto contrasta con una la forte richiesta, da parte degli operatori del settore e dei residenti delle aree rurali e interne, di tutela e valorizzazione del patrimonio forestale attraverso la promozione della gestione forestale sostenibile e lo sviluppo di filiere produttive locali (emersa in particolare nell’ambito dei focus area in fase di programmazione e ancora di più nelle fasi di scouting e analisi per la definizione delle strategie delle aree interne).
Nel complesso le risorse pubbliche impegnate con i Psr regionali per le misure forestali dal 2000 ad oggi, ammontano a poco meno di 6.000 milioni di euro: nel periodo di programmazione 2000-2006 sono stati impegnati 1.855 milioni di euro per la misura H e I, il 12,5% del totale pubblico programmato e di cui è stato effettivamente speso solo l’81%; alla fine del periodo di programmazione 2007-2013 venivano ancora riservati 1.974 milioni di euro per le misure 122, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227 e per gli interventi forestali delle misure 123, 124, 125, corrispondenti al 11,3% del totale pubblico programmato e di cui è stato effettivamente speso solo l’86.9%; circa 1.900 milioni di euro ad inizio programmazione 2014-2020 per le sole misure 8 e 15, il 9,1% del totale pubblico programmato (Marandola, Romano, Cesaro, 2012).
In conclusione il 35% della superficie nazionale è coperta da boschi e il patrimonio di risorse economiche, ambientali e socioculturali che questi 11 milioni di ettari esprimono, rimane ancora inespresso. Le risorse che nelle ultime tre programmazioni avrebbero potuto rappresentare un volano per valorizzare il patrimonio e far crescere il settore e le sue filiere, nella maggior parte dei casi, sono state utilizzate con scarsa visione strategica, garantendo l’efficienza di spesa dei Programmi a discapito dell’efficacia e dell’opportunità che gli interventi proponevano.
In assenza di una strategia nazionale chiara e condivisa con le Regioni, di un azione coordinata e di indirizzo nazionale sullo sviluppo del settore e delle filiere forestali, nonché di un intervento volto a migliorare, e in molti casi a creare, l’assistenza e il supporto tecnico ai potenziali beneficiari, pubblici e privati, delle misure forestali, assisteremo nuovamente ad un progressivo svuotamento finanziario delle misure e degli interventi forestali a favore di altre misure previsti dai Psr con maggiore capacità di spesa. E perderemo così la terza, se non quarta, opportunità per rilanciare e/o rivitalizzare il settore forestale, strumento operativo riconosciuto ed enfatizzato nel suo ruolo e funzioni da qualsiasi documento di programmazione e pianificazione, locale, regionale, nazionale e comunitario.
Nella discussione che si sta aprendo sul futuro della Pac, e considerando il contesto nazionale e regionale, ritengo difficile che l’Italia possa portare una posizione forestale e far valere, in questa situazione, delle proprie esigenze e necessità sulla materia forestale. Sicuramente per il ruolo che sempre di più viene dato alla gestione e ai prodotti forestali (European Commission, 2013), sarebbe opportuno in primo luogo rivalutare la posizione dei prodotti forestali nell’ambito dell’allegato al Trattato, e in secondo luogo considerare nelle prossime politiche comunitarie la specifica valenza ecologica, sociale ed economica del bacino del Mediterraneo e quindi anche del suo patrimonio forestale.
In particolare la fornitura di beni e servizi pubblici collegata allo svolgimento di attività silvicole tradizionali e sostenibili, consente di valorizzare ulteriormente le foreste in considerazione delle esternalità che esse sono potenzialmente in grado di generare. Si pensi, ad esempio, alla funzione paesaggistica o alle funzioni di conservazione della biodiversità e di regolazione del ciclo dell’acqua che possono derivare da una corretta gestione dei boschi. Senza dimenticare tutte le altre importanti categorie di azioni, racchiuse nel concetto di “multifunzionalità” forestale, come le funzioni turistico ricreative, educative e di diversificazione economica connessa, ad esempio, ai prodotti non legnosi della foresta (piccoli frutti, tartufi, funghi, sughero, ecc.). Il pieno riconoscimento di questo importante ruolo multifunzionale richiede, però, di porre particolare attenzione alla diversità di condizioni ecologiche e socioeconomiche che contraddistinguono le aree forestali europee (Romano, 2016).
Dalla Scandinavia al Mediterraneo, dal centro Europa alle regioni più orientali, infatti, le foreste presentano profonde differenze di cui si dovrà tenere conto per fare in modo che le priorità comunitarie di sviluppo rurale vengano colte pienamente anche attraverso le azioni di carattere forestale evitando quindi l’omologazione degli interventi su tutto il territorio del vecchio continente. Si pensi, ad esempio, alla forte frammentazione e polverizzazione della proprietà forestale che contraddistingue l’Italia rispetto ai Paesi del Nord Europa, cosa che rende più difficoltosa l’implementazione di strategie che, invece, potrebbero fare tesoro delle economie di scala generate da fenomeni associativi e di aggregazione. Oppure si pensi ancora al livello di antropizzazione che storicamente contraddistingue i boschi italiani rispetto alle grandi foreste del centro Europa. Moltissimi Habitat forestali della nostra penisola, infatti, sono storicamente e tradizionalmente gestiti dall’uomo, dal cui operato in molti casi dipendono le loro caratteristiche ecologiche e che oggi ricadono quasi ovunque all’interno di aree protette e Natura 2000. Alla luce di queste diversità appare chiaro per esempio come l’applicazione di principi di conservazione degli Habitat forestali basati sulla marginalizzazione delle attività umane potrebbe rappresentare una forzatura all’interno dei confini dell’Ue.
Lo stesso vale per i principi di scelta dei beneficiari delle misure forestali. Mentre nelle aree continentali d’Europa il gestore forestale è generalmente considerato agricoltore e quindi ammesso a pieno titolo a beneficiare del sostegno Feasr, nelle aree mediterranee (e in Italia specialmente), il gestore forestale è generalmente rappresentato dal proprietario del bosco o da imprese boschive specializzate, soggetti normalmente considerati non agricoltori e quindi più marginalmente coinvolti nella programmazione dello sviluppo rurale. Questo aspetto gioca un ruolo fondamentale nell’efficace implementazione dei Psr dato che ostacola ulteriormente le capacità di spesa delle misure forestali.

