L’Organizzazione Interprofessionale nel tabacco, le relazioni contrattuali e l’erga omnes

L’Organizzazione Interprofessionale nel tabacco, le relazioni contrattuali e l’erga omnes

Introduzione

La coltivazione del tabacco in Europa è stata per lungo tempo possibile grazie a forti sostegni pubblici (Rossi e Sediari, 1997; Joosens e Raw, 1991; Arfini et al., 2005). Nel corso del periodo 1992-2014, il processo di riforma dell’Organizzazione comune di mercato (Ocm) del tabacco (poi confluita nell’Ocm unica) ha progressivamente contribuito a rendere le aziende tabacchicole meno dipendenti dal sostegno pubblico, favorendo un riavvicinamento dei prezzi rilevati sul mercato interno unionale anche tramite una profonda ristrutturazione del comparto (Sardone, 2008; Manos et al., 2009). Nel recente passato nella filiera tabacchicola si sono verificati cambiamenti epocali che hanno costituito vere e proprie innovazioni per l’intero settore primario e hanno posto il tabacco nuovamente in posizione di “pioniere”, questa volta nel ruolo di un cuneo che lentamente porta a una progressiva entrata dell’agricoltura italiana a pieno titolo nell’economia contrattuale (Ventura, 2011)
Di recente, a seguito dell’abrogazione delle norme comunitarie relative al sostegno diretto del tabacco, decretata dalla riforma della Pac 2014-2020, si è venuto a creare un vuoto normativo per quanto riguarda le regole di commercializzazione del prodotto e di riconoscimento dei soggetti autorizzati alla contrattazione. In Italia – uno dei principali paesi europei produttori di tabacco – per sopperire a tale mancanza di regole nell’estate del 2014 è stata costituita l’Organizzazione Interprofessionale Tabacco Italia (Oit), che ha rappresentato il primo caso di OI costituita in Italia ai sensi del nuovo regolamento comunitario sull’Ocm unica – Reg.(UE) 1308/2013 – nonché la prima OI europea nel comparto tabacchicolo.

L’Ocm unica e gli strumenti indiretti di politica agraria

La riforma della Pac 2014-2020 ha decretato l’abolizione di qualsiasi forma di sostegno accoppiato alla produzione per il comparto tabacchicolo a partire dal 1° gennaio 2015 (Ciliberti e Frascarelli, 2015). Fino a quel momento l’articolo 68 del Reg.(UE) 73/2009 aveva incentivato la produzione di tabacco di qualità assicurando al contempo una ”ordinata commercializzazione”, prevedendo l’assegnazione di un aiuto alla produzione a condizione che la cessione di tabacco greggio (con specifici requisiti qualitativi) avvenisse per mezzo di accordi contrattuali con l’industria di prima trasformazione (Frascarelli, 2015).
Pertanto, in assenza di un tale incentivo a stipulare un accordo contrattuale per ottenere l’aiuto alla produzione, si è palesato il rischio di un progressivo indebolimento delle relazioni contrattuali all’interno della filiera tabacchicola italiana nonché di un ulteriore ridimensionamento della produzione di tabacco in Italia (Tabella 1).

Tabella 1 – Tabacco greggio: produttori, superfici, produzioni e prezzi nel periodo 2000-2014