Riferimenti bibliografici

  • AA.VV (2008), Programma Quadro per il Settore Forestale, Mipaaf, Mattm, Cfs, Inea, Ismea, approvato in Conferenza Stato-Regioni il 18-12-2008. Roma

  •  A.VV (2015), Quadro Nazionale delle Misure Forestali nello Sviluppo Rurale 2014-2020, Mipaaf, Crea-PB, approvato in Conferenza Stato-Regioni il 18-11-2014, Roma, [link]

  • Cesaro L., Romano R. (2006), Le politiche forestali, in la riforma dello sviluppo rurale: novità e opportunità, Inea, Quaderno 1 Osservatorio Politiche strutturali, Inea, Roma, 2006

  • Cesaro L., Romano R. (2008), Politiche forestali e sviluppo rurale; situazione, prospettive e buone prassi, (a cura), Quaderno 1 - Osservatorio Foreste Inea, Roma, 2008

  • Cesaro L., Romano R., Zumpano C., (2013), Foreste e politiche di sviluppo rurale: stato dell’arte, opportunità mancate e prospettive strategiche (a cura), Collana Analisi e approfondimenti sul post 2013, Inea

  • European Commission, 2013, A new EU Forest Strategy: for forests and the forest-based sector. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. European Commission, Com (2013) 659 def., Bruxelles, p. 17 [pdf]

  • Marandola D., Romano R., Cesaro C. (2012), Le foreste nelle politiche di sviluppo rurale: evoluzione e prospettive post 2013, in Foreste e Sviluppo Rurale, Rete Rurale Magazine, Numero 3 - marzo 2012, (a cura) Verrascina M. e Romano R., pp. 14-17

  • Romano R., Cilli S. (2009), impatto delle misure forestali nello sviluppo rurale 2007-2013, Impatto delle misure forestali nello sviluppo rurale 2007-2013. In: Atti del Terzo CongresBlocchiso Nazionale di Selvicoltura, Taormina (ME), 16-19 ottobre 2008. Accademia Italiana di Scienze Forestali, p. 1141-1148

  • Romano R. (2016), Misure forestali, avanti in ordine sparso, PianetaPSR, numero 53 - maggio 2016, [link]

Siti di riferimento

  • 1. Con il pretesto del basso livello di adesione riscontrato nella precedente programmazione, la misura riguardante l’associazionismo forestale viene cancellata, nonostante da più parti venga riconosciuta la sua importanza per lo sviluppo del settore forestale, soprattutto nei paesi mediterranei.
  • 2. Quadro definito solamente nel 2010 con l’emanazione del decreto ministeriale “Criteri minimi nazionali concernenti le buone pratiche forestali ai fini dell'applicazione della misura pagamenti silvoambientali” (gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 74 del 30 marzo 2010 - 10A03605).
  • 3. Quadro definito solamente nel 2010 con l’emanazione del decreto ministeriale “Criteri minimi nazionali concernenti le buone pratiche forestali ai fini dell'applicazione della misura pagamenti silvoambientali” (gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 74 del 30 marzo 2010 - 10A03605).
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