Fonte: Oit

Al fine di affrontare e superare tale pericolo che avrebbe comportato un rilevante aumento dell’incertezza e un contestuale aumento dei costi di transazione nei rapporti di scambio tra la fase agricola e quella industriale, gli operatori del settore hanno reagito sfruttando le opportunità offerte dal Reg.(UE) 1308/2013, che disciplina l’Organizzazione Comune di Mercato, unica per imprimere una svolta nelle relazioni della filiera tabacchicola italiana (Tabella 2).
La letteratura scientifica classifica come “strumenti indiretti” di politica agraria le soluzioni organizzative volte a facilitare la concentrazione dell’offerta e a migliorare il rapporto tra produttori e primi acquirenti, promuovendo l’auto-organizzazione dei produttori tramite la cooperazione, l’associazionismo, i contratti e l’interprofessione (Saccomandi, 1991; Frascarelli, 2012). Ad esse appartengono dunque le Organizzazioni Interprofessionali (OI) che riuniscono due o più stadi delle filiere produttive: agricoltori, trasformatori, distributori e dettaglianti. Le OI hanno, nella maggior parte dei casi, lo scopo di riunire i soggetti attivi nell’intera catena produttiva e possono svolgere un ruolo utile facilitando il dialogo tra gli attori della filiera, promuovendo le buone pratiche e la trasparenza del mercato (Frascarelli, 2012).
Le OI evidenziano molteplici potenziali vantaggi, sebbene esse dipendano dalla capacità di condivisione e di coesione economica da parte degli attori della filiera. Esse possono contribuire a migliorare notevolmente il coordinamento e il funzionamento della filiera agroalimentare e agroindustriale e, in misura marginale, a contrastare la volatilità dei prezzi. D’altra parte, esse si dimostrano invece del tutto inefficaci per l’aumento del potere di contrattazione degli agricoltori, in quanto all’interno delle OI il potere di mercato dei contraenti da ambo le parti rimane del tutto invariato.
Sebbene storicamente in Italia le OI abbiano dimostrato una scarsissima efficacia, poiché nella maggior parte dei casi sono state costituite per ottemperare a obblighi normativi, anziché per la volontà di collaborazione tra gli attori della filiera nel caso di seguito analizzato, gli stakeholders del comparto tabacchicolo hanno intuito che nell’attuale contesto economico-politico l’integrazione verticale rappresenta la principale strategia da perseguire al fine di affrontare la competizione sui mercati mondiali. Di conseguenza, i rappresentanti della fase agricola e di quella industriale hanno agito al fine di creare le condizioni per favorire il rafforzamento delle relazioni fra fornitori di materie prime agricole e trasformatori, adattando il mutato quadro normativo europeo alle loro nuove esigenze organizzative, di coordinamento e di governance dei rapporti commerciali.
In dettaglio, il nuovo regolamento comunitario sull’Ocm unica (Reg. (UE) 1308/2013) ha previsto che ciascuno Stato Membro può riconoscere le OI purché: i) siano costituite da rappresentanti delle attività economiche connesse alla produzione ed almeno una delle fasi della catena di approvvigionamento (trasformazione o commercio, compresa la distribuzione, di prodotti di uno o più settori), b) sono costituite per iniziativa di tutte o di alcune delle organizzazioni o delle associazioni che le compongono, c) perseguono una finalità specifica, tenendo conto degli interessi dei loro aderenti e dei consumatori.
Inoltre, l’articolo 164 del Reg.(UE) 1308/2013 ha sancito che un’OI riconosciuta possa richiedere l’estensione delle regole (c.d. erga omnes) nei casi in cui essa sia considerata rappresentativa della produzione o del commercio o della trasformazione di un dato prodotto. L’iter prevede che in tal caso “lo Stato membro interessato può, su richiesta di tale organizzazione, disporre che alcuni degli accordi, decisioni o pratiche concordate convenuti nell'ambito dell'organizzazione richiedente siano resi obbligatori, per un periodo limitato, nei confronti degli altri operatori attivi, individualmente o in gruppo, nella o nelle medesime circoscrizioni economiche e non aderenti all'organizzazione o associazione”. In particolare, nel comparto tabacchicolo un’organizzazione/associazione è ritenuta rappresentativa laddove, in una o più circoscrizioni economiche di uno Stato membro, riunisce almeno due terzi del volume della produzione, del commercio o della trasformazione del prodotto.

Tabella 2Ocm unica e interprofessione: i riferimenti principali del Reg.(UE) 1308/2013

Fonte: Reg.(UE) 1308/2013

Il caso studio del tabacco italiano

L’Oit: organizzazione, governance e mission

Lo smantellamento del regime di aiuti accoppiati, subordinato alla stipulazione di contratti di cessione fra tabacchicoltori e primi trasformatori, avrebbe potuto rimettere in discussione l’intero quadro di relazioni all’interno del quale per anni erano state stabilite e condivise le regole per la coltivazione e i rapporti commerciali (Tabella 3). In assenza di un tale incentivo alla produzione di tabacco di qualità, in grado di assolvere anche una funzione di ”ordinata commercializzazione”, si sarebbe potuto innescare un meccanismo perverso, poiché in un contesto istituzionale caratterizzato da una maggiore incertezza tradizionalmente viene meno l’affidamento alle regole e agli accordi preesistenti da parte degli operatori economici di una filiera e si diffonde il classico atteggiamento “mordi e fuggi” praticato in special modo dagli attori della fase agricola.

Tabella 3 – Fasi del sostegno Pac al tabacco in Italia dal 2000 al 2014 (per gruppo varietale - GV).

[1] In Puglia 100% disaccoppiato

Fonte: elaborazione propria su dati Agea

Di fronte a tale minaccia che avrebbe potuto penalizzare l’intera filiera tabacchicola italiana in termini di capacità produttiva e competitività sul mercato internazionale, nell’agosto 2014 l’Unione nazionale tabacco (Un.I.Tab.), l’Organizzazione nazionale tabacco Italia (O.N.T.) e l’Associazione professionale trasformatori tabacchi italiani (A.P.T.I.) hanno costituito l’Oit, sfruttando prontamente il nuovo quadro comunitario.
Scendendo nel dettaglio, l’Un.I.Tab. è l’associazione dei produttori di tabacco italiano, che aderisce insieme ai rappresentanti di altri dieci paesi europei all’associazione europea dei tabacchicoltori (“The European Association of Tobacco Growers”). L’O.N.T. Italia scarl, costituita nel 2002 e riconosciuta ai sensi del d.lgs. 102/2005 nel 2010, associa Organizzazioni di Produttori del tabacco in Campania, Umbria, Toscana e Veneto e rappresenta oltre il 60% della produzione nazionale. L’A.P.T.I., infine, rappresenta le aziende di prima trasformazione del tabacco e gli esportatori di tabacco operanti sul territorio italiano. Gli associati sono le maggiori imprese del settore (gruppi industriali facenti capo a multinazionali, a società private italiane e a cooperative di trasformazione) che rappresentano nel complesso una produzione industriale di circa 75.000 tonnellate annue, pari complessivamente a circa il 60% di quella nazionale. Nel complesso l’OIT aggrega circa l’85% del volume di tabacco prodotto e l’80% del volume di tabacco trasformato in Italia ed è stata successivamente riconosciuta dal Mipaaf con Decreto direttoriale n. 9510 del 16 febbraio 2015, ai sensi dei sopra citati articoli 157-59 e 162 del Reg.(UE) 1308/2013 (OCM unica) (Figura 1).
Gli organi dell’Oit sono il Consiglio di Amministrazione (CdA), l’Assemblea dei soci (AdS), il Presidente, il Collegio dei Revisori dei Conti (Crc). Essa è amministrata da un CdA che resta in carica tre anni e i cui componenti sono pariteticamente distribuiti tra i rappresentanti dei due raggruppamenti in cui si articola l’Assemblea, designati da ciascuna Organizzazione socia. Il Presidente del CdA sarà, di norma, alternativamente un rappresentante della parte agricola e di quella relativa all’industria-commercio. Egli, per il raggiungimento degli scopi sociali dell’Oit, promuove la costituzione dei Comitati di Prodotto (CP) e ne individua i componenti, nonché delibera in merito all’adesione dell’Oit ad organismi nazionali, europei o internazionali.
L’AdS (ordinaria e straordinaria) è articolata pariteticamente in due raggruppamenti che rappresentano, da un lato, le organizzazioni dei tabacchicoltori e, dall’altro, le organizzazioni dei trasformatori e dei commercianti. All’Assemblea sono invitati, senza diritto di voto, i Coordinatori dei CP, a loro volta composti dai rappresentanti dei soggetti dell’Oit interessati ad uno specifico gruppo varietale di tabacco. L’Assemblea ordinaria, infine, provvede all’approvazione del bilancio di previsione e consuntivo e della relazione annuale predisposti dal CdA, ad eleggere l’organo amministrativo e a fissarne il numero dei componenti, ad istituire e ad adottare i regolamenti di funzionamento dei CP e dell’Oit, nonché ad impartire le direttive generali di azione dell’organizzazione.

Figura 1 - La filiera del tabacco in Italia dopo la costituzione dell’Oit

Fonte: elaborazioni dell’autore

L’Oit si prefigge principalmente due obiettivi di fondamentale importanza per risollevare le sorti del comparto tabacchicolo italiano, esposto alla libera concorrenza in un mercato internazionale deregolamentato e minacciato dall’espansione del commercio dei prodotti contraffatti e di contrabbando: i) coordinare l’offerta e la commercializzazione della produzione dei propri aderenti e ii) contribuire ad un migliore coordinamento delle modalità di immissione del tabacco greggio sul mercato. Essa, in relazione al tabacco greggio italiano destinato al mercato interno ed internazionale e tenuto conto degli interessi dei consumatori, persegue scopi riconducibili alle seguenti aree di attività, debitamente illustrate in tabella 4:

  • Organizzazione dell’offerta e controllo dei mercati;
  • Coordinamento delle relazioni di filiera;
  • Qualità e politiche della concorrenza;
  • Ricerca e sviluppo;
  • Rispetto dell’ambiente e sostenibilità delle produzioni.           

Tabella 4 – Attività e finalità dell’Oit

Fonte: Statuto Oit

L’Accordo Interprofessionale

Coerentemente agli obiettivi statutari e al nuovo quadro normativo dell’Ocm unica, l’azione dell’Oit si è concretizzata nel maggio 2015 attraverso la definizione e l’approvazione da parte del Mipaaf dell’Accordo Interprofessionale (AI) tabacco per il periodo 2015-2017, relativo alle condizioni che possono consentire alla produzione italiana di tabacco greggio di rispondere alle esigenze di mercato. Tale Accordo si occupa, in particolare, dei rapporti con l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (Agea) per un efficace coordinamento della produzione, di stabilire lo schema per contratti di coltivazione fra venditori (OP e loro associazioni) e acquirenti (imprese di prima trasformazione e manifatture), di promuovere la sottoscrizione di assicurazione dei raccolti e, inoltre, istituisce un sistema di contribuzione (Tabella 5).

Tabella 5 - Aspetti salienti dell’AI del tabacco 2015-2017

Fonte: AI

L’AI si applica agli agricoltori che coltivano tabacco nel periodo 2015-2017, alle Organizzazioni di Produttori riconosciute, ai primi acquirenti di tabacco greggio nel territorio nazionale (imprese di prima trasformazione, imprese manifatturiere di prodotti del tabacco o imprese affiliate). In attuazione dell’art.168 del Reg.(UE) 1308/2013, ogni consegna di tabacco greggio prodotto in Italia ad un primo acquirente deve formare obbligatoriamente oggetto di un contratto scritto. I contratti di coltivazione per la commercializzazione del tabacco greggio prodotto nel territorio nazionale sono sottoscritti dalle Organizzazioni dei Produttori o loro Associazioni e da imprese di prima trasformazione o imprese manifatturiere, entro il 15 maggio di ciascun anno. Tali contratti devono essere redatti secondo lo schema di contratto-tipo annesso all’AI. Esso ha una validità annuale e comprende alcuni elementi minimi di seguito elencati:

  • gli elementi necessari a consentire la tracciabilità del prodotto;
  • i piani di coltivazione dei produttori interessati;
  • l’utilizzo di semente selezionata, registrata e certificata, testate ed esente Ogm, fornita o approvata dall’acquirente;
  • l’impegno a rispettare le “Linee guida di buona pratica agricola per la produzione di tabacco in Italia”, i disciplinari di produzione specifici per ciascuna varietà di tabacco e le buone pratiche di lavoro concordate tra le parti;
  • il prezzo da pagare alla consegna, definito nel contratto di coltivazione, differenziato per gradi qualitativi, in base alla quantità e alla composizione del tabacco effettivamente consegnato;
  • la quantità e le caratteristiche qualitative minime riportate del tabacco che deve essere consegnato;
  • il calendario delle consegne;
  • la durata del contratto e le clausole di risoluzione;
  • le precisazioni riguardanti le scadenze e le procedure di pagamento del prezzo contrattuale che, in ogni caso, non potrà superare i trenta giorni dalla data di ciascuna consegna e dovrà essere eseguito mediante bonifico, al fine di garantirne la tracciabilità;
  • le modalità previste per la consegna del tabacco, comprese le caratteristiche e le condizioni di utilizzo degli imballaggi;
  • le norme e le condizioni applicabili in caso di controversie.

L’AI prevede inoltre che l’Oit, per svolgere il proprio ruolo di coordinamento della commercializzazione della produzione italiana di tabacco greggio, debba conoscere tempestivamente le informazioni pubbliche relative alle quantità prodotte, ai flussi di trasformazione e all’andamento delle consegne. Per quanto concerne queste ultime, l’acquirente deve comunicare all’Organismo pagatore l’inizio delle attività e all’atto della consegna le parti redigono un bollettino di perizia completo di tutti gli elementi qualitativi, quantitativi e di valore, da trasmettere settimanalmente ad (Agea), ai fini della verifica del pagamento del prezzo contrattuale da parte dell’acquirente. In merito alle modalità operative, Agea definisce i criteri per il riconoscimento di primi acquirenti di tabacco greggio prodotto nel territorio nazionale autorizzati alla contrattazione, le modalità di contrattazione e le relative procedure di controllo.

L’estensione delle regole (c.d. erga omnes)

Lo Statuto dell’Oit prevede che alcune decisioni assunte dall’AdS possono essere considerate valevoli ed applicabili erga omnes, stabilendo le condizioni per l’estensione nei confronti degli altri operatori attivi, qualora esse siano assunte in conformità alla normativa dell’Unione Europea e nazionale in materia e vertano, tra le altre cose, su tematiche quali: (i) la conoscenza della produzione e del mercato, (ii) le regole di produzione più restrittive rispetto alla normativa dell’Unione Europea o nazionale, (iii) la stesura di contratti tipo compatibili con la normativa dell’Unione Europea, (iv) le regole relative alla commercializzazione e alla tutela ambientale, (v) le azioni di promozione e valorizzazione del potenziale dei prodotti, (vi) le azioni di tutela dell’agricoltura biologica nonché delle denominazioni di origine, dei marchi di qualità e delle indicazioni geografiche, (vii) le attività di ricerca intese a conferire valore aggiunto ai prodotti, (viii) gli studi volti a migliorare la qualità dei prodotti.
L’articolo 9 dell’AI inoltre chiede, a norma degli articoli 164 e 165 del Reg.(UE) 1308/2013 e del d.lgs 173/1999, l’estensione del medesimo accordo da parte del Mipaaf anche agli operatori non aderenti all’OIT. Riconoscendo che l’Oit possiede il requisito di rappresentatività agricola economica (almeno 2/3 della produzione nazionale) e ritenuto che le attività disciplinate sono di interesse economico generale, il Mipaaf con decreto dipartimentale n. 2858 del 7 agosto 2015 ha esteso l’AI e reso obbligatorie le regole di commercializzazione del tabacco greggio nazionale per i raccolti 2015-2017 nei confronti di tutti gli operatori attivi sul territorio nazionale, anche non aderenti all'Oit (Tabella 6). Analoga estensione ha riguardato i contributi per coprire le spese derivanti dall'esecuzione delle attività previste nell’AI, che i non aderenti devono quindi versare all’Oit. Infine, l’articolo 5 del sopracitato decreto disciplina le modalità operative, il regime di controllo e il sistema sanzionatorio per garantire l’efficacia e l’esecutività dell’estensione delle regole.

Tabella 6 - Decreto 7 agosto 2015: elementi principali

Fonte:Decreto Dipartimentale n. 2858 del 7/8/15

Considerazioni conclusive

L’Oit rappresenta un interessante (e al momento unico) caso-studio nazionale per comprendere e analizzare l’interazione fra il quadro normativo comunitario in materia di mercati agricoli e l’organizzazione e le varie forme di governance delle filiere agroalimentari: essa rappresenta un chiaro esempio di applicazione dei nuovi strumenti dell’Ocm unica. Dopo la soppressione degli aiuti accoppiati, il comparto tabacchicolo italiano ha conosciuto un periodo di intenso e costante declino – sia in termini di produzione che d’occupazione – che i vari players coinvolti nelle relazioni produttive e commerciali lungo la filiera hanno deciso di affrontare utilizzando gli strumenti forniti dal nuovo regolamento comunitario sull’Ocm unica in materia di OI, estensione delle regole e relazioni contrattuali.
Il presente lavoro, descrivendo e analizzando la governance e le finalità dell’Oit, evidenziando i principali contenuti dell’AI che regolerà le relazioni contrattuali relative alla cessione di tabacco greggio in Italia per il periodo 2015-2017, nonché descrivendo il funzionamento del cosiddetto erga omnes, ha messo alla luce gli aspetti salienti degli strumenti adottati per ridurre l’incertezza e i comportamenti opportunistici nel comparto tabacchicolo. Ciò che emerge è che il nuovo quadro istituzionale stabilito dal Reg.(UE) 1308/2013 e le nuove forme organizzative da esso promosse e incentivate (in primis, l’istituzione dell’Oit), volte a perseguire una maggiore trasparenza delle relazioni commerciali, hanno creato le condizioni per aumentare la frequenza delle transazioni fra la fase agricola e quella industriale riducendo i costi ad esse legate lungo la filiera tabacchicola. Più in generale, il presente caso di studio ha evidenziato come la virtuosa interazione fra le dimensione pubblica (istituzionale) e quella privata (aziendale) può concorrere a creare le condizioni per il raggiungimento di accordi collettivi volti a garantire la stabilità e una maggiore qualità delle produzioni e degli approvvigionamenti per l’industria, al fine di accrescere la competitività dell’intera filiera nel mercato mondiale e di contribuire all'aumento della redditività per i vari attori che vi operano.
Nel prossimo futuro, non appena sarà disponibile una mole di dati e informazioni soddisfacente per qualità e continuità temporale, ulteriori sviluppi di ricerca potranno essere rivolti ad analizzare e verificare se la costituzione dell’Oit ha effettivamente influito in maniera positiva sulla tenuta del comparto tabacchicolo e dell’intera filiera agro-industriale. Nel dettaglio, una tale indagine permetterebbe di comprendere se, di fronte all’eliminazione di una componente di sostegno legato alla produzione e finalizzata a garantire relazioni commerciali sicure e stabili, il tentativo di rafforzare il coordinamento tra le varie fasi della filiera tabacchicola italiana ha invero consentito di recuperare margini di redditività realizzando gli scopi istituzionali dell’Oit, in ottemperanza a quanto previsto dal Reg.(UE) 1308/2013.

Riferimenti bibliografici

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  • Regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli

  • Rossi A.C., Sediari T. (1997), Le filiere del tabacco in Italia. Struttura e competitività, Franco Angeli, Milano

  • Saccomandi V. (1991), Istituzioni di economia del mercato dei prodotti agricoli, Reda, Milano

  • Sardone R. (2008), La riforma dell’Ocm tabacco, in: Sardone R. (a cura), Il comparto del tabacco in Italia alla luce della nuova Ocm. Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli

